II SA/Wr 2892/03

II SA/Wr 2892/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek
Julia Szczygielska /przewodniczący sprawozdawca/
Mieczysław Górkiewicz
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant - Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu- Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 27 października 2003r. Nr XVI/127/2003 w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Dzierżoniowa, dla części miasta Dzierżoniów – obręb Przedmieście I. stwierdza nieważność § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że wymieniony w pkt I § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie może być wykonany.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 27 października 2003 r. Nr XVI/127/2003 Rada Miejska Dzierżoniowa, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zmianami) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zmianami) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) oraz w związku z uchwałą Rady Miejskiej Dzierżoniowa Nr LXV/470/2002 z dnia 27 maja 2002 r., dokonała zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Dzierżoniowa, dla części miasta Dzierżoniów – obręb Przedmieście.
W § 12 powyższej uchwały postanowiono, iż:
"1) stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustala się w wysokości 30 %,
2) ustalenia dotyczące punktu 1 nie dotyczą terenów będących własnością gminy oraz terenów komunikacyjnych i zieleni izolacyjnej."
Wojewoda Dolnośląski w skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, na podstawie art. 93 ust. 1 i art.102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały jako sprzecznej z prawem.
Uzasadniając skargę, organ wskazał, że § 12 ust. 2 uchwały podjęto z istotnym naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z art.36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta są zobligowani do pobrania jednorazowej opłaty, określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości), jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Dodał, iż dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć znaczenia, że ustawodawca nie określił jej w wysokości ścisłej, a tylko ramowej (do 30%), pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru. Zdaniem organu ustalenie stawki w wysokości 0% lub odstąpienie od jej ustalenia, nie tylko w istocie nie mieści się w granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 cytowanej ustawy, ale prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną, jako jeden element danin o charakterze publicznym. Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda Dolnośląski przywołał wyrok tut. Sądu z dnia 6 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1192/02.
W piśmie z dnia 12 lutego 2004 r. Wojewoda Dolnośląski oświadczył, iż ogranicza swoje żądanie zawarte w skardze, w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2 uchwały Nr XVI/127/2003 Rady Miejskiej w Dzierżoniowie z dnia 27 października 2003 r.
W odpowiedzi na skargę Gmina Dzierżoniów wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż z art. 36 ust.1, 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, iż przepisy te dotyczą właściciela lub użytkownika wieczystego innego niż dana gmina. Zdaniem Gminy w sytuacji określonej w art. 36 ust. 3 powołanej ustawy gmina korzysta poprzez rentę planistyczną z części zysków właściciela lub użytkownika wieczystego zbywającego nieruchomość, więc nielogicznym byłoby przyjęcie, iż gmina musi sama sobie naliczać opłatę w przypadku gdy zbywa będącą jej własnością nieruchomość, której wartość wzrosła po uchwaleniu lub zmianie planu.
Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. pełnomocnik Gminy Dzierżoniów powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. stwierdził, że zasadne było twierdzenie zawarte w § 12 ust. 2 skarżonej uchwały o odstąpieniu od naliczenia renty planistycznej.
Do sprawy zgłosił udział Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2 przedmiotowej uchwały, z tej to przyczyny, że postanowienia skarżonej uchwały w tej części zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 u.p.s.a. - sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały.
Sąd uznał, że skarga Wojewody Dolnośląskiego jest zasadna, podzielając w pełni argumentację strony skarżącej.
Gminie przysługują prawa własności i inne prawa majątkowe, jak również m.in. uprawnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 4, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 12 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.)- obowiązującej w chwili uchwalania kwestionowanej uchwały.
Jak wynika z art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określenie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3, stanowi obowiązkowy element uchwały rady gminy wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący.
Z przepisu art. 36 ust. 3 w/w ustawy niewątpliwie wynika, że właściwy organ musi pobrać jednorazową opłatę w razie zrealizowania się przesłanek ustawowych do jej pobrania, tj. zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu.
Dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć zatem decydującego znaczenia, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo (do 30 %), pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru. Sama opłata ma według ustawodawcy postać obligatoryjną, o czym świadczy użyte kategorycznie sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę". Skoro bowiem ustawodawca przesądza o istnieniu wspomnianego prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w omawianym przepisie, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30 %), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej, jak i zwolnienia (odstąpienia) od jej określenia. Odstąpienie od jej określenia nie tylko w istocie nie mieści się granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 cyt. ustawy, ale prowadzi do zniweczenia woli ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Podkreślić należy, iż nie mogą mieć tutaj znaczenia żadne pozaustawowe względy, uzasadniające w ocenie gminy zaniechania pobrania opłaty.
Wywiedziona w odpowiedzi na skargę argumentacja sugerująca istnienie sprzeczności w założeniu, iż Gmina zbywając swoje nieruchomości, których wartość wzrosła w wyniku uchwalenia lub zmiany planu ma obowiązek sama sobie naliczać tzw. rentę planistyczną, jest pozbawiona podstaw.
Dwoistość funkcji jaką pełni Gmina (z jednej strony podmiot władczy w sferze administracji publicznej, gdy wykonuje zadania zlecone jej ustawą przez Państwo czy gdy wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jako wspólnota samorządowa, a z drugiej strony w zakresie stosunków majątkowych [m.in. w związku z gospodarowaniem gminnym zasobem nieruchomościami] Gmina występuje jako podmiot cywilnoprawny na takich samych zasadach jak każdy inny uczestnik obrotu prawnego), niewątpliwie stwarza w takiej sytuacji pewne komplikacje, ale mają one jedynie charakter teoretyczny i techniczny. Podkreślić należy, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w tej kwestii nie przewiduje żadnych wyłączeń o charakterze podmiotowym czy przedmiotowym odnośnie zakresu zastosowania przewidzianych przez nią regulacji. Zdaniem składu orzekającego – nawet pomijając powyższy fakt – stwierdzić należy, iż nie istnieją żadne przesłanki uzasadniające zwolnienia Gminy z obowiązku określonego w art. 36 ust. 3 o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli Gmina wyzbywa się w ciągu 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, nieruchomości stanowiące jej własność i mające być zarządzane oraz wykorzystywane w interesie wspólnoty samorządowej.
Wbrew twierdzeniom Gminy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie upoważniały Rady Gminy do wyłączenia regulacji art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do określonej w § 12 ust. 2 skarżonej uchwały kategorii nieruchomości. Bezsprzecznym faktem jest, iż wysokość tej stawki reguluje samodzielnie przepis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że należy pobrać opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, przy czym konkretne stawki procentowe ustala się w planie miejscowym (art. 10 ust. 3 przywołanej ustawy). Z treści w/w rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (której przepisy nie maja zastosowania w niniejszej sprawie) nie można czerpać argumentacji do prawotwórczej wykładni ustawy poprzednio obowiązującej (tj. dodania pozaustawowej podstawy do zwolnienia zbywcy od obowiązkowej opłaty), sprzecznej z jej wyraźnym brzmieniem.
Gdy zatem ustawa nie przewiduje podstaw do zwolnienia od renty planistycznej, poza możnością jej ustalenia w znikomej wysokości, to przyznanie takiego zwolnienia w drodze uchwały rady gminy stanowiło istotne naruszenie ustawy. W doktrynie przyjmuje się, że jeżeli rada gminy uchwali plan przewidujący zwiększenie wartości nieruchomości bez jednoczesnego określenia w nim stawki procentowej niezbędnej do ustalenia renty planistycznej, to nastąpi naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego. Natomiast ustalenie w planie miejscowym tej stawki na poziomie zero procent lub zwolnienie (odstąpienie) od jej określenia jest przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oczywiście pod warunkiem, iż w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła (zob. Miler A., Niektóre problemy wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wartość nieruchomości, artykuł PUG 2005/7/18 - t.1)
W celu usunięcia tej wadliwości rada gminy powinna stosowną uchwałą uzupełnić dotychczasową uchwałę o ten brakujący element, nadając mu treść zgodną z ustawą. Sprzeczność omawianego elementu z ustawą bądź jego brak posiada zatem charakter przejściowy, zaś treścią działań zmierzających do zapewnienia legalności uchwały jest wyrażenie tego koniecznego elementu każdej uchwały w sprawie planu miejscowego w sposób zgodny z ustawą.
Wadliwość prawna tego elementu uchwały nie wpływa zatem sama przez się na legalność pozostałych części uchwały. Uchwała ta w pozostałym zakresie wywołała określone skutki prawne oraz była składnikiem podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych, pozostając przy tym w omawianym zakresie w zgodności z prawem.
Uchwalenie przez radę stawek procentowych w sposób prawidłowy umożliwi wydanie decyzji, o których mowa w art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, również w odniesieniu do przypadków odpłatnego zbycia nieruchomości w okresie poprzedzającym uzupełnienie uchwały o ten brakujący element.
Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 u.p.s.a, orzeczono jak na wstępie.