Pełny tekst orzeczenia II SA/Wr 247/23

II SA/Wr 247/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 3289/23 - Wyrok NSA z 2025-08-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 218 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 8 marca 2023 r. nr SKO 4112/6/2023 w przedmiocie przejścia do zasobu gruntów Skarbu Państwa działki gruntu pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: P., strona skarżąca) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 8 marca 2023 r. (nr SKO 4112/6/2023) którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Ząbkowickiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z 10 stycznia 2023 r. (nr WŚR.6332.12.2022) w przedmiocie przejścia do zasobu gruntów Skarbu Państwa działki gruntu nr [...], pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi, położonej w powiecie [...], gminie Z., obręb Z.(1).
Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, pismem z 17 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie ww. pisma), wystąpił do Starosty Ząbkowickiego o stwierdzenie przejścia do zasobów gruntów Skarbu Państwa wskazanej na wstępie nieruchomości gruntowej. W piśmie zaznaczył, że wskazana działka pokryta jest powierzchniowymi wodami cieku M., co zostało potwierdzone decyzjami Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2022 r. (znak GM-DOK.1.772.317.2021.MW) oraz z 16 maja 2022 r. (znak DOK-1.773.114.2021.MW), ustalającymi linię brzegu oraz rozgraniczającymi grunty, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji P. podniosło, że prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu uzyskało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2003 r. W ocenie P., przejście działki nr [...] do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa i wykonywanie uprawnień właścicielskich pozostaje w kolizji z wykonywaniem uprawnień użytkownika wieczystego.
Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, SKO powołało się na art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego i wskazało, że czynności określone w ust. 2 mają wyłącznie deklaratoryjny charakter i potwierdzają istniejący stan rzeczy, ponieważ starosta stwierdza w nich jedynie przejście gruntów do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20, organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie wydane na mocy art. 218 Prawa wodnego stanowi decyzję deklaratoryjną, nieprowadzącą do zmiany stosunków własnościowych, ale do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa.
Kolegium wskazało jednocześnie, że decyzja organu I instancji nie pozbawia P. prawa użytkowania wieczystego działki wynikającego z decyzji Wojewody Dolnośląskiego.
W skardze na decyzję SKO podniesione zostały zarzuty naruszenia:
- art. 233 Kodeksu cywilnego w związku z art. 222 k.c. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 i 3 w zw. z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego, poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, że przejście działki nr [...] do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, gdy art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne;
- art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o przyjściu do zasobu Skarbu Państwa działki nr [...], która już stanowi własność Skarbu Państwa i jest w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej;
- art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, poprzez jego nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu;
- art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli grunty te oddano w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystania z niego;
- art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego, potwierdzającej nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego, potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich i powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa o braku takich roszczeń;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a w szczególności nieodniesienie się do zarzutów P. podniesionych w piśmie z dnia 1 września 2022 r.;
- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 264 ust. 1 i ust. 9 Prawa wodnego poprzez ich niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że decyzja organu I instancji obarczona jest wadą trwałej niewykonalności skoro jej skutkiem jest powstanie dualistycznego władztwa P. oraz Wód Polskich na działką nr [...];
- art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez nie wyjaśnienie dlaczego wydanie decyzji Starosty o przejściu gruntu do zasobu Skarbu Państwa dotyczącej przedmiotowej działki nie pozostaje w kolizji z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 31 marca 2003 r. na podstawie, której strona nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, nie pozbawiając strony praw użytkowania wieczystego.
W uzasadnieniu strona skarżąca szeroko umotywowała poszczególne zarzuty skargi. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji, zasądzenie na jej rzecz od SKO kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę.
Spór zainicjowany przez stronę skarżącą zasadniczo sprowadza się do tego, czy zmiana podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela działki [...], wpłynie na prawo użytkowania wieczystego P. i czy decyzja wydana przez Starostę znajdowała umocowanie w przepisach prawa.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, trafnie wsparte poglądem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020r., (sygn. akt II SA/Lu 435/20, CBOIS).
Relewantna dla niniejszej sprawy ustawa Prawo wodne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy Prawo wodne wskazać trzeba, że intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa.
Zasadniczo zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że to Skarb Państwa nadal jest właścicielem działki [...]. Zgodnie z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym wskazać trzeba, że na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne).
Podstawą prawną wydania spornej decyzji jest natomiast art. 218 ust 2 Prawa wodnego. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w powołanym wyżej art. 218 ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
Zwrócić należy uwagę, że brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego. Zatem, jak wskazał organ odwoławczy, decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został już wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Starosta natomiast został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do omawianego zasobu działki nr [...] w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wydanie decyzji przez organ I instancji zostało – zgodnie z wymogami powołanego przepisu – poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, określonego w art. 212 ust. 1 Prawa wodnego, to jest przez Wody Polskie (w niniejszej sprawie Zastępcę Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie).
Wobec tego zarówno decyzja organu I instancji, jaki i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO wydane zostały zgodnie z art. 218 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego, których naruszenie strona podniosła w skardze. Organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia Starosty w wyniku wniesionego odwołania.
W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., nakazującego umorzenie postępowania administracyjnego w razie jego bezprzedmiotowości, uznać należało za niezasadny.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, strona skarżąca błędnie odczytuje skutki powyższych decyzji.
Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 31 marca 2003 r. potwierdzająca nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego miała dokładnie taki sam deklaratoryjny charakter, co decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
Konieczne jest też zwrócenie uwagi na treść prawa użytkowania wieczystego, która została określona w art. 233 k.c. Zgodnie z przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zatem w istocie – jak to zostało podniesione w skardze – na mocy art. 216 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, Skarb Państwa jest właścicielem m.in. przedmiotowej działki, a gospodarowanie na tych gruntach wykonują Wody Polskie, które również na podstawie art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego są uprawnione do rozporządzania przedmiotowymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych. Niemniej jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa przedmiotowej działki nr [...] pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które nadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie koliduje z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 31 marca 2003 r.
Tym samym zarzuty naruszenia art. 233 k.c. w związku z art. 216 ust. 1 i 3 w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego, a także art. 7 art. 77 należało ocenić jako całkowicie chybione.
Tak samo Sąd ocenił podniesione naruszenia art. 8 (statuującego zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej) w związku z art. 107 § 1 pkt i § 3 k.p.a., która to regulacja określa elementy składowe decyzji administracyjnej. SKO rozpatrzyło sprawę ponownie, dokładnie opisując okoliczności faktyczne, powołując prawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia, która w sposób obszerny została wyjaśniona.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.