II SA/Wr 282/23

II SA/Wr 282/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 467/24 - Wyrok NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 , art. 56 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi T. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2023 r. nr SKO 4122/188/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 marca 2023 r. Nr SKO 4122/188/22, podjętą po rozpatrzeniu odwołania T. G. (dalej "skarżący") od decyzji Prezydenta W. z dnia 26 października 2022 r. Nr 684/2022 odmawiającej ustalenia - na rzecz T. G. i B. G. - warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej wraz zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na części działki nr [...], AR[...], obręb Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; zwana dalej "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; zwana dalej "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Powołując się zaś na przepisy art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., wskazał, że projekt decyzji lokalizacyjnej dla projektowanego zamierzenia budowlanego został przedstawiony do uzgodnienia Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we W. (dalej "DWKZ"; pismo z dnia 15 kwietnia 2022 r.). W odpowiedzi organ konserwatorski wydał postanowienie z dnia 5 maja 2022 r. Nr 258/2022, w którym odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego. Uwzględniając argumentację zawartą w postanowieniu DWKZ, Kolegium stwierdziło, że organ konserwatorski dokonuje uzgodnienia projektu decyzji w zakresie swoich ustawowych kompetencji, które w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnych zostały określone w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Potrzeba uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego wynikała z faktu położenia terenu inwestycji na obszarze historycznego układu osiedla Z. Fakt położenia tego terenu na obszarze ochrony konserwatorskiej nie budzi - wbrew twierdzeniom odwołującego się - wątpliwości. Jak wynika z § 3 zarządzenia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków W., lista kart adresowych zabytków nieruchomych ujętych w gminnej ewidencji zabytków W. jest prowadzona w formie elektronicznej (ust. 1). Listę, o której mowa w ust. 1, umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego W. Jak natomiast wynika to z danych zawartych na stronie Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego W. (https://bip.um.[...].pl/artykuly/204/zabytki-[...]), wśród obszarów zabytkowych ujętych w gminnej ewidencji zabytków i rejestrze zabytków znajduje się "Historyczny układ urbanistyczny osiedla Z. we W.". Obejmuje on historyczny układ urbanistyczny osiedla w rejonie al. [...] oraz ulic [...] i [...], [...] i rzeki O. we W. Fakt objęcia tym obszarem całości ul. [...] potwierdza również mapa określająca położenie poszczególnych obszarów objętych gminną ewidencją zabytków. Te same dane zawarte są także w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. (https://[...].ibip.[...].pl/public/get_file.php?id=175052). Zatem nie budzi wątpliwości – zdaniem Kolegium - lokalizacja działki objętej wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków, co - stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. - obliguje organ lokalizacyjny do uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z konserwatorem zabytków.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że co do zasady nie odnoszą się one do pierwszoinstancyjnego postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz do procedury utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Kwestionowanie tej procedury, czy samej gminnej ewidencji zabytków, nie może odbywać się w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Rację ma natomiast odwołujący, podnosząc, że gmina ewidencja zabytków została utworzona na podstawie aktu wewnętrznie obowiązującego, jakim jest zarządzenia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., jednak konieczność uwzględnienia gminnej ewidencji zabytków w postępowaniu lokalizacyjnym nie wynika ze statusu tego zarządzenia w systemie źródeł prawa, lecz z jednoznacznego brzmienia powołanego już wyżej art. 53 ust. 4 u.p.z.p., który nakłada na organ lokalizacyjny bezwzględny obowiązek przedłożenia projektu decyzji o warunkach zabudowy konserwatorowi zabytków w przypadku, gdy teren inwestycji ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Jeśli odwołujący się dostrzegł nieprawidłowości w procedurze utworzenia gminnej ewidencji zabytków W., to może - w odrębnym postępowaniu - wszcząć procedurę weryfikacji tego aktu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję T. G. i B. G. zarzucili naruszenie przepisów:
1) art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w powiązaniu z naruszeniem § 18 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy poprzez przyjęcie, iż w dniu [...] listopada 2014 r. Prezydent W. ujął obszar obejmujący działkę skarżącego w gminnej ewidencji zabytków, gdy zgodnie z treścią tego przepisu fizycznie nie było to możliwe, ponieważ dla ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków najpierw musi zostać przez DWKZ wykonana i sprawdzona karta ewidencyjna zabytku, następnie musi być przez Prezydenta wykonana i sprawdzona karta adresowa zabytku, a następnie taka sprawdzona karta adresowa musi być formalnie włączona do zbioru kart adresowych gminnej ewidencji zabytków W. przez uprawnioną do tego osobę, w konkretnej, pisemnie udokumentowanej dacie dziennej. SKO zignorowało ten zarzut;
2) art. 6 K.p.a. w zw. z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zastosowanie w tym postępowaniu wewnętrznego zarządzenia Prezydent W. Nr [...] jako przepisu prawa, gdy na mocy tego przepisu Prezydent zobowiązany jest działać "na podstawie przepisów prawa". Prezydent wadliwie przyjął, iż prawo skarżącego do zabudowy działki budowlanej zostało ograniczone na skutek i z datą podpisania przez Wiceprezydenta wewnętrznego zarządzenia lub na skutek postawienia znaczka "+" przez A. C. w pozaprawnej liście (utworzonej na mocy wewnętrznego zarządzenia) opublikowanej przez nią w BIP. SKO zignorowało ten zarzut;
3) art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez powołanie i zastosowanie wewnętrznego zarządzenia Nr [...] jako przepisu prawa oraz poprzez oparcie uzasadnienia decyzji jedynie na opublikowanej w wykonaniu tego zarządzenia w BIP liście obszarów rzekomo ujętych w gminnej ewidencji zabytków;
4) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne decyzji oraz poprzez wskazanie rzekomego ujęcia działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków jako faktu, który organ uznał za udowodniony, bez wskazania wiarygodnych dowodów w tym zakresie, na których organ się oparł - organy obu instancji oparły się w tym zakresie wyłącznie na treści pozaprawnej listy opublikowanej w BIP w 2020 r. przez jakąś A. C., bo żadnego innego dowodu na tę okoliczność w aktach sprawy nie ma;
5) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez zaniechanie wskazania przyczyn, z powodu których dowodowi w postaci nieistnienia pisemnego potwierdzenia dokonania przez Prezydenta w jakiejkolwiek dacie dziennej czynności ujęcia działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
6) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie prawne decyzji poprzez oparcie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w oparciu o wewnętrzne zarządzenia Prezydenta i w oparciu o listę utworzoną w wykonaniu tego wewnętrznego zarządzenia;
7) art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie wykonania obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – organy nie poinformowały skarżącego, jak Prezydent ujął działkę skarżącego w gminnej ewidencji zabytków trzy lata przed utworzeniem karty adresowej niezbędnej do dokonania takiego ujęcia i z jakiego źródła Prezydent zaczerpnął informację o rzekomym ujęciu działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków;
8) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wykonania obowiązku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów na okoliczność rzekomego ujęcia działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków - skarżący nie mógł odnieść się do nieistniejących w aktach dowodów na ujęcie działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków, gdyż w aktach takiego dowodu nie ma, a Prezydent postanowieniem odmówił przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność. Organ powołał się na wewnętrzne zarządzenie Nr [...], ale samo to zarządzenie nie jest dowodem na ujęcie jakiegokolwiek obiektu w tej ewidencji. Zarządzenie to jednoznacznie wskazuje, iż dopiero na jego podstawie później obiekty zabytkowe mają być do gminnej ewidencji zabytków włączane. Organ powołał się też na kartkę papieru wykonaną i podpisaną przez A. C. w dacie luty 2017 r. o nazwie "karta adresowa", ale ten prywatny dokument nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i nie dowodzi tego, że Prezydent przejął autorskie prawa majątkowe od twórcy tego dzieła, wykonał sprawdzenie treści tej karty na zgodność ze stanem faktycznym w terenie i w jakiejś konkretnej dacie dziennej wykonał czynność ujęcia tej karty w gminnej ewidencji zabytków poprzez formalne włączenie tej karty do zbioru kart adresowych gminnej ewidencji zabytków;
9) art. 14 § 1 K.p.a. (ewentualnie art. 14 § 1a K.p.a.) poprzez przyjęcie, iż wywłaszczenie skarżącego z prawa do zabudowy jego działki budowlanej mogło nastąpić bez pisemnego udokumentowania załatwienia przez Prezydenta takiej sprawy i poprzez przyjęcie, iż "fakt" wywłaszczenia skarżącego można wymyślić, wymyślając przy okazji datę dokonania takiej nieudokumentowanej czynności;
10) art. 76 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż plik utworzony przez A. C. i opublikowany przez nią w dniu 10 stycznia 2020 r. w BIP jest dokumentem urzędowym mającym dowodzić, iż jakoby w jakiejś nieokreślonej dacie, jakaś nieokreślona osoba, działająca z jakiegoś domniemanego upoważnienia Prezydenta wykonała w jego imieniu dwie czynności materialno-prawne wskazane w § 18 rozporządzenia, których wykonanie jakoby miało skutkować ujęciem działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków;
11) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co przejawiło się zaniechaniem nawet prób zebrania materiału dowodowego dla ustalenia, w jakiej dacie działka skarżącego jakoby została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Wobec braku jakiegokolwiek dowodu na ujęcie tej działki w gminnej ewidencji zabytków w jakiejkolwiek dacie dziennej organ przyjął, iż wobec braku dowodów w sprawie na tę okoliczność wystarczy zaistnienie takiej okoliczności wymyślić;
12) art. 78 § 1 K.p.a. poprzez zignorowanie żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność ewentualnego ujęcia działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków z jakąś konkretną datą dzienną. Zamiast zebrać w tym zakresie jakikolwiek materiał dowodowy organ oparł się na swej "informacji posiadanej z urzędu", czyli na urzędowym wymyśleniu zaistnienia tej okoliczności w jakiejś nieustalonej dacie;
13) art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny, czy okoliczność ujęcia działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków z jakąkolwiek datą dzienną została udowodniona, nie na podstawie całokształtu zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, ale na podstawie wymyślonego kłamstwa i na podstawie pozaprawnej listy opublikowanej w BIP przez jakąś A., która organem nie jest. Dowodem na okoliczność dokonania wywłaszczenia skarżącego z prawa do zabudowy jego działki budowlanej powinien być pisemnie sporządzony dokument urzędowy, podpisany w konkretnej dacie dziennej przez urzędnika, który z pisemnego upoważnienia Prezydenta, w danej dacie, wykonał czynność włączenia sprawdzonej karty adresowej obszaru obejmującego działkę skarżącego do zbioru sprawdzonych kart adresowych gminnej ewidencji zabytków. Taki dowód nie istnieje ani w aktach sprawy, ani w zasobach Prezydenta. SKO zignorowało wniosek dowodowy skarżącego, aby w tym postępowaniu dokonało poprawnego ustalenia okoliczności, czy działka wnioskodawcy została w sensie prawnym skutecznie "ujęta" w gminnej ewidencji zabytków w określonej dacie, w określony sposób, na skutek jakiejś czynności, jakiejś osoby, czy też na skutek zarządzenia wydanego przez jakąś osobę.
Jak dalej wskazali skarżący, podstawą rozstrzygnięcia organu w tej sprawie jest zarządzenie Nr [...], które weszło w życie z dniem jego podpisania. Urzędnicy organu pouczali wnioskodawcę wielokrotnie, że to zarządzenie jest jakoby "innym aktem prawa miejscowego", bo zostało opublikowane w BIP. Zdaniem skarżących, zarządzenie to może być aktem prawa miejscowego - źródłem prawa wskazanym w Konstytucji wyłącznie wówczas, jeśli zostanie opublikowane w Dzienniku Urzędowym i jeśli wejdzie w życie najwcześniej z dniem publikacji. Zarządzenie Nr [...] jest zatem aktem wewnętrznym, który samodzielnie nie mógł spowodować wywłaszczenia wnioskodawcy z części jego praw właścicielskich, a umieszczenie działki skarżącego na "liście" utworzonej na mocy tego zarządzenia nie zastąpiło wykonania przez organ czynności wskazanych w § 18 rozporządzenia. Skarżący stwierdzili, że to zarządzenie nie jest w Polsce źródłem prawa. Przyjęcie przez Prezydenta, że zarządzenie Nr [...] jest "innym aktem prawa" stanowi rażące naruszenie art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji. Co prawda SKO stwierdziło, iż to zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, ale i tak podtrzymało decyzję Prezydenta opartą na tym zarządzeniu i na opublikowanej w BIP liście, utworzonej na mocy tego zarządzenia. Oparcie decyzji na wewnętrznym zarządzeniu skutkuje jej nieważnością na mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach P.p.s.a.
Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy – jak wskazały organy obu instancji - był brak uzgodnienia projektu decyzji z organem konserwatorskim. Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Istotne jest przy tym, że powołane wyżej przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że jeśli tylko wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś niespełnienie któregokolwiek z wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisach odrębnych skutkować musi odmową wydania takiej decyzji. Z "obligatoryjną" odmową ustalenia warunków zabudowy będziemy mieć również do czynienia w sytuacji, gdy tylko jeden organ odmówi uzgodnienia projektu decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wynikający ze wskazanych przepisów wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2019r., VIII SA/Wa 518/19). Ponadto, jak słusznie wskazało Kolegium, uzgodnienia dokonywane w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. mają na celu ochronę interesu publicznego, chronionego przepisami szczególnymi (tak m.in. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 425). Dlatego podmiotem "uzgadniającym jest wyspecjalizowany organ, który w ramach posiadanych kompetencji ocenia zgodność planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi. Poddanie projektu decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzanej w odrębnym trybie ocenie profesjonalnego podmiotu wyklucza w tym zakresie dokonywanie samodzielnych ustaleń przez organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne". Również ocena legalności przez sąd administracyjny wydanego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji jest wykluczona, podobnie zresztą jak ocena legalności ujęcia działki nr [...] w gminnej ewidencji zabytków na mocy zarządzenia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., czego domagają się skarżący – podlegać one bowiem mogą takiej ocenie ale w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na marginesie należy tutaj zauważyć, że skarżący z takiej możliwości skorzystali, zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 września 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.459.2022.AR. (wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., VII 2319/22 skarga została oddalona), jak również postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 czerwca 2022 r. znak: DOZ-APN.650.125.2021.MW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności poprzednio wydanego przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu postanowienia z dnia 17 września 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.517.2021.AR, utrzymującego w mocy postanowienie DWKZ z dnia 6 kwietnia 2021 r. Nr 245/2021 o odmowie uzgodnienia projektu budynku jednorodzinnego na działce oznaczonej geodezyjnie jako nr [...], AM-[...], obręb Z., przy ul. [...] we W. (skarga wyrokiem z dnia 20 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1525/22 została również oddalona). Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, art. 6 w zw. z art. 107 § 3, art. 107 § 1 pkt 4, art. 80 oraz art. 14 § 1 (art. 14 § 1a) K.p.a. nie mogły zostać uwzględnione.
Przechodząc zaś do badania zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy, należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie działka objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowana jest na obszarze w granicach historycznego układu urbanistycznego osiedla Z., ujętego w gminnej ewidencji zabytków założonej zarządzeniem Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2014 r. Postanowieniem z dnia 5 maja 2022 r. Nr 258/2022 DWKZ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego, zaś postanowieniem z dnia 28 września 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.459.2022.AR. - po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia DWKZ wskazano m.in., że inwestycja w przedstawionym kształcie nie jest możliwa do zaakceptowania na terenie zabytkowego osiedla Z., ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W dalszej kolejności DWKZ zauważył również, że postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2021 r. Nr 245/2021 odmówił już uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej dla analogicznej inwestycji na rzecz tego samego inwestora, zaś organ wyższej instancji podzielił jego stanowisko i argumentację. Parametry zapisane w obu projektach decyzji w całości się pokrywają, zaś przepisy w zakresie ochrony zabytków oraz standardy polityki konserwatorskiej realizowanej przez DWKZ nie zmieniły się. Dlatego stanowczy sprzeciw organu ochrony zabytków wobec planowanej lokalizacji drugiego budynku mieszkalnego w tylnej części nieruchomości nr [...], kosztem ogrodu towarzyszącego zabytkowej willi na terenie historycznego, międzywojennego osiedla Z., pozostaje aktualny. Swoje stanowisko organ konserwatorski szeroko uzasadnił koniecznością zachowania zabytkowego krajobrazu kulturowego W. dla następnych pokoleń oraz możliwością jego przyszłej rewaloryzacji. DWKZ podkreślił przy tym, że zgodnie z zachowanym historycznym sposobem zagospodarowania na tym terenie, w strefie rekreacyjnej, ogrodowej dopuszczalna jest jedynie zabudowa uzupełniająca, pomocnicza wobec budynku głównego (np. warsztat, altana, magazyn), natomiast wprowadzenie kolejnego budynku wewnątrz bloku zabudowy, którego znaczną część nadal stanowi zieleń komponowana, oznaczałoby zgodę na dalszą destrukcję zabytkowego układu funkcjonalno-przestrzennego założenia, które podlega ochronie konserwatorskiej. Ponadto - zdaniem DWKZ - projektowana inwestycja spowodowałaby naruszenie art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które stanowią, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, jak i udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.
Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne sprawy oraz powyżej powołane przepisy, organy orzekające w sprawie nie mogły wydać innej decyzji jak o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Przy czym, wbrew twierdzeniom skarżących organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśniły także podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, dopełniły obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz zapewniły stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiły im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 107 § 3, art. 9, art. 10 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. zostały uznane za nieuzasadnione.
Odnosząc się zaś do pozostałych żądań i twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi, należy zauważyć, że koncentrują się one (zresztą jak wszystkie zarzuty skargi) na kwestionowaniu faktu uznania osiedla Z. za historyczny układ urbanistyczny i jego ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. W tym zakresie należy jedynie powtórzyć, że Sąd nie jest kompetentny, aby oceniać prawidłowość prowadzenia procedury ujęcia tego osiedla w gminnej ewidencji zabytków. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, kwestionowanie procedury utworzenia gminnej ewidencji zabytków, czy samej gminnej ewidencji zabytków, nie może odbywać się w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Obowiązkiem organu lokalizacyjnego jest - w przypadku stwierdzenia, że określony obszar jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków - przedłożenie projektu decyzji lokalizacyjnej do uzgodnienia właściwemu organowi konserwatorskiemu. Organ ten nie może natomiast kwestionować samej prawidłowości ujęcia takiego obszaru w gminnej ewidencji zabytków. Organ lokalizacyjny nie weryfikuje zatem prawidłowości gminnej ewidencji zabytków, lecz jedynie fakt ujęcia określonego obszaru bądź obiektu w tej ewidencji. Weryfikacja postępowania, które doprowadziło do objęcia przedmiotowego obszaru ochroną konserwatorską, nie mieści się w kognicji Kolegium. Przedmiotem niniejszego postępowania są warunki zabudowy i wyłącznie kwestia ewentualnego ich ustalenia czy też odmowy podlegała w tym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym ocenie. Nie jest bowiem możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności czy prawidłowości ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2016 r., II OSK 2909/14). Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że czynność w przedmiocie włączenia kart adresowych zabytków do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowana jest jako czynność, która podlega kognicji sądu administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r, II OSK 1950/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2022 r., IV SA/Wr 337/22). W sytuacji zatem, gdy w ocenie strony skarżącej włączenie karty adresowej danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa możliwe jest kwestionowanie legalności czy zasadności tej czynności w odrębnym postępowaniu. Z tej możliwości skarżący zresztą skorzystał, składając skargę na czynność Prezydenta W. w przedmiocie ujęcia należącej do niego nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2022 r. (IV SA/Wr 371/21). Czynienie więc w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy zarzutów odnośnie prawidłowości ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie mogło odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji niezasadne są zatem zarzuty podważające kompetencję organów ochrony zabytków do orzekania w rozpoznawanej sprawie.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Stąd skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.