II SA/Wr 290/23

II SA/Wr 290/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 10 par.1 i art. 40 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2023 r. nr SKO 4131/43/22 w przedmiocie niezezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 24.02.2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W. (dalej: Wspólnota, strona skarżąca), reprezentowana przez zarządcę nieruchomości S. O. – działającego pod firmą P. z/s we W. (dalej: zarządca), wystąpiła do Prezydenta W. (dalej: Prezydent, organ I instancji) o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa (jesionu wyniosłego) z terenu działki nr [...], AM-[...], obręb B. Jako powód złożenia takiego wniosku podano kolizję drzewa z ogrodzeniem oraz chodnikiem. Wyjaśniono, że ogrodzenie uszkodzone z powodów wrastających korzeni powoduje bezpośrednie zagrożenie dla ludzi. Dodatkowo PINB dla miasta Wrocławia decyzją z 01.07.2021 r. (nr 1562/2021) nakazał Wspólnocie naprawę opisanego ogrodzenia.
Decyzją z 09.11.2021 r. (nr WSR-ZL.6131.1.451.2021.MZ), wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 i ust. 4, art. 83b ust. 1, art. 83 c ust. 1, art. 83d ust. 1 i 2 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098) – dalej: u.o.p, Prezydent nie zezwolił Wspólnocie na usunięcie opisanego drzewa. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzję z 02.03.2022 r. (nr SKO 4131/46/21), SKO we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako powód podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał niewłaściwe umocowanie podmiotu reprezentującego Wspólnotę w postępowaniu przed organem I instancji.
W powtórzonym postępowaniu, po przedłożeniu przez zarządcę pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zgody na wycięcie drzewa, organ I instancji przeprowadził w dniu 15.07.2022 r. oględziny zadrzewień na terenie nieruchomości przy ul. [...] ze szczególnym uwzględnieniem rosnącego na niej jesionu wyniosłego. Ponadto pismem z 01.08.2022 r. organ I instancji zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji, czy istniejące przy tej nieruchomości ogrodzenie jest objęte formą ochrony konserwatorskiej. Nadto organ I instancji zwrócił się do PINB we Wrocławiu o udzielenie informacji, czy prace w obrębie ogrodzenia obligują stronę jedynie do jego naprawy, czy strona może dowolnie ingerować w przebieg ogrodzenia, np. przesuwając, zwężając jego elementy. Pismem z 17.08.2022 r. Kierownik Zespołu Zagospodarowania Terenów Zabytkowych Urzędu Miejskiego W. poinformował, że obiekty znajdujące się na terenie nieruchomości (willa, ogrodzenie) nie są wpisane do rejestru zabytków, natomiast willa została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie z uwagi na ochronę konserwatorską budynku, jak również jego położenie (na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego), wszelkie działania remontowo – budowlane wymagają uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Natomiast sugerowana przez organ zmiana przebiegu ogrodzenia nie będzie możliwa do zaakceptowania, gdyż należy utrzymać pierwotną linię wygrodzenia. Także z uwagi na kolizję z jesionem wyniosłym, który jest drzewem cennym przyrodniczym, należy dołożyć wszelkich starań, aby podczas robót budowlanych zminimalizować ingerencję w strukturę drzewa. Z kolei przy piśmie z 24.08.2022 r. stanowisko w sprawie przedstawił PINB. Wskazał w nim, że obowiązek nałożony na Wspólnotę w decyzji z 28.06.2022 r. ma charakter odtwórczy, co powoduje, że organ nadzoru budowlanego nie może nakazać wykonania nowych elementów, przebudowy obiektu czy też zmiany jego lokalizacji. W sentencji decyzji podano sposób naprawy ogrodzenia, który ma na celu odtworzenie jego zniszczonych elementów. Wskazano, że zobowiązany może wybrać alternatywną metodę usunięcia zagrożenia. Kluczowym jest jednak to, aby ogrodzenie przestało stanowić niebezpieczeństwo, natomiast sposób jego usunięcia jest drugorzędną kwestią.
Decyzją z 03.10.2022 r. (nr WSR-ZL.6131.1.451.2021.MZ) Prezydent W., działając na podstawie art. 83 ust. 1 i ust. 4, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 1, art. 83d ust. 1 i ust. 2 u.o.p., nie zezwolił Wspólnocie na usunięcie drzewa, tj. jesionu wyniosłego o obwodzie mierzącym 173 cm. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sytuacji gdy istnieje możliwość zachowania cennego drzewa, to inwestor powinien przeprowadzić inwestycję w sposób jak najmniej mu szkodzący – zgodnie z art. 87a ust. 1 u.o.p. W takiej sytuacji inwestor powinien zastosować odpowiednie rozwiązania technologiczne, umożliwiające pozostawienie drzewa w środowisku i niedoprowadzające do jego zniszczenia. Jednocześnie drzewo, po zakończeniu inwestycji, należy objąć szczególną pielęgnacją. Tym samym, w przypadku możliwości pozostawienia drzewa w terenie, nie znajdzie również zastosowania procedura zastąpienia go poprzez wykonanie nasadzeń kompensacyjnych. W ocenie organu I instancji zastąpienie jesionu dużo większą ilością innych nasadzonych drzew, nie zrekompensuje straty zasobów przyrodniczych powstałej w wyniku jego wykarczowania. Nowe nasadzenia (nawet w dużo większej ilości niż usuwane drzewa) mogą je zastąpić dopiero po kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu latach.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew zależy od uznania organu, którego obowiązkiem jest dbałość o przyrodę, ochrona składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach (tak wyrok WSA w Warszawie z 16.02.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2017/06). Tym samym organ orzekający musi kierować się w pierwszym rzędzie zasadami ogólnymi wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie dążyć do załatwienia sprawy uwzględniając interes społeczny oraz słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Określając ramy interesu publicznego (czy społecznego) trzeba mieć także na względzie, że w świetle regulacji normatywnych rośliny nie objęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone m.in. jedynie w związku z racjonalną gospodarką (art. 125 pkt 3 u.o.p.). Pojęcie "niszczenia" występuje tu w znaczeniu odnoszącym się do wszystkich przypadków unicestwienia, czy przetwarzania zasobów przyrodniczych, także w związku z ich prawidłową eksploatacją, w tym usuwaniem drzew (por. wyrok WSA w Warszawie z 14.03.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 108/07; K. Gruszecki, Komentarze do art. 83 i art. 125 u.o.p.).
Organ I instancji wskazał, że istnieją rozwiązania projektowe, które pozwolą na naprawę uszkodzeń, wskazanych we wniosku wszczynającym postępowanie, bez konieczności usuwania zdrowego drzewa, a zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych wyeliminuje problemy związane z negatywnym wpływem systemu korzeniowego. Podkreślił, że możliwe jest przeprojektowanie ogrodzenia w taki sposób, aby nie zawierało ono podmurówki, a jedynie przęsło. Takie rozwiązanie pozwoli zachować drzewo, a także uczynić zadość wymogom dotyczących ochrony zabytków.
Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem Wspólnota, reprezentowana przez zarządcę S. O., wniosła odwołanie, zaskarżając decyzję organu I instancji w całości. Uzasadniając odwołanie jego autor wskazał, że w trakcie ponownych oględzin nieruchomości doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Podczas tej czynności stwierdzono, że jesion rośnie na wzniesieniu co nie jest prawdą, gdyż drzewo rośnie na skarpie. Korzenie od strony budynku są pod płytką warstwą budynku, zaś korzenie występujące od strony ulicy znajdują się praktycznie na wierzchu, co powoduje podnoszenie się chodnika. Tym samym remont ogrodzenia nie wpłynie na zmianę położenia drzewa, gdyż rosnące bardzo płytko korzenie nagle nie znajdą się głębiej (poniżej poziomu ziemi) i przy chodniku. W ocenie Wspólnoty, także nakaz remontu wydany przez PINB nie będzie miał wpływu na bezpieczeństwo osób trzecich i budynku przy takim posadowieniu drzewa. Budynek przez wiele lat miał innego właściciela, który nie przeprowadzał remontów, a jego lokatorzy sadząc nowe drzewa i krzewy w niedalekiej odległości od płotu i budynku nie myśleli o przyszłych skutkach (rozroście sytemu korzeniowego i uszkadzaniu chodnika). Wspólnota zarzuciła także Prezydentowi błędną analizę stanu faktycznego sprawy mającą wpływ na treść wydanej decyzji. Na poparcie przedstawionego stanowiska przedstawiono kilka argumentów. Pierwszy z nich polegał na tym, że wzdłuż ogrodzenia od ulicy [...] rośnie więcej drzew o których wycinkę jednak nie wnioskowano, gdyż podaniem do organu objęto tylko jesion stanowiący zagrożenie przede wszystkim dla osób trzecich idących podniesionym utwardzonym terenem wzdłuż ulicy oraz dla współwłaścicieli nieruchomości. Drugim był fakt, że na nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym rośnie znaczna ilość drzew ozdobnych, owocowych jak i krzewów ozdobnych o które dbają współwłaściciele. Trzecim argumentem była sytuacja polegająca na tym, że pomimo robót budowlanych na dachu budynku i trudności z dostarczeniem materiału na dach, nie wycięto żadnego drzewa ani krzewu, aby ułatwić pracę ekipie budowlanej. Natomiast ostatni, czwarty argument to fakt, że decyzją z 01.07.2021 r. PINB nałożył na współwłaścicieli obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku i część stwierdzonych defektów została już usunięta bez potrzeby wycinki jakiegokolwiek drzewa. Wspólnota podtrzymała również deklarację dotyczącą dokonania nasadzeń kompensacyjnych w zamian za ewentualną wycinkę na własnym terenie bądź na jakimkolwiek innym wskazanym przez miasto.
Wezwaniem z 09.12.2022 r. Kolegium zobowiązało S. O. do przedstawienia dokumentu potwierdzającego umocnienie do reprezentowania Wspólnoty. W odpowiedzi na wezwanie, przy piśmie z 23.12.2022 r., radca prawny R. B. przedłożył uchwałę Wspólnoty z [...].06.2022 r. (nr [...]) w przedmiocie udzielenia zgody i pełnomocnictwa zarządcy – S. O. do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu o wyrażenie zgody na usunięcie drzewa rosnącego na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Ponadto przedłożono do akt pełnomocnictwo udzielone przez zarządcę radcy prawnemu R. B.
Wobec stwierdzenia, że uchwała upoważnia zarządcę do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu o wyrażenie zgody na usunięcie drzewa rosnącego na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], natomiast postępowania zakończone decyzją z 03.10.2022 r. dotyczyło usunięcia drzewa z terenu działki nr [...], Kolegium wezwaniem z 02.02.2023 r. zobowiązało S. O. do przedłożenia pełnomocnictwa wykazującego umocowanie zarządcy do złożenia w imieniu Wspólnoty odwołania od decyzji Prezydenta W. z 03.10.2022 r., którą odmówiono udzielenia zgody na usunięcie drzewa z terenu działki nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie, przy piśmie z 15.02.2023 r., pełnomocnik radca prawny R. B. przedłożył uwierzytelniony odpis uchwały nr [...] z [...].02.2023 r., z którego wynika umocowanie dla S. O. do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta W. z 03.10.2022 r. Ponadto przedłożono do akt datowane na dzień 15.02.2023 r. pełnomocnictwo udzielone przez zarządcę dla radcy prawnego R. B. do reprezentowania Wspólnoty.
Decyzją z 08.03.2023 r. (nr SKO 4131/43/22), SKO we Wrocławiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z rozdzielnika decyzji wynika, że decyzję doręczono w dniu 22.03.2023 r. S. O., pełnomocnikowi Wspólnoty, działającemu pod firmą P. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przypominało, że zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p., usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Zaś w art. 83f ust. 1 u.o.p. określono w jakich sytuacjach uzyskanie zezwolenia na wycięcie drzewa nie jest wymagane, jednakże żadna z wymienionych w tym przepisie okoliczności nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. W szczególności zastosowania nie znajduje art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., ponieważ nieruchomość na której rośnie jesion, stanowi przedmiot współwłasności nie tylko osób fizycznych, ale także osoby prawnej. Organ odwoławczy poczynił także rozważania dotyczące uznaniowego charakteru decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa. Wskazał, że ustawa o ochronie przyrody nie określa, w jakich okolicznościach organ właściwy do wydania takiego zezwolenia jest zobowiązany wydać takie zezwolenie, ani tego w jakich okolicznościach zobowiązany jest do odmowy jego udzielenia. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, winien wobec tego rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Zawsze wtedy, gdy ustawa nie określa wprost przesłanek udzielenia bądź odmowy udzielenia rozpatrywanego zezwolenia, przyjąć należy, że granice uznania administracyjnego organu wyznaczają, z jednej strony, potrzeba ochrony interesu publicznego (którym na gruncie rozpatrywanej sprawy jest ochrona przyrody; choć zważać trzeba także na inne interesy o charakterze publicznym), z drugiej zaś, uzasadniony interes wnioskodawcy (podmiotu chcącego usunąć drzewo). Obowiązkiem organu administracji publicznej działającego w ramach uznania jest uwzględnienie i wyważenie tychże interesów kształtujących treść rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa. Przesłanki udzielenia bądź odmowy udzielenia tego rodzaju zezwolenia, powinny być zweryfikowane przez właściwy organ w ramach realizacji zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasada ta prowadzi do wniosku, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania przekonującej pod względem faktycznym i prawnym decyzji. SKO zaznaczyło przy tym, że choć sama decyzja w przedmiocie zezwolenia jest decyzją uznaniową, to przewidziane w art. 83 ust. 1 u.o.p. zezwolenie na wycięcie jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew, jako podlegających ochronie prawnej elementów przyrody. Oznacza to, że przy rozważaniu, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe, organ musi uwzględnić, że zezwolenie na usunięcie drzewa może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie wystąpienie przyczyny, którą organ uzna za ważną i uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. SKO wyraziło pogląd, że Prezydent w pełni wywiązał się z opisanych powyżej obowiązków dotyczących należytego zgromadzenia i analizy materiału dowodowego, a także wyważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego. Kolegium podzieliło także zapatrywanie organu I instancji wskazujące, że istnieje możliwość dokonania napraw: chodnika, ogrodzenia oraz bramy wjazdowej bez konieczności wycięcia jesionu. Po pierwsze dlatego, że w treść pisma PINB z 24.08.2022 r. podkreślono, że decyzja tego organu z 28.06.2021 r. nie nałożyła na Wspólnotę obowiązku dokonania naprawy chodnika oraz ogrodzenia w konkretny sposób, a tym samym strona posiada możliwość wyboru, w jaki sposób przywróci wskazane urządzenia budowlane do należytego stanu. Zaznaczono także, że mocą wskazanej decyzji Wspólnota została objęta obowiązkiem naprawy ogrodzenia oraz dojść do budynku, a nie chodnika przy ul. [...]. Przemawia za tym także treść pisma Kierownika Zespołu Zagospodarowania Terenów Zabytkowych w Urzędzie Miejskim W. z 17.08.2022 r., gdzie wskazuje się, że rozwiązaniem kompromisowym mogłoby być takie przeprojektowanie ogrodzenia, aby zrezygnować z murowanych fragmentów, a na długości bezpośredniej kolizji z drzewem wykonać na wzór istniejącego, ażurowe przęsło posadowione bez podmurówki lub z zastosowaniem fundamentowania punktowego. Także z protokołu oględzin z 15.07.2022 r. wynika, że wprawdzie system korzeniowy drzewa wchodzi w kolizję z ogrodzeniem i chodnikiem na nieruchomości oraz chodnikiem ulicy [...], ale sam pień drzewa znajduje się w odległości około 44 cm od ogrodzenia. Z dołączonego do akt sprawy materiału zdjęciowego nie wynika przy tym, aby system korzeniowy drzewa doprowadził do istotnego zniekształcenia chodnika przy ul. [...]. Taki stan dotyczy wyłącznie niewielkiego fragmentu chodnika, znajdującego się bezpośrednio przy podmurówce ogrodzenia. SKO stanęło także na stanowisku, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła do wniosku, że cześć prac może zostać wykonana w sposób nie wymagający żadnej ingerencji w drzewo objęte wnioskiem, czy jego system korzeniowy. W konsekwencji również i ewentualna wycinka korzeni, w przypadku, których kolizji nie można uniknąć przez przeprojektowanie urządzeń budowlanych, może przyjąć mniejsze rozmiary, co pozwoli na zachowanie statyczności drzewa. Skoro więc realne jest wykonanie prac dotyczących ogrodzenia, chodnika przy budynku oraz fragmentu chodnika ulicy [...], w sposób niewymagający usunięcia drzewa objętego wnioskiem, to nie sposób zgodzić się z żądaniem Wspólnoty. Przyjęcie bowiem odpowiednich rozwiązań projektowych oraz technicznych pozwoli na realizację interesu indywidualnego Wspólnoty, tj. wypełnienie obowiązków wynikających z decyzji PINB z 28.06.2021 r., a w konsekwencji usunięcie ewentualnego zagrożenia dla mieszkańców oraz osób trzecich, bez uszczerbku dla wartości, jaką jest ochrona przyrody (czego w odwołaniu nie zakwestionowano). Organ odwoławczy podzielił także stanowisko Prezydenta wyrażone przez niego w odniesieniu do propozycji Wspólnoty dokonania nasadzeń zastępczych.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że w jego ocenie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawały okoliczności podniesione w odwołaniu, że na obszarze nieruchomości wspólnoty rośnie wiele drzew i nie wnioskowała ona o zgodę na ich wycinkę, czy też, że strona skarżąca była w stanie wykonać remont dachu pomimo trudności związanych z występowaniem licznych drzewa. Udzielenie zezwolenia na usunięcie drzewa nie jest bowiem zależne od tego, czy konkretny podmiot usuwał już w przeszłości drzewa ze swojej nieruchomości, ewentualnie ile takich drzew usuwał, albo czy dba o zieleń rosnącą na nieruchomości, ale od wyważenia, która z wartości - interes indywidualny czy interes publiczny – była w danym przypadku istotniejsza.
Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję SKO we Wrocławiu zaskarżając ją w całości. Zarzucono w niej Kolegium naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez braku doręczenia wydawanych w sprawie pism i decyzji na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika profesjonalnego; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na wycinkę drzewa.
Przy takich zarzutach skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Rozwijając pierwszy z przedstawionych zarzutów strona skarżąca zaznaczyła, że wraz z pismem z 15.02.2023 r. do akt sprawy zostało złożone pełnomocnictwo do reprezentowania jej w postępowaniu przed sądem, lecz z nieznanych stronie przyczyn ustanowiony pełnomocnik nie był adresatem wydawanych w toku sprawy aktów i pism. Drugi z przedstawionych zarzutów strona skarżąca uzasadniła w ten sposób, że SKO rozpatrując odwołanie w ogóle nie wzięło pod uwagę i nie odniosło się do argumentacji, którą Wspólnota przedstawiła w odwołaniu. Organ odwoławczy oparł się wyłącznie na ustaleniach przyjętych przez organ I instancji. W ocenie Wspólnoty, pomimo przeprowadzenia w dniu 15.07.2022 r. oględzin, których ustalenia i tak nie odpowiadają prawdzie, SKO w ramach postępowania drugoinstancyjnego nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego w celu obiektywnego stwierdzenia, czy jesion rzeczywiście zagraża mieszkańcom budynku wielorodzinnego czy też osobom trzecim. Brak odniesienia się przez Kolegium do bardzo konkretnej argumentacji, podniesionej przez stronę skarżącą w odwołaniu, stanowi naruszenie art. 11 k.p.a., gdyż organ administracji publicznej powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy. Zdaniem Wspólnoty w obliczu podniesienia konkretnych zarzutów co do zagrożenia dla osób trzecich oraz właścicieli nieruchomości jak i ich mienia, organ odwoławczy powinien był w uzasadnieniu określić precyzyjnie i szczegółowo dlaczego nie zgadza się z argumentacją skarżącego, podniesioną w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem skargi jest decyzja SKO we Wrocławiu utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. o odmowie udzielenia skarżącej Wspólnocie zgody na usunięcie drzewa gatunku jesion wyniosły o obwodzie mierzącym 173 cm z terenu nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb B.
Z treści skargi wynika, że spór w niniejszej sprawie oscyluje wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającego na braku doręczenia wydawanych w sprawie pism i decyzji na adres ustanowionego pełnomocnika. Według strony skarżącej Kolegium naruszyło art. 40 § 1 i 2 k.p.a., który to przepis odnosi się do zasad doręczania pism stronie postępowania i jej pełnomocnikowi.
Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z kolei przepis § 2 tego artykułu wskazuje, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.
Niewątpliwie regulacja zawarta w powołanych przepisach ma charakter gwarancyjny dla strony postępowania, a jej celem pozostaje zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Z tego powodu doręczanie w toku postępowania pism samej stronie, a nie jej pełnomocnikowi (dotyczy to także sytuacji ustanowienia dalszego pełnomocnictwa), stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, nie zawsze jednak takie naruszenie musi prowadzić do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Ocenę skutków pominięcia w danej sprawie pełnomocnika każdorazowa bowiem należy odnieść do okoliczności konkretnej sprawy przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W analizowanym przypadku Wspólnota nie poniosła negatywnych konsekwencji tego, że nie doręczono decyzji II instancji pełnomocnikowi w osobie radcy prawnego R. B., któremu umocowanie do działania w imieniu Wspólnoty udzielił zarządca S. O. Zamiast w ten sposób umocowanemu pełnomocnikowi zaskarżoną decyzję doręczono zarządcy S. O. Skarżąca Wspólnota nie wykazała, jakie ujemne skutki prawne poniosła w związku z takim doręczeniem decyzji. Przyjdzie zwłaszcza zauważyć, że Wspólnota w ustawowym terminie wniosła niniejszą skargę, zaś profesjonalny pełnomocnik, który został ustanowiony na etapie postępowania odwoławczego, nie sporządził, jak dotąd, jakiegokolwiek stanowiska w sprawie. Ponadto w toku postępowania odwoławczego, pomimo kierowania przez Kolegium wezwań do zarządcy z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, strona skarżąca uczyniła zadość takiemu wezwaniu, uzupełniając braki formalne odwołania, tym samym jej odwołanie mogło zostać merytorycznie rozpoznane. Organ odwoławczy nie prowadził przy tym dodatkowego postępowania wyjaśniającego, opierając rozstrzygnięcie na materiale dowodowym z postępowania przed organem I instancji. Zatem również w tym aspekcie nie można mówić o naruszeniu w postępowaniu odwoławczym art. 10 § 1 k.p.a.
Analizując drugie sporne zagadnienie, to jest czy doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 k.p.a. poprzez uznanie przez orzekające organy, że zachodzą przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na wycinkę drzewa, Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję przez pryzmat znajdujących zastosowanie przepisów ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (dalej: "u.o.p.").
W myśl art. 83 ust. 1 u.o.p., usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, co do zasady, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
Analizując prawidłowość wydanej w niniejszej sprawie decyzji uznaniowej uwzględnić należy cel uregulowania art. 83 ust. 1 u.o.p. Cel ten wynika z unormowań ustawy. Ustawa o ochronie przyrody określa zgodnie z art. 1 – cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu. Ochrona przyrody w rozumieniu ustawy polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p.). Ustawodawca w ustawie o ochronie przyrody zamieścił szereg przepisów, których celem jest ochrona drzew – art. 83, art. 85 i art. 88 u.o.p. Z przepisów tych wynika, że ochrona drzew przewidziana w ustawie jest ochroną zdecydowanie ukierunkowaną na zachowanie tego elementu przyrody. W świetle ustawy przewidziane w art. 83 ust. 1 u.o.p. zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. Istotne jest zarazem, że norma wynikająca z art. 83 ust. 1 u.o.p. nie określa szczegółowych przesłanek, kryteriów określających przypadki, które uprawniają organ administracji do udzielenia takiego pozwolenia lub odmowy jego wydania.
Jak prawidłowo eksponują to orzekające organy, decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że na organie administracji ciąży obowiązek uwzględnienia zarówno interesu społecznego, wynikającego z ustawowo chronionego dobra, jakim jest przyroda jak i słusznego interesu strony wynikającego chociażby z prawa własności. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Należy dodać, że sądowa kontrola prawidłowości decyzji administracyjnych wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a także czy organ właściwie wykorzystał przysługujące mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności oraz czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania.
W kontekście powyższych rozważań dotyczących uznaniowego charakteru decyzji zasadniczego znaczenia nabiera sprawa prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, występującego w każdym konkretnym przypadku. Organ administracji zatem ma obowiązek szczególnie wnikliwie dokonać ustalenia zarówno sytuacji w terenie, jak również przeanalizować przyczyny, które przywołał zainteresowany w celu uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia. Następnie konieczne jest wyjaśnienie stanowiska organu poprzez sporządzenie stosownego uzasadnienia, ze szczególnym uwzględnieniem wyważenia dwóch przeciwstawnych interesów - interesu wnioskodawcy oraz publicznego wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji podejmując decyzje, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a decyzje te nie noszą cech dowolności. Organy orzekające zweryfikowały wniosek i zbadały sprawę zwracając szczególną uwagę na wykazanie zasadności i celowości rozstrzygnięcia. Z punktu widzenie rozważanej sprawy wyważenie interesów wnioskodawców oraz okoliczności przemawiających za zachowaniem drzewa pozwala przyjąć, że w tym przypadku właściwa była odmowa wydania wnioskowanego zezwolenia. Podaną we wniosku przyczyną uzasadniającą usunięcie jesionu wyniosłego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] była kolizja z ogrodzeniem oraz dojściem do budynku i chodnikiem przebiegającym przy posesji przy ul. [...]. Wskazano się na zagrożenie dla życia, zdrowia oraz mienia wynikające z faktu, że drzewo to rośnie za blisko budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Ponadto ogrodzenie z powodu wrastania korzeniu powoduje zagrożenie dla ludzi.
Zasadniczą podstawą nieuwzględnienia wniosku o zezwolenie na usunięcie tak zlokalizowanego drzewa było natomiast ustalenie, że generowane przez nie zagrożenie można usunąć w inny sposób, aniżeli przez jego usunięcie, a więc poprzez przebudowanie ogrodzenia – zastąpienie podmurówki przęsłem oraz wykonanie specjalistycznych zabiegów pielęgnacyjnych w obrębie bryły korzeniowej. W tym zakresie uwzględniono treść stanowiska Kierownika Zespołu Terenów Zabytkowych w Urzędzie Miejskim W. z 17.01.2022 r. Kolegium poddało przy tym gruntownej analizie kwestię wpływu drzewa na unoszenie ciągów komunikacyjnych na terenie Wspólnoty czy też konstrukcję samego budynku. Kolegium uznało również, że ingerencja systemu korzeniowego w chodnik przy ul [...] ma znikomy charakter. Powyższe ustalenie organ skonfrontował z treścią decyzji organu nadzoru budowlanego
W ocenie Sądu ustalenia, na podstawie których organ doszedł do takich wniosków, są prawidłowe, zaś podjęte na ich podstawie wnioski cechuje spójność, oraz logika pozwalająca na analizę toku rozumowania. Wbrew stanowisku skarżącej strony orzekające organy nie pominęły podnoszonych w odwołaniu okoliczności stanowiących o zagrożeniu jakie może nieść objęte wnioskiem drzewo. Przeprowadzone bowiem w sprawie postępowanie dowodowe, jak i wyciągnięte na jego podstawie wnioski, nie nasuwają wątpliwości co do tego, że organy należycie wyważyły interes publiczny, interes społeczny i interes Wspólnoty, uwzględniając z jednej strony potrzebę ochrony przyrody z drugiej zaś ochronę właścicieli nieruchomości. Dlatego wbrew zarzutom skargi, zgromadzony na etapie postępowania przed organem I instancji, materiał dowodowy był wystarczający aby na jego podstawie podąć prawidłową decyzję. Co istotne, na etapie postępowania odwoławczego skarżąca strona nie sformułowała żadnych nowych wniosków dowodowych.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 k.p.a. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Odmowa zezwolenia na wycięcie drzewa znajdowała uzasadnienie w przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisach ustawy o ochronie przyrody. Co nie oznacza, że przy ewentualnej zmianie okoliczności faktycznych, zwłaszcza przy wykazaniu przez Wspólnotę, że pomimo przebudowania ogrodzenia, usunięcia części systemu korzeniowego oraz podniesienia rzędnych terenu, nadal nie doszło do wyeliminowania opisanych w skardze zagrożeń przy zachowaniu drzewa, Wspólnota nie będzie mogła tym razem już skutecznie wnioskować o wydanie spornego zezwolenia.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.