II SA/WR 242/24

II SA/Wr 242/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 184/25 - Wyrok NSA z 2025-11-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: Referent stażysta Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi J. B., R. B., I. K., A. H., M. H. i M. G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 stycznia 2024 r. nr IF-O.7840.1.256.2023.MS w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz: J. B. i R. B. kwotę 714 (słownie: siedemset czternaście) złotych; I. K. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych; A. H., M. H. i M. G. kwotę 731 (słownie: siedemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ odwoławczy, wojewoda) z dnia 26 stycznia 2024 r. (nr IF-0.7840.1.256.2023.MS) utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: organ pierwszej instancji, starosta) z dnia 21 lipca 2023 r. (nr 1241/2023) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 12 grudnia 2022 r. (nr 3254/2022) zatwierdzającej projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielającej – na rzecz G. T. – pozwolenia na budowę dziewięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, w tym: osiem budynków w zabudowie bliźniaczej i jeden budynek stojący wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb S., jednostka ewidencyjna K.
Jak wynika z akt administracyjnych, powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach:
Decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. (nr 3254/2022) organ pierwszej instancji zatwierdził projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielił inwestorowi G. T. pozwolenia na budowę dziewięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, w tym: osiem budynków w zabudowie bliźniaczej i jeden budynek stojący wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb S., jednostka ewidencyjna K.
Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 grudnia 2022 r.
Podaniem z dnia 17 maja 2023 r. J. B., R. B., I. K., M. H., A. H. oraz M. G. (dalej: skarżący), będący współwłaścicielami nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...], wystąpili z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). W ocenie skarżących, zostali oni pominięci jako strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją starosty. Argumentowali, że działki niezabudowane, których są właścicielami, położone są w bezpośrednim sąsiedztwie względem działki nr [...], a zatem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu planowanego na tej działce. W świetle bowiem zapisów § 9 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., gmina K. (dalej: m.p.z.p.) wymagane będzie dostosowanie zainwestowania ich działek do warunków i standardów kształtowania zabudowy i urządzenia terenu działki objętej pozwoleniem na budowę. Wskazali przy tym, że planowana inwestycja w sposób rażący odbiega w zakresie warunków i standardów kształtowania zabudowy i urządzenia terenu od charakteru zabudowy sąsiednich działek.
Postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. (nr 3254/2022).
W dalszej kolejności, decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. (nr 1241/2023), starosta odmówił uchylenie, w wyniku wznowienia postępowania, własnej decyzji z dnia 12 grudnia 2022 r. (nr 3254/2022). Zdaniem organu pierwszej instancji, działki skarżących – odpowiednio nr [...], [...] oraz [...] – nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.) rozumianego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Po analizie dokumentacji projektowej, jak również przepisów techniczno-budowlanych, starosta uznał, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia zostanie ograniczana wyłącznie do działki nr [...], a zatem nie będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. W żaden także sposób wykonywanie robót budowlanych na terenie zainwestowania nie doprowadzi do powstania obiektów, których istnienie i funkcjonowanie wiązałoby się z powstaniem oddziaływania dotychczas na tym obszarze niespotykanego, a jednocześnie takiego, z którym odrębne przepisy wiązałyby ograniczenie w zagospodarowaniu otoczenia inwestycji. Odnosząc się do argumentacji skarżących, starosta wyjaśnił, że w sąsiedztwie inwestycji oraz działek skarżących zlokalizowane są obiekty o różnej formie i rożnych gabarytach, co wskazuje na możliwość zaprojektowania różnych typów zabudowy, które będą zgodne z ustaleniami m.p.z.p. Podał także, że fakt uznania skarżących za strony postępowania prowadzonego z wniosku tego samego inwestora, umorzonego jednakże na skutek jego cofnięcia, nie ma wpływu na określenie kręgu stron w postępowaniu niniejszym, ponieważ sprawy te dotyczą odmiennej inwestycji, zarówno pod względem zagospodarowania terenu, w tym ilości budynków i ich odległości od granicy działki, jak i samej architektury budynków. W związku z tym obszary oddziaływania nie są tożsame w obu tych postępowaniach.
W tym samym dniu starosta – w drodze postanowienia – odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 12 grudnia 2022 r. (nr 3254/2022).
Po rozpatrzeniu odwołania od wskazanej decyzji, zaskarżoną decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r. (nr IF-0.7840.1.256.2023.MS), organ odwoławczy utrzymał ją w mocy.
W motywach swojego rozstrzygnięcia wojewoda w pierwszej kolejności szczegółowo opisał podstawy prawne leżące u jego podstaw, a następnie stwierdził na podstawie przedłożonego projektu budowlanego, że objęte analizowanym zamierzeniem budowlanym najbliższe budynki mieszkalne zaplanowano w odległości ok. 10 m od granicy z działką nr [...] oraz 9,5 m od granicy z działką nr [...]. Wykonywane roboty budowlance będą więc swoim zasięgiem ograniczone do działki inwestora. Po analizie zaś dalszych przepisów techniczno-budowlanych, organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uznania skarżących za strony postępowania zakończonego decyzją starosty z dnia 12 grudnia 2022 r. Wskazując na odmienność w nabywaniu statusu strony postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę od statusu strony w postępowaniu wznowieniowym, wojewoda wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie dokonywano oceny postępowania zakończonego decyzją starosty z dnia 21 lipca 2023 r. (nr 1241/2023), a tym samym nie było kontrolowane postępowania, w którym wycofany został wniosek inwestora o pozwolenie na budowę. Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej wywodzenia z § 9 ust. 1 m.p.z.p. statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r., wojewoda wskazał, że regulacja ta dotyczy konieczności dostosowania zainwestowania działek i gabarytów projektowanych obiektów do charakteru zabudowy sąsiednich działek. Wobec tego obowiązek zastosowania się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być przesłanką, na podstawie której wywieść można status strony w wdanym postępowaniu administracyjnym. Wskazał dalej, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż dana inwestycja w związku z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzałaby ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich. Powyższa interpretacja prowadziłaby do przyznania statusu strony postępowania wszystkim właścicielom sąsiednich nieruchomości, objętych ustaleniami miejscowego planu, w oderwaniu od przepisów techniczno-budowlanych.
W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzję skarżący zarzucili:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odrębne przepisy wyznaczające obszar oddziaływania obiektu, o których mowa w art. 3 pkt 20 ww. ustawy to w zasadzie jedynie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które określa jedynie odległości sytuowania budynku od nicy działki - gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że odrębne przepisy w rozumieniu powyższego przepisu to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zabudowie nieruchomości, a zatem pojęcie obszaru oddziaływania obiektu będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu; a tym samym in concreto takim właśnie przepisem odrębnym jest powszechnie obowiązujący, aczkolwiek na określonym terenie akt prawa miejscowego, a to m.p.m., w tym w szczególności § 9 ust. 1, który expressis verbis wyraża oddziaływanie pomiędzy projektowanym obiektem, a zabudową sąsiednich działek, stanowiąc, że: w zakresie warunków i standardów kształtowania zabudowy i urządzenia terenu wymaga się dostosowania zainwestowania działek i gabarytów projektowanych obiektów do charakteru zabudowy sąsiednich działek;
2) § 9 ust. 1 m.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i niesłuszne przyjęcie, że z m.p.z.p., a w szczególności z § 9 ust. 1, nie można wywieść statusu strony w danym postępowaniu administracyjnym, albowiem nie ma podstaw do stwierdzenia, że dana inwestycja w związku z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzałaby ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich, a ponadto powyższa interpretacja prowadziłaby do przyznania statusu strony postępowania wszystkim właścicielom sąsiednich nieruchomości - gdy tymczasem zgodnie z § 9 ust. 1 m.p.z.p., który to przepis organ musi brać pod uwagę w zakresie warunków i standardów kształtowania zabudowy i urządzenia terenu wymaga się dostosowania zainwestowania działek i gabarytów projektowanych obiektów do charakteru zabudowy sąsiednich działek, co oznacza, że w zakresie kształtowania zabudowy, gabarytów projektowanych obiektów, nie tylko kwestionowana inwestycja wymaga dostosowania do charakteru zabudowy sąsiednich działek, ale również kształtowanie zabudowy i projektowanie obiektów na sąsiednich działkach wymaga zastosowania do zabudowy na działce na której planowana jest kwestionowana inwestycja, która w ten sposób staje się sąsiednią działką względem działek skarżących; a zatem zachodzi oddziaływanie obiektu, natomiast bez znaczenia wydaje się być niesłuszny skądinąd argument organu, że taka prawidłowa wykładnia § 9 ust. 1 m.p.z.p. prowadziłaby do przyznania statusu strony postępowania wszystkim właścicielom sąsiednich nieruchomości, gdyż jest to konsekwencja powszechnie obowiązującego przepisu, który obowiązuje na terenie tej konkretnej inwestycji;
3) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z § 9 ust. 1 m.p.z.p. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i błędnym przyjęciu, za argumentacją wyrażoną w utrzymanej w mocy decyzji starosty z dnia 21 lipca 2023 r. (nr 1241/2023), a tym samym podzielenie argumentów wyrażonych w tej decyzji, że wnioskodawcy jako właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, nie znajdują się w obszarze oddziaływania, a tym samym niesłuszne odmówienie skarżącym wnioskodawcom przymiotu strony postępowania - gdy tymczasem:
a) w analogicznym postępowaniu administracyjnym (umorzonym we wrześniu 2022 r. z powodu cofnięcia wniosku przez inwestora) o nr [...] ([...]) dotyczącym analogicznego pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na tej samej działce [...], skarżący uprzednio byli przez organ uznani za stronę postępowania; w tym w szczególności zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu; a zatem trudno przyjąć, aby analogiczne postępowanie wszczęte miesiąc później dotyczące dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na tej samej działce [...] mogło być przez organ traktowane inaczej;
b) treść pism Starosty Powiatowego we Wrocławiu w niniejszej sprawie, a to postanowienia nr 786/2022 z dnia 31 maja 2023 r. oraz zawiadomienia o zamiarze wydania decyzji z dnia 29 czerwca 2023 r. jednoznacznie prowadzą do wniosku, że organ I instancji uznał wnioskodawców za strony niniejszego postępowania - chociażby w szczególności poprzez użycie sformułowań takich jak: "strony mogą zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie, składać wnioski i zastrzeżenia", a nadto organ ten doręczył powyższe pisma wnioskodawcom za pośrednictwem ich pełnomocnika, zaś, w uzasadnieniu decyzji I instancji, sam wskazuje, że: "tutejszy organ powiadomił strony postępowania o zamiarze wydania decyzji i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z powyższego uprawnienia w dniu 14 lipca 2023 r. skorzystał Pan A. H." - tym samym już organ I instancji jednoznacznie uznał wnioskodawców za strony niniejszego postępowania, ale jednocześnie w tym samym postępowaniu zakwestionował ten fakt, co jest wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe, a co pomija organ w zaskarżonej decyzji zastępując to nieprzekonywającym tłumaczeniem;
c) wnioskodawcy jako właściciele działek niezabudowanych, a to działek [...], [...] i [...], które są bezpośrednio sąsiednie względem działki [...], są stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r., albowiem ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu planowanego na działce [...], gdyż w świetle zapisów m.p.z.p. [przepisów odrębnych] w zakresie warunków i standardów kształtowania zabudowy i urządzenia terenu na działkach wnioskodawców [...]. [...] i [...] wymagane będzie od nich dostosowanie zainwestowania tych działek i gabarytów projektowanych obiektów do charakteru zabudowy sąsiednich działek (par. 9 ust. 1 m.p.z.p.). a to właśnie działki [...], które to przepisy m.p.z.p. wprowadzają związane z tym obiektem na działce [...] ograniczenia w zabudowie terenów wnioskodawców, a to działek [...],[...] oraz [...];
4) § 9 ust. 1 i 2 m.p.z.p. polegające na błędnej wykładni, wynikającej z utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a tym samym podzielenia wyrażonej tam argumentacji:
a) i niesłusznym przyjęciu, że m.p.z.p., a w szczególności § 9 ust. 1 i 2, nie określa szczegółowych zasad zabudowy - w tym parametrów dotyczących budynków, takich jak szerokość, wysokość elewacji czy intensywność zabudowy - gdy tymczasem określenie tych parametrów, przez wzgląd na brzmienie art. § 9 ust. 1 m.p.z.p. wymaga jedynie analizy charakteru zabudowy sąsiednich działek, czego jednakże zarówno organ I instancji jak i organ (i to pomimo wniosku w tym zakresie i pomimo możliwości w tym zakresie) nie dokonali;
b) i niesłusznym uznaniu planowanej inwestycji za zgodną z m.p.z.p. - gdy tymczasem już prima facie analiza projektowanego przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że charakterystyka tej planowanej zabudowy całkowicie odbiega od charakteru zabudowy sąsiednich działek, a w szczególności w zakresie wysokości, szerokości elewacji i intensywności zabudowy, zaś sposób rażący i łatwy do zweryfikowania z naruszeniem tego przepisu przekroczono również limit minimalnej wielkości działki (500 m2) dla jednego budynku: (planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce o powierzchni jedynie [...] m2: minimalna wartość działki dla budynku wolnostojącego wynosi 500 m2. natomiast aktualnie wartość ta nie przekracza 228 m);
c) i pominięciu, że już tylko pobieżna lektura treści projektu inwestora prowadzi do wniosku o niezgodności projektu z m.p.z.p. z uwagi na brak nawiązywania do charakteru zabudowy sąsiednich działek i zamiarze inwestora stworzenia zabudowy w istocie miejskiej sztucznie implementowanej w zabudowę wiejską z założeniem maksymalizacji zabudowy na określonym terenie z naruszeniem limitu minimalnej wielkości działki budynku wolnostojącego. zaś specjalistyczne opracowanie niezgodności projektu z m.p.z.p. zostało przedstawione przez strony w postaci opinii eksperta z zakresu urbanistyki;
II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 107 § 3 k.p.a. w zw z. art. 140 k.p.a. polegające na braku odniesienia się przez organ II instancji do rzutów wskazanych w odwołaniu tj. zarzutów naruszenia:
1) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 3254/2022 z dnia 12 grudnia 2022 r. w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a to in concreto poprzez odmowę przyznania przymiotu strony wnioskodawcom w ramach postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 3254/2022 z dnia 12 grudnia 2022 r., pomimo wcześniejszego uznania wnioskodawców za strony w ramach postępowania z wniosku tego samego inwestora i dotyczącego takiego samego przedsięwzięcia na tej samej działce, które to postępowanie umorzono we wrześniu 2022 r. z powodu cofnięcia wniosku przez inwestora; nr [...] ([...]);
2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w szczególności dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a nadto poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poprzez nie tylko nie przeprowadzenie, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zawnioskowanych w pismach wnioskodawców dowodów (tj. we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 17 maja 2023 r. oraz pisma z dnia 18 lipca 2023 r.), ale w ogóle zaniechanie rozpoznania tychże wniosków dowodowych.
W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji starosty; stwierdzenie, że powyższe decyzje nie mogą być wykonywane; jak również o przyznanie należnych stronie kosztów i zasądzenie w związku z tym od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie, skarżący wskazali, że podtrzymują wszelkie złożone już w ramach postępowania administracyjnego wnioski dowodowe z dokumentów wyartykułowane w treści wniosku o wznowienie postępowania z dnia 17 maja 2023 r. oraz pisma z dnia 18 lipca 2023 r., a następnie podtrzymane w treści pisma z dnia 18 lipca 2023 r., odwołaniu z dnia 2 sierpnia 2023 r. oraz we wniosku dowodowym z dnia 23 sierpnia 2023 r. oraz wnieśli o ich przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.)
W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodów z zawnioskowanych skardze dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie podane w niej zarzuty okazały się uzasadnione.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżoną decyzji wojewody, stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
W niniejszej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy skarżący są stronami postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją starosty z dnia 21 lipca 2023 r. (nr 1241/2023).
W pierwszej jednak kolejności wskazać trzeba, że poddana sądowej kontroli decyzja organu odwoławczego została wydana w toku postępowania wznowieniowego, którego celem jest ocena decyzji ostatecznej wydanej w toku zwykłego postępowania administracyjnego z punktu widzenia wad kwalifikowanych zdefiniowanych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, jednakże wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 – czyli tak jak w przedmiotowej sprawie – następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu, określanego mianem wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia. Mianowicie, czy spełnione zostały przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia o wznowieniu postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a., które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie trzeba mieć na względzie fakt, że wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne.
Biorąc pod uwagę, że skarżący jako podstawę wznowienia postępowania powołali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, iż ustalenie, czy żądająca wznowienia postępowania jednostka ma interes prawny i czy została pozbawiona udziału w postępowaniu bez własnej winy, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z zapewnieniem jej udziału w tym postępowaniu. Ustalenie interesu prawnego żądającej wznowienia postępowania bez udziału tej jednostki powołującej się na interes prawny stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy uzasadnione jest jedynie w oczywistych przypadkach, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2656/20; 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1196/20; 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3355/17 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Już zatem z tej przyczyny, mając na względzie dominujące stanowisko judykatury, zgodnie z którym złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, sam fakt prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym nie świadczy o statusie strony w postępowaniu zwykłym. Starosta, postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r., wznowił postępowanie administracyjne zakończone własną ostateczną decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. (nr 1241/2023), wskazując wyraźnie w motywach wydanego rozstrzygnięcia, że niniejsze postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. W związku z powyższym błędne jest stanowisko pełnomocnika skarżących, jakoby we wspomnianym wyżej postanowieniu, a także późniejszym zawiadomieniu o zamiarze wydania decyzji, organ ten przesądził o posiadaniu przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 21 lipca 2023 r.
Także argumentacja skarżących dotycząca posiadania przez nich statusu stron postępowania zakończonego decyzją starosty z dnia 5 września 2022 r. (nr 2436/2022) umarzającą postępowanie, w którym wycofany został wniosek inwestora o pozwolenie na budowę, nie mogła stanowić wystarczającego uzasadnienia dla przesądzenia tego samego statusu w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z dnia 21 lipca 2023 r. Jak podkreśliły organy, inny jest bowiem zakres tych postępowań. Nienależnie jednak od tego, przedmiotem oceny we wszczętym postępowaniu nadzwyczajnym jest jedynie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 lipca 2023 r.
Przechodząc do oceny zasadniczej kwestii w niniejszej sprawie, a zatem tego, czy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji, wyjaśnić należy, że co do zasady stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Przepis ten zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca obecnie zawęził definicję obszaru oddziaływania obiektu. Przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji brane są pod uwagę "ograniczenia w zabudowie terenu", a nie jak przed zmianą normatywną "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Dokonana zmiana ma zatem charakter fundamentalny, mająca wpływ na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą obecnie powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1085/23, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu będzie się materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji, mogącego prowadzić do ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjmuje się, że są to powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, czy też przepisy prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14 oraz z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17). Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym p.b. ze względu na powstanie projektowanej zabudowy.
Biorąc pod uwagę, że ustawodawca w art. 3 pkt 30 p.b. powołuje się nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, iż chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję, dla potrzeb ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu znaczenie mają zatem te przepisy prawa, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14).
Podkreśla się także, że w związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zabudowy innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Chodzi przy tym nie o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zabudowę. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Potencjalne oddziaływanie nie może zostać sprowadzone do spekulacji. Chodzi więc o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2282/23). Z powyższego wynika, że dla przyznania przymiotu strony konieczne jest wykazanie, że dana inwestycja w sposób konkretny wiąże się z ograniczeniem praw właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich, ale w zakresie, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 p.b. Nie można w tym zakresie więc poprzestać na ogólnych sformułowaniach, lecz wymagane jest wprost wykazanie do jakich ograniczeń w zabudowie dojdzie na sąsiedniej nieruchomości w wyniku wykonania pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnioskodawca twierdzi, że przedmiotowa inwestycja spowoduje ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości, to już chociażby z istoty tak zakreślonej problematyki wymagane jest dokonanie przez organ administracyjny merytorycznej oceny, ale w trakcie postępowania wznowieniowego, czy rzeczywiście tego rodzaju argumentacja wnioskodawcy ma oparcie w aktach sprawy i obowiązujących przepisach prawa. Kluczowa w tym zakresie jest ocena, czy wnioskodawca wykazał ograniczenia w zabudowie jego nieruchomości z uwagi na powstanie na sąsiedniej działce projektowanego obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 481/24).
W tak zrekonstruowanym stanie prawnym kluczowe okazało się zidentyfikowanie przepisów odrębnych wykluczających lub ograniczających zabudowę działek stanowiących własność skarżących ze względu na powstanie projektowanej zabudowy, w oparciu o które winna nastąpić ocena ewentualnego oddziaływania tej zabudowy na działki skarżących, a w konsekwencji – statusu strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Choć Sąd podziela generalny kierunek wynikający – jak się zdaje – z uzasadnienia organu odwoławczego, że wątpliwości dotyczące zgodności inwestycji z planem miejscowym należą do sfery zagadnień związanych z legalnością przedsięwzięcia jako takiego, natomiast samo przez się nie przesądzają jeszcze, że właściciele nieruchomości sąsiednich nabywają - na zasadzie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. - status strony postępowania, dopóki nie zostanie wykazane, iż inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, to jednak – zdaniem Sądu – organ odwoławczy w sposób nieuprawniony wyłączył co do samej zasady przepisy planu miejscowego z katalogu przepisów odrębnych, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję.
W warunkach sprawy, § 9 ust. 1 m.p.z.p., stanowiąc, że w zakresie warunków i standardów kształtowania zabudowy i urządzenia terenu wymaga się dostosowania zainwestowania działek i gabarytów projektowanych obiektów do charakteru zabudowy sąsiednich działek, ma charakter przepisu regulującego dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji na działki sąsiednie i to zwłaszcza w zakresie ich zabudowy. To zaś powoduje, że przepis ten mógł być podstawą argumentacji skarżących co do zasinienia podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji starosty w wyniku wznowienia postępowania. Ta konstatacja nie oznacza jednak, że przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w rzeczywistości wystąpiła. Organy winny bowiem dokonać merytorycznej oceny, czy w związku z powołanym przepisem prawa przedmiotowa inwestycja spowoduje ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżących, przy czym kluczowa w tym zakresie jest kwestia, czy wykazali oni realne ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości z uwagi na powstanie na sąsiedniej działce projektowanej zabudowy.
Swoje stanowisko w tej kwestii wyraził organ pierwszej instancji, argumentując, że w sąsiedztwie inwestycji oraz działek skarżących zlokalizowane są obiekty o różnej formie i rożnych gabarytach, co wskazuje na możliwość zaprojektowania różnych typów zabudowy, które będą zgodne z ustaleniami m.p.z.p. Choć skarżący przedstawili w treści odwołania stanowisko polemiczne, wskazujące na wystąpieniu – ich zdaniem – ograniczenia w przyszłej zabudowie ich działek, organ odwoławczy, negując możliwość powoływania się w tym względzie na przepisy planu miejscowego, swojego stanowiska w tym względzie nie przedstawił, opierając argumentację przedstawianą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie na zgodności projektowanej zabudowy z przepisami techniczno-budowlanymi.
Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie sądowym, istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19).
Choć z żadnego przepisu prawa nie wynika, że organ odwoławczy jest związany normatywną podstawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organ pierwszej instancji, a zatem może on nie tylko inaczej zinterpretować okoliczności faktyczne sprawy, ale także uznać, że do ustalonego stanu faktycznego zastosowanie powinny znaleźć odmienne przepisy niż te, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji, tym niemniej w sytuacji gdy organ ten odmiennie niż organ pierwszej instancji oceni merytoryczne aspekty sprawy z powodu przyjętej własnej oceny prawnej, jej późniejsze podważenie w toku kontroli sądowej czyni decyzję odwoławczą wadliwą nie tylko z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Opisana sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Uznając, że § 9 ust. 1 m.p.z.p. nie mógł stanowić przepisu odrębnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., wojewoda naruszył powołane przepisy prawa materialnego w sposób istotny. Uchylając się natomiast od kontroli insynuacyjnej decyzji starosty we wskazanym aspekcie, z racji przyjętej oceny prawnej, dopuścił się także naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. Nie dokonał zatem ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy co do istoty, pomijając stanowisko skarżących wyrażane w toku sprawy.
W toku kontrolowanego postępowania wojewoda naruszył także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zakresie nierozpatrzenia wniosków dowodowych skarżących wyrażonych zarówno w treści odwołania, jak i późniejszego pisma z dnia 23 sierpnia 2023 r., a także brak odniesienia się do podniesionych przez skarżących okoliczności w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.
W ponownie prowadzonym postępowaniu wojewoda dokona wszechstronnej oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem stanowiska skarżących oraz oceny prawnej tutejszego Sądu i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 214 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).