II SA/SZ 894/06

II SA/Sz 894/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2007-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel /przewodniczący/
Joanna Wojciechowska
Kazimierz Maczewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...], Burmistrz Gminy działając na podstawie art. 84 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) oraz na podstawie § 1 ust. 2 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306) i obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006 (M. P. Nr 62, poz. 861), wymierzył Zarządowi Dróg karę pieniężną w wysokości [...] zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa ([...]) rosnącego w pasie drogi powiatowej, usytuowanej na nieruchomości oznaczonej działką nr [...] obręb [...] m, w [...], przy ul. [...].
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wycięcie przedmiotowego drzewa nastąpiło na skutek niewłaściwej realizacji zezwolenia na wycięcie drzew w pasie drogi powiatowej, usytuowanej na działce wskazanej wyżej, stanowiącej własność Skarbu Państwa - Powiatu, pozostającej w trwałym zarządzie Zarządu Dróg, bowiem zamiast drzewa (jesion), którego dotyczyła decyzja administracyjna z [...], nr [...], zezwalająca na wycinkę drzew, w dniu [...] dokonano wycięcia zdrowego [...].
Zdaniem organu I instancji, przyczyną wycięcia spornego drzewa było mylne wskazanie przez Zarząd Dróg, przeznaczonych do usunięcia drzew, Przedsiębiorstwu A., której zlecono te czynności do wykonania. W oparciu o dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia, organ I instancji uznał za zasadne wymierzenie kary pieniężnej we wskazanej kwocie, przyjmując do jej wyliczenia obwód pnia usuniętego drzewa równy [...]cm.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 20 k.p.a., poprzez uznanie właściwości Burmistrza do wydania decyzji, pomimo faktu obowiązywania – zarówno w czasie gdy wydana została decyzja z [...], nr [...], zezwalająca na wycinkę drzew oraz gdy dokonywano wycinki drzew - porozumień między Zarządem Powiatu i Burmistrzem w sprawie przekazania Burmistrzowi zarządcy dróg powiatowych, w tym ul. [...], przy której rósł wycięty [...].
Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie innych zasad prawa procesowego oraz naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności art. 83 ust. 1 i 6 pkt 6, art. 84 ust. 1, art. 85, art. 86 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 9, art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 9 ustawy o ochronie przyrody, a także przepisów wykonawczych do tej ustawy, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż za samowolne usunięcie przez Przedsiębiorstwo A. drzewa ([...]) odpowiedzialność ponosi skarżący, jako posiadacz nieruchomości, na której rosło wycięte drzewo, a także na naliczeniu opłat i kar niezgodnie z przywołanymi przepisami oraz błędną ocenę materiału dowodowego i sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, a polegającą na przyjęciu, że to pracownik skarżącego wskazał drzewo do wycinki pracownikom wymienionej Spółki. Podnosząc takie zarzuty pełnomocnik strony uznał, iż przytoczone w odwołaniu okoliczności przemawiają za istnieniem podstaw do wyłączenia się Burmistrza od prowadzenia niniejszego postępowania na podstawie art. 90 ustawy o ochronie przyrody, wobec czego podjęte przez burmistrza działania, jako organu prowadzącego zaskarżone postępowanie, są nieważne z mocy prawa, bowiem w istocie organ wydawał decyzje we własnej sprawie.
Zdaniem odwołującego się, naruszony został także przepis art. 28 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie jako strony postępowania Przedsiębiorstwa A., które dokonało wycinki niewłaściwego drzewa i powinno ponosić odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. To wyłączenie Spółki-zleceniobiorcy z udziału w sprawie w charakterze strony, w ocenie odwołującego się, miało usprawiedliwiać odmowę uwzględnienia jego wniosku o wyłączenie organu, opartego na zarzucie stronniczości organu - co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że odpowiedzialność za usunięcie przedmiotowego drzewa ponosi skarżący Zarząd Dróg .
Niezależnie od wykazywanego braku podstaw do przyjęcia takiej odpowiedzialności strona skarżąca wskazała na naruszenie przepisu art. 85 ustawy o ochronie przyrody, poprzez bezpodstawne przyjęcie do podstawy naliczenia kary pieniężnej stawki opłaty po jej waloryzacji, w wysokości obowiązującej w [...]. określonej obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia [...], tj. w wysokości [...]zł za 1 cm obwodu pnia drzewa, gdy tymczasem kara – przy hipotetycznym założeniu jej zasadności - winna być naliczana według stawek obowiązujących w dacie dokonania wycinki drzewa, tj. w [...]. Takie stanowisko znajduje oparcie w uznawanej powszechnie zasadzie prawnej, wynikającej z wielu ustaw, w tym z przepisu art. 285 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jak też z art. 4 § 1 kodeksu karnego, zgodnie z którą w takiej sytuacji należy stosować prawo względniejsze dla sprawcy. Wobec tego, skoro wycinka drzewa nastąpiła w [...], to w sprawie powinno być zastosowane prawo (stawki) obowiązujące w dacie zdarzenia powodującego odpowiedzialność.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić "po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości"; jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Decyzja (zezwolenie), o której mowa w tym przepisie wydawana jest wyłącznie na wniosek posiadacza nieruchomości. Konsekwentnie dalsze przepisy ustawy nakładające związane z uzyskanym zezwoleniem na usunięcie drzew określone obowiązki, w szczególności poniesienie opłaty, obciążają nimi posiadacza nieruchomości. Interpretacja przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że przewidziana w art. 88 ustawy sankcja za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia - w postaci kary administracyjnej, wymierzanej w drodze decyzji administracyjnej – nakładana może być wyłącznie na posiadacza nieruchomości, który wbrew nakazowi uzyskania zezwolenia, usuwa drzewa lub krzewy, nie posiadając takiego zezwolenia. Organ II instancji podkreślił, że kara taka nie może być natomiast nałożona na osoby trzecie, które dokonują zniszczenia lub usunięcia drzew lub krzewów, jako czyn bezprawny, mogący stanowić podstawę wszczęcia postępowania karnego lub cywilnego o odszkodowanie za wyrządzoną szkodę.
Organ odwoławczy stwierdził dalej, że decyzją z [...], wydaną przez Burmistrza Gminy , na wniosek Zarządu Dróg , udzielono wnioskodawcy zezwolenia na wycinkę drzew w ustalonej decyzją liczbie, skonkretyzowanych określeniem ich położenia i odniesieniem do uzgodnionego planu wyrębu. Zarząd Dróg , jako uprawniony z wymienionej decyzji, zlecił Przedsiębiorstwu A. wycinkę drzew na terenie , z zezwoleniem na wykorzystanie pozyskanego z wycinki drewna na własne potrzeby zleceniobiorcy. W związku z tym obowiązkiem zleceniodawcy było dokładne wskazanie, których drzew dotyczyło zezwolenie, gdyż to zleceniodawca odpowiada (na zasadzie ryzyka) za prawidłową realizację zlecenia, w tym za usunięcie przez zleceniobiorcę niewłaściwych (nie objętych zezwoleniem) drzew. Wobec tego organ I instancji prawidłowo ustalił, że adresatem decyzji z dnia [...] zezwalającej na usunięcie drzew był Zarząd Dróg , który zlecił jej wykonanie specjalistycznej firmie, ponosząc jednakże odpowiedzialność za wykonanie tej decyzji.
Zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać za zwalniające z tej odpowiedzialności wskazanie do wycinki drzewa poprzez określenie jego cech ("drzewo o złym stanie zdrowotnym"), albowiem rzeczą dokonującego wycinki nie jest ocena stanu zdrowotnego drzewa i jego wtórna kwalifikacja do wycinki, lecz usunięcie tych drzew, których zezwolenie dotyczy.
Organ II instancji uznał także, iż wniosek skarżącego o wyłączenie organu jest bezzasadny, bowiem nie znajduje on oparcia w przepisach ustawy o ochronie przyrody, w tym w art. 90. Wniosek taki nie znajduje też uzasadnienia w treści przywoływanych w tym względzie przez skarżącego porozumień, na podstawie których Burmistrz Miasta i Gminy przejął zadania z zakresu utrzymywania dróg powiatowych na terenie . Z porozumienia obowiązującego w [...] wynika, że burmistrz przejął prowadzenie spraw w zakresie utrzymania czystości ulic, chodników, utrzymywania zieleni w pasie drogowym, usuwania skutków zimy, tj. zwalczania gołoledzi i odśnieżanie ulic i chodników. Z brzmienia punktu 2 porozumienia, w ocenie organu odwoławczego wynika, że burmistrz przejął obowiązki w zakresie nadzoru i kontroli wyłącznie nad wykonawstwem i odbiorem technicznym robót w ramach powierzonych mu zadań. Porozumienie nie precyzuje pojęcia utrzymanie zieleni, jednak nawet przy przyjęciu, iż obejmuje ono także konieczność usuwania drzew, niezbędnym byłoby uzyskanie stosownego zezwolenia. Ponadto, porozumienie nie może znosić regulacji prawnych zawartych w przepisach szczególnych prawa materialnego, wobec czego przekazanie części zadań innemu podmiotowi, nawet w ramach uprawnienia ustawowego, nie skutkuje zmian podmiotu, któremu przysługuje z mocy ustawy (art. 22 ustawy o drogach publicznych) prawo trwałego zarządu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Takie prawo posiadał więc w dalszym ciągu Zarząd Dróg, jako zarządca dróg powiatowych, który na podstawie punktu 7 omawianego porozumienia sprawował nadzór nad realizacją powierzonych zadań. Zatem to zarządca, jako posiadacz nieruchomości, zobowiązany był do uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew, odpowiadając za prawidłową realizację uzyskanego zezwolenia.
Organ odwoławczy stwierdził też, że Burmistrz , jako organ właściwy z mocy przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, posiadał więc kompetencje do orzekania w niniejszej sprawie i nie ma przy tym znaczenia prawnego fakt wystawiania przez Przedsiębiorstwo A. faktur na rzecz Urzędu Miejskiego , albowiem burmistrz powierzał wykonanie tej spółce czynności z zakresu utrzymania czystości na ulicach, likwidacji gołoledzi, podobnie jak strona skarżąca powierzyła tejże spółce czynności usunięcia drzew, jako wyspecjalizowanej w tym względzie firmie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa poprzez naliczenie kary według stawek obowiązujących w chwili orzekania, organ odwoławczy wskazał na przepis art. 6 k.p.a., z którego wynika obowiązek działania organów na podstawie przepisów prawa. Oznacza to także nakaz uwzględniania przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji przez organ orzekający - wyjątki od powyższej reguły muszą mieć oparcie w przepisach szczególnych, zezwalających na stosowanie określonych podstaw prawnych, już nieobowiązujących w chwili orzekania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję organu odwoławczego Zarząd Dróg wniósł o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie, decyzji organów obu instancji, powtarzając zarzuty i argumentację przytoczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 50/06, w której Sąd wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], uchylającą decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] o nałożeniu na skarżący Zarząd Dróg kary pieniężnej w kwocie [...] zł za usunięcie bez zezwolenia przedmiotowego [...].
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do uznania, że skargę należy uwzględnić, chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że wyrokiem tut. Sądu z 5 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Sz 50/06), uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Gminy z [...] o nałożeniu na skarżący Zarząd Dróg kary pieniężnej w kwocie [...]zł za usunięcie bez zezwolenia [...] na działce nr [...] obręb [...] m, w [...] przy ul. [...]. Wskazanym wyrokiem Sąd orzekł ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 5 września 2006 r.
Wobec powyższego, sprawa administracyjna w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia ww. drzewa "powróciła" na etap odwołania wniesionego przez Zarząd Dróg od decyzji organu I instancji z dnia [...], która to decyzja pozostaje w związku z tym w obrocie prawnym. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że poprzez wydanie przez organ I instancji ponownej decyzji z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej oraz zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ten sposób doszło bowiem do niedozwolonego zdublowania decyzji organu I instancji i pozostawania w obrocie prawnym dwóch decyzji tego samego organu, dotyczących identycznego przedmiotu sprawy. Stan taki narusza zarówno przepis art. 15 k.p.a., w myśl którego postępowanie odwoławcze jest dwuinstancyjne, w związku z czym, w razie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, to organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto naruszony został przepis art. 110 k.p.a., zgodnie z którym "organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". A zatem (jak w niniejszej sprawie) organ I instancji nie może ponownie rozstrzygać sprawy, jeżeli jego poprzednie rozstrzygnięcie istnieje w obrocie prawnym - gdy nie zostało ono skutecznie wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym albo w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji ostatecznych.
Wprawdzie w chwili wydawania decyzji przez organy obu instancji ([...] i [...]) pozostawała w obrocie prawnym decyzja Kolegium z dnia [...], uchylająca decyzję organu I instancji z dnia [...], a w k.p.a. brak przepisu, który w sposób jednoznaczny pozwalałby na zawieszenie postępowania administracyjnego w razie wniesienia skargi do sądu od kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wobec czego organom obu instancji wydającym te decyzje nie można tylko z tego powodu zarzucić naruszenia prawa, jednak sytuacja powstała po uchyleniu przez Sąd w dniu [...] decyzji organu odwoławczego z dnia [...] nakazuje wyeliminowanie obu tych decyzji z obrotu prawnego. Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym jest bowiem taki stan, w którym nie rozpoznane zostało odwołanie od decyzji organu I instancji, a równocześnie w tej samej sprawie ten sam organ wydał kolejną decyzję, utrzymaną następnie w mocy przez organ II instancji.
Dla usunięcia takiego stanu niezgodnego z prawem niezbędne było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...].
Stwierdzić należy również, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia".
Wobec faktu, iż rozstrzygana przez Sąd w niniejszym postępowaniu sprawa jest niewątpliwie tą samą sprawą (z uwagi na tożsamość stron i przedmiotu postępowania), w której zapadł wyrok tut. Sądu z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Sz 50/06), wskazać należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu związany jest oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym wyroku. Takie "związanie" obowiązuje również organ odwoławczy, który będzie rozpoznawał odwołanie Zarządu Dróg od decyzji Burmistrza z dnia [...].
Mając wszystko powyższe na względzie należało orzec jak w pkt I sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.). O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.