II SA/Wr 21/04

II SA/Wr 21/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Julia Szczygielska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II OSK 833/06 - Wyrok NSA z 2007-05-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
art. 47e  ust. 1,  art. 47i,  art. 47f
Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
Sentencja
Sygnatura akt II SA/Wr 21/04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A sp. z o.o. z/s w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wycięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. na rzecz strony skarżącej kwotę 5 115 zł (słownie: pięć tysięcy sto piętnaście złotych) tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu.
Uzasadnienie
Sygnatura akt II SA/Wr 21/04
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy M. wymierzył spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "A z/s w K. karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia na działce gruntu oznaczonej numerem geodezyjnym [...], a położonej we wsi K.. W punkcie I decyzji organ pierwszej instancji wymierzył łączną karę w wysokości [...]zł za wycięcie dziewięciu drzew gatunku brzoza o obwodzie pnia w centymetrach od 41 do 193. W punkcie II decyzji organ pierwszej instancji uwzględnił 50% skuteczność nowych nasadzeń drzew i karę określoną w punkcie I obniżył o połowę do [...]zł, a w stosunku do pozostałej kary stosując współczynnik 0,01 określił ją na [...]zł. W punkcie III decyzji organ pierwszej instancji wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości łącznej [...]zł za wycięcie bez wymaganego zezwolenia łącznie 360 drzew (w tym 13 drzew gatunku wierzba iwa i 147 gatunku brzoza) o obwodzie pnia w centymetrach od 21 do 84. W punkcie IV decyzji organ pierwszej instancji uwzględnił 90% skuteczność nowych nasadzeń drzew i karę określoną w punkcie III obniżył do 10% do kwoty [...]zł, a w stosunku do pozostałej kary stosując współczynnik 0,01 określił ją na [...]zł. Łącznie organ pierwszej instancji zobowiązał spółkę "A" do zapłaty kary w wysokości [...]zł.
Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji dokonał oceny zebranych dowodów i doszedł do przekonania, że wycięte drzewa nie stanowiły plantacji drzew szybkorosnących. Tym samym, zdaniem organu pierwszej instancji, usunięcie tych drzew wymagało uzyskania uprzedniego zezwolenia, którego spółka nie otrzymała. W tych warunkach organ pierwszej instancji wymierzył karę opierając się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. Nr 162, poz. 1138).
Od decyzji odwołała się spółka A. W odwołaniu pełnomocnik spółki zarzucił organowi pierwszej instancji, iż: wadliwie nie uwzględnił twierdzenia strony, że wycięte drzewa stanowiły plantację drzew szybkorosnących; bezpodstawnie nałożył na stronę karę, choć to nie ona zleciła wycięcie drzew, a nawet nie wiedziała o wycince; nieprawidłowo ustalił obwód ściętych drzew, przez to, że nie ustalił obwodu pnia na wysokości 130 cm oraz bezpodstawnie nałożył karę opierając się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 1998 r., choć zostało ono uchylone przez ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Odwołująca się spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji lub rozpatrzenie sprawy co do istoty, bądź przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji wskazało, że zgodnie z art. 47k ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm. - dalej "u.o.p.") za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, powodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności oraz za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a także za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów wójt, (burmistrz albo prezydent miasta) wymierza administracyjną karę pieniężną.
Jak wykazało postępowanie dowodowe, na zlecenie "B" spółka z o. o. z/s w K. J. B. w czerwcu 2002 r. na nieruchomości niezabudowanej oznaczonej numerem geodezyjnym [...]położonej w K., stanowiącej własność "A" sp. z o. o. w K., usunął łącznie 369 drzew, w większości brzóz. Wynikało to wprost z zeznań J.B. oraz jego umowy o pracę z dnia [...]r. wraz z zakresem czynności i odpowiedzialności pracownika. Wymieniona nieruchomość w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonego przez Radę Gminy M. uchwałą nr [...]z dnia [...]r. oznaczona była jako tereny użytków rolnych, leśnych i tereny eksploatacji górniczej. Z ewidencji gruntów sporządzonej na dzień [...]r. wynikało, że w skład tej działki gruntu o łącznej powierzchni [...]hektara wchodziły następujące użytki rolne:
a) grunty orne - RV i RVI o powierzchni [...]ha i [...]ha,
b) pastwiska - PsIV i PsV o powierzchni [...]ha i [...]ha,
c) łąki - ŁIV i LV o powierzchni [...]ha i [...]ha
d) lasy - LsV o powierzchni [...]ha.
Dziewięć z wyciętych drzew (wszystkie gatunku brzoza) rosło w szeregu wzdłuż skarpy, na tej części działki, która sąsiaduje z działką oznaczoną geodezyjnie numerem [...]. Rosły one na użytku kwalifikowanym jako pastwisko i łąka. Pozostałe wycięte drzewa porastały zwarty obszar o kształcie prostokąta w centralnej części nieruchomości. Drzewa te rosły na użytkach kwalifikowanych jako grunty orne i łąka. Z dokonanych ustaleń faktycznych wynika, że grupa wyciętych 360 drzew nie była sadzona, ani siana przez człowieka.
Decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) Starosta J. zatwierdził zmianę użytków i ich ponowną klasyfikację oraz wprowadził na działce nr [...]zmiany, z których wynika, że działka ta składa się z następujących użytków rolnych:
a) grunty orne - RV i RVI o powierzchni [...]ha i [...]ha,
b) pastwiska - PsIV i PsV o powierzchni [...]ha i [...]ha,
c) łąki - ŁIV i LV o powierzchni [...]ha
d) lasy - LsV o powierzchni [...]ha.
Strona skarżąca podniosła, że wyciętych 360 drzew stanowiło plantację drzew i na tym zasadza się różnica stanowisk organu pierwszej instancji i strony. Usunięcie drzew z plantacji na podstawie na podstawie art. 47e ust. 4 pkt 2 u.o.p. w związku z ust. 2 u.o.p. nie wymagało uzyskania zezwolenia i tym samym zgodnie z art. 47g ust. 1 pkt 1 u.o.p. nie podlegało opłacie. Z tego wynika, że usunięcie drzew z plantacji nie podlegało także karze określonej w art. 47k u.o.p. Strona jednocześnie nie twierdziła, że także wyciętych 9 drzew stanowi plantację.
W ocenie organu odwoławczego wycięte drzewa podzielić należy na dwie grupy: pierwsza to grupa 9 drzew rosnących na skarpie, natomiast druga to owych zwarto rosnących 360 drzew. Poczynione ustalenia faktyczne wskazują, że na usunięcie 9 brzóz (pierwsza grupa) wymagane było uzyskanie zezwolenia Wójta Gminy M. Odwołująca się spółka zezwolenia takiego nie uzyskała. Usunięcie zatem tych drzew obłożone powinno być obłożone karą na podstawie art. 47k u.o.p. W tym zakresie w ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Odnośnie zaś drugiej grupy drzew, to w ocenie organu odwoławczego twierdzenia strony co do ich charakteru plantacji nie mają uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Już w protokole oględzin nieruchomości z dnia [...]r. odwołująca się spółka poddała w wątpliwość, czy drzewa zostały nasadzone w wyniku świadomej działalności człowieka. Jednakże to założenie, że drzewa rosną na plantacji, spółka realizowała poprzez takie właśnie określanie ich w operatach szacunkowych z 2002 r. Także w opinii na temat przydatności hodowlanej drzewostanu na plantacji drzew po wystąpieniu okiści sporządzonej przez dr. hab. inż. W.Z. w dniu [...] autor posłużył się założeniem, że na działce nr [...]znajduje się plantacja drzew. Jednakże nie można pominąć w sprawie oceny prawnej: co stanowi plantację i w jakich warunkach uznać należy, że drzewa rosną na plantacji w rozumieniu art. 47e ust. 4 pkt 2 u.o.p. Z opinii prawnej przesłanej przez stronę, a sporządzonej przez prof. dr. hab. W. R. wynika, że nie można wykluczyć, że za plantację można uznać również drzewa, które są samosiejkami. Jednakże - realizując pogląd autora opinii - plantacja w sensie prawnym, jako skutek działalności rolniczej, może istnieć jedynie na gruncie zakwalifikowanym na taką działalność, czyli gruncie ornym. Jak wskazał dalej autor opinii, plantacja w sensie prawnym powstaje dopiero z chwilą odnotowania powstania takiej uprawy w ewidencji gruntów. Z akt sprawy nie wynika, aby odwołująca się spółka dokonywała zmian w ewidencji gruntów poprzez zamieszczenie w niej informacji o plantacji drzew na przedmiotowej nieruchomości. Zmiany w ewidencji gruntów określone w decyzji Starosty J. z dnia [...]r. dokonane zostały już po wycięciu drzew. Idąc dalej, ustalenia postępowania nie wskazują na to, aby od 1998 r. odwołująca się spółka czyniła na nieruchomości jakiekolwiek czynności faktyczne, czy prawne świadczące o woli uprawy przez nią drzew. Dopiero z dokumentów sporządzanych bezpośrednio przed usunięciem drzew na zlecenie spółki (operaty, opinie) wynikać ma istnienie plantacji na nieruchomości. Wskazać także trzeba, że analizowana grupa usuniętych drzew rosła na użytkach zakwalifikowanych i jako grunty orne i jako łąka. Świadczy to w ocenie organu odwoławczego o przypadkowym charakterze miejsca, w którym drzewa rosły i o braku planowania ich uprawy. Nadto to zaniechanie wskazuje na brak ze strony odwołującej się spółki zamiaru gospodarczego wykorzystania drzew i braku potrzeby ujawnienia prowadzenia takiej działalności. Z powyższego wynika, zdaniem organu odwoławczego, że nie sposób jest uznać tych drzew za plantację. Przemawia za tym samoistny, naturalny sposób wysiania się drzew na przypadkowym obszarze nieruchomości oraz brak ingerencji człowieka polegającej na świadomym gospodarowaniu nieruchomością i rosnącymi drzewami przez szereg lat. Pierwsza czynność człowieka polegała dopiero na usunięciu drzew.
Z normy art. 47k u.o.p. wynika odpowiedzialność za zniszczenie, w tym przypadku za usunięcie drzew. Jakkolwiek drzewa zostały wycięte na zlecenie "B" spółka z o. o. w K., która nie dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości, ponieważ właścicielem jej jest odwołująca się spółka z o. o. "A", to nie sposób jest tutaj wyłączyć odpowiedzialności tej ostatniej. W opinii organu odwoławczego spółka A nie przedsięwzięła żadnych kroków prawnych, aby wyjaśnić okoliczności wycięcia drzew stanowiących jej własność i pociągnąć do odpowiedzialności (karnej, cywilnej) sprawcę czynu. Wręcz przeciwnie w prowadzonym postępowaniu utrzymuje, że drzewa stanowiły plantację, czyli wskazuje na gospodarcze ich przeznaczenie. W takich warunkach jeszcze bardziej brak jest uzasadnienia dla bezczynności spółki, która nie przedsięwzięła żadnych czynności zmierzających do ochrony jej mienia. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, wskazuje na odpowiedzialność spółki A za wycięcie drzew.
Wysokość nałożonej kary wynika z iloczynu stawek jednostkowych w złotych za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości ścięcia. Taki sposób obliczenia kary wynika, w opinii Kolegium, wprost z załącznika określającego stawki kar pieniężnych za usuwanie bez zezwolenia lub zniszczenie drzew lub krzewów oraz zniszczenie terenów zieleni do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar. Tym samym nie może zostać uwzględniony zarzut odwołania dotyczący wadliwości obliczenia obwodu wyciętych drzew.
Odwołująca się spółka nie kwestionowała ustaleń organu pierwszej instancji, co do skuteczności nowych nasadzeń drzew. Tym samym zasadne jest obniżenie kar
poprzez zastosowanie współczynnika 0,01 w stosunku do tej części kary, która odpowiada nowym nasadzeniom.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka A wniosła o: stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...], i poprzedzającej ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]r.; względnie o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r.
W uzasadnieniu powyższego żądania wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 KPA stanowi przyczynę jej nieważności. Niezależnie od argumentów podniesionych w odpowiedzi na pierwsze dwa zarzuty odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że przedmiotowa decyzja Wójta Gminy M. jest prawidłowa ponieważ "...wysokość nałożonej kary wynika z iloczynu stawek jednostkowych w złotych za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości ścięcia. Taki sposób obliczenia kary wynika wprost z załącznika (...) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r., w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska ...". Stwierdzenie to jest zgodne ze stanem faktycznym, tyle tylko, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło faktu, iż powołane rozporządzenie nie obowiązywało w chwili wycięcia drzew, za których wycięcie nałożono karę. Przedmiotowe rozporządzenie Rady Ministrów zostało bowiem uchylone z dniem 1 stycznia 2002 roku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, do czasu wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 47 l ust. 4 ustawy o ochronie przyrody (określające stawkę kary za wycięcie drzew), stosuje się, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2003 r., przepisy dotychczasowe, o ile nie są sprzeczne z ustawą. A przepisy dotychczasowe, to jest rozporządzenia z 1998 r., są sprzeczne z ustawą. Przewidują bowiem, że wysokość kary zależy od obwodu pnia mierzonego na wysokości ścięcia. Natomiast art. 47 l ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż jednostkowe stawki kary nie mogą przekroczyć za jeden centymetr obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm, trzykrotnej stawki jednostkowej opłaty przewidzianej dla danego rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa. A zatem przepis art. 47 l, podobnie zresztą jak przepis art. 47 h ustawy o ochronie przyrody, zmieniają sposób określania cech drzewa od których zależy wysokość kary. Gdyby stawki jednostkowe były proporcjonalne, można byłoby uznać, że różnica w sformułowaniach nie jest prawnie relewantna. Tymczasem jednak stawki kar nie są proporcjonalne. Jest faktem notoryjnym, że obwód pnia drzewa przy ziemi (na wysokości ścięcia) jest różny od obwodu tego pnia na wysokości 130 cm.
W tej sytuacji należy uznać, zdaniem skarżącej Spółki, że przepisy rozporządzenia są sprzeczne z przepisem art. 47 l ustawy o ochronie przyrody, albowiem przewidziane tam kary wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Zważyć należy, że przeciwna argumentacja prowadzi do wniosków absurdalnych. Gdyby bowiem uznać, że organ administracyjny, po wejściu w życie art. 47 l ustawy o ochronie przyrody, nadal miał ustalać obwód pnia na wysokości ścięcia, delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie byłaby pozbawiona znaczenia. Tym samym wydane na jej podstawie rozporządzenie byłoby normą martwą ponieważ określone w nim stawki nie mogłyby zostać zastosowane.
Podnieść również należy, co ma mniejsze znaczenie, że rozporządzenie wydane na podstawie art. 47 l ustawy o ochronie przyrody (z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew) ustala stawki zgodnie z delegacją ustawową - nagłówek kolumny trzeciej załącznika zawiera treść "na wysokości 130 cm" a analogiczny nagłówek w rozporządzeniu z 1998 zawiera treść "na wysokości ścięcia".
Za postawioną wyżej tezą przemawia, zdaniem skarżącej, również argumentacja natury ogólniejszej, konstytucyjnej. Do przepisów dotyczących kar administracyjnych stosować należy ogólne zasady prawa represyjnego, w tym art. 42 ust. 1 Konstytucji. A jak stwierdza Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, w myśl tego przepisu, czyn zabroniony i rodzaj oraz wysokość kar i zasady ich wymierzania muszą zostać określone bezpośrednio w ustawie, przy czym Konstytucja nie wyklucza doprecyzowania niektórych elementów przez akty podustawowe (zasada wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego)." Wszystkie powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że zastosowanie przepisów
rozporządzenia z 1998 roku stanowiło w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa materialnego.
Dodatkowo skarżąca podkreśla, że kwestionowane rozporządzenie, z całą pewnością, nie obowiązywało w chwili orzekania przez organ II instancji. W tej dacie bowiem obowiązywało rozporządzenie z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew.
Na wypadek nieuwzględnienia powyższej argumentacji, z ostrożności procesowej skarżąca wskazała, że nawet gdyby uznać obowiązywanie rozporządzenia z 1998 roku, od dnia wejścia w życie art. 47 l ustawy o ochronie przyrody organ wymierzający karę za wycięcie drzewa winien ustalić obwód jego pnia na wysokości 130 cm. Jest to oczywiste wobec hierarchicznej budowy systemu prawnego.
Skarżąca Spółka nie zgadza, się również z poglądem organu II instancji w zakresie podmiotowego zakresu normy z art. 47 k ustawy o ochronie przyrody. Wskazuje na gołosłowność, stwierdzenia, że B Sp. z o.o. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości (w żaden sposób nie wynika to z prawa własności Skarżącej), zważyć należy, że organ II instancji nie uczynił nic, aby ustalić, czy Skarżąca podjęła kroki prawne w celu wyjaśnienia okoliczności wycięcia drzew. Nie bardzo zresztą wiadomo jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyobraża sobie owe kroki prawne.
Zważyć zresztą należy, że celem plantacji (również drzew szybko rosnących) jest wycięcie drzew na niej rosnących. A zatem, zupełnie niezrozumiały jest pogląd organu II instancji, który z faktu istnienia plantacji, wywodzi jakiś bliżej nie określony ale bardzo szeroki zakres obowiązków właściciela nieruchomości. A w niniejszym postępowaniu chodzi o problem znacznie bardziej fundamentalny, problem zakresu podmiotowego odpowiedzialności prawnej o charakterze karnym. Zgodnie z fundamentalną zasadą prawa represyjnego, kara za jakikolwiek czyn zabroniony może być nałożona tylko na tego, kto się tego czynu dopuścił (por. wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02). Czynem zabronionym w przedmiotowej sprawie jest wycięcie drzewa bez zezwolenia (wszak za to nałożono karę). Nie jest nim brak dbałości o mienie czy inny rodzaj bezczynności (faktycznej lub rzekomej). A czynu polegającego na wycięciu drzew nie dopuściła się ani Skarżąca ani żaden podmiot, za który ponosi ona odpowiedzialność.
Skarżąca kwestionuje pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego na temat prawnego charakteru plantacji drzew szybkorosnących. W jej ocenie zważyć należy, że nie każdy grunt zakwalifikowany do działalności rolniczej jest gruntem ornym. Bezspornym jest, że łąka jest gruntem zakwalifikowanym do działalności rolniczej. A ponadto, skoro drzewa były samosiejkami, stosunkowo trudno jest od nich wymagać, aby siały się tylko na gruntach oznaczonych w ewidencji jako orne. Nie bardzo również wiadomo na jakim przepisie prawa organ II instancji opiera swoje przekonanie o konieczności zamieszczenia w ewidencji gruntów o powstaniu uprawy - plantacji drzew szybkorosnących. Jeszcze raz godzi się podnieść, że przepis art. 47 e ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie wymaga jakiegokolwiek formalnego zamanifestowania prowadzenia plantacji. Jak już wskazano w pismach złożonych w sprawie, podmiot prowadzący taką plantację nie musi faktu tego nikomu zgłaszać, należy to bowiem do sfery jego wewnętrznych działań. Działania te nie muszą być w żaden sposób zobiektywizowane lub zwerbalizowane.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Do wycięcia drzew rosnących na działce gruntu położonej w K., Gmina M., oznaczonej geodezyjnie numerem [...]doszło w czerwcu 2002 r. Wtedy na zlecenie B spółka z ograniczoną odpowiedzialnością J.B. wyciął 369 drzew w większości brzóz. Skarżąca, jako właściciel nieruchomości, nie podjęła czynności, które mogłyby wyjaśnić okoliczności wycięcia tych drzew. Skarżąca nie występowała o wydanie zezwolenia na ich usunięcie. Skarżąca nie powiadomiła organów ścigania o fakcie wycięcia drzew. Wycięcie drzew stanowiło przecież naruszenie jej prawa własności do nieruchomości. Wręcz przeciwnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca przedłożyła dokumenty świadczące o tym, że już przed wycięciem drzew dokonywała oceny drzewostanu i prognoz co do jego wykorzystania. A zatem skarżąca była w pełni świadoma tego, jakie drzewa rosną na jej nieruchomości i nie mogła nie zauważyć wycięcia drzew. Drzewa zostały wycięte w czasie, gdy obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. Nr 162, poz. 1138 ze zm.), które określały sposób dokonywania obliczenia kar za wycięcie drzew bez zezwolenia. Ma rację skarżąca, że zaskarżona decyzja, jak i ją poprzedzająca decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały, gdy już obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. Nr 99, poz. 907). Jednakże zastosowanie do sprawy przepisów "nowego" rozporządzenia miałoby ten skutek, że orzeczone kary musiałyby być wyższe od dotychczas określonych. Ten niekorzystny dla skarżącej skutek wynikałby tylko z okoliczności prowadzenia postępowania administracyjnego. Nadto organ pierwszej instancji, kierując się przepisami rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1998 r. określił obwód drzew bezpośrednio po fakcie ujawnienia ich wycięcia. A zatem faktycznie byłoby niemożliwe dokonanie pomiaru obwodu drzewa na wysokości 130 cm po wejściu w życie "nowego" rozporządzenia rok po wycięciu drzew. Wskazać także trzeba, że przyjęcie przez ustawodawcę obowiązku pomiaru wyciętego drzewa na wysokości 130 cm, w sytuacji gdy drzewo zostało już usunięte, prowadzi jedynie do szacowania obwodu pnia, a nie do jego pomiaru. Zauważyć zatem należy, że argumentacja skargi zmierza w konsekwencji do uniknięcia odpowiedzialności skarżącej za wycięcie znacznej ilości drzew, powołując się tylko na przeszkody natury prawnej. Odpowiedzialność za rosnące na nieruchomości drzewa spoczywa z mocy art. 47e ust.1l ustawy o ochronie przyrody na władającym nieruchomością. Nie jest sporne, że skarżąca, jako właściciel, jest władającą nieruchomością, na której rosły wycięte drzewa. Stąd też ją obciąża odpowiedzialność za ich wycięcie. Jak wykazano wyżej, skarżąca nie przedsięwzięła kroków prawnych, które wskazywałyby na ochronę przez nią stanu jej własności i pociągnięcia do odpowiedzialności tych, którzy bez jej zezwolenia dokonali wycięcia jej drzew.
Kolegium podniosło, że co prawda nie wymaga zezwolenia, a tym samym nie pociąga za sobą kary, wycięcie drzew rosnących na plantacji. Skarżąca w swojej skardze zupełnie pomija fakt, że zaskarżoną decyzją orzeczono karę [...]zł za wycięcie dziewięciu brzóz rosnących wzdłuż skarpy. Były to drzewa w wieku powyżej 10 lat i wyraźnie odróżniały się swoim wiekiem i położeniem w stosunku do pozostałych. Odnośnie tych drzew nie był podnoszony zarzut, że rosły na plantacji.
W przypadku pozostałych drzew, to były to samosiejki rosnące na użytkach rolnych zakwalifikowanych jako grunty orne i łąki. Jakkolwiek z opinii przedstawionych przez skarżącą wynika, że samosiejki mogą stanowić plantacje drzew, to jednak należy zgodzić się z opinią W.R., że plantacja może mieć miejsce jedynie na gruncie zakwalifikowanym do tego typu działalności, a zatem na gruncie ornym. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca jedynie na potrzeby wycięcia drzew zakwalifikowała je jako plantację. Wcześniejsze działania skarżącej nie wskazywały na jakiekolwiek czynności pielęgnacyjne, czy wskazujące na świadome prowadzenie plantacji drzew. Usytuowanie wyciętych drzew wskazuje na zupełnie przypadkowe miejsce i nie ma ono związku z przeznaczeniem gruntów. Trudno jest przyjąć za zasadne stanowisko, że łąka może stanowić podstawę do uprawy drzew.
Konkludując, w ocenie Kolegium wskazane okoliczności przesądzają o odpowiedzialności skarżącej spółki za wycięcie drzew bez zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż nie może się ona ostać w obrocie prawnym, albowiem wydana została z naruszeniem przepisów proceduralnych jak również materialnoprawnych.
Należy zważyć przede wszystkim, że podstawowym warunkiem wydania poprawnego rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej jest poprawne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Wziąć też pod uwagę fakt, że kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy.
Zgodnie z treścią art. 138 KPA organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.
Podstawowym zarzutem pod adresem organu odwoławczego jest naruszenie dyspozycji przepisów art. 7 i 77 KPA. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało przez organ odwoławczy z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7 i art. 77 KPA, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z wyrażoną w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Tego warunku nie spełnia kwestionowana decyzja organu odwoławczego i konsekwencja wadliwego postępowania jest wadliwe rozstrzygnięcie.
W rozpatrywanej sprawie istotną bowiem okolicznością było wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za wycięcie przedmiotowych drzew, będącego adresatem przedmiotowej decyzji. Organy przyjęły, iż podmiotem tym jest skarżąca spółka A, jako właściciel przedmiotowej działki. Należy wszakże wskazać, że zgodnie z powoływanym przepisem art. 47 e ust. 1 ustawy o ochronie przyrody władający nieruchomością obowiązani są do utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w ich władaniu. Pojęcie "władającego nieruchomością" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie wskazuje się, że karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia można wymierzyć jedynie właścicielowi nieruchomości, jej użytkownikowi, najemcy lub dzierżawcy (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2005 r,. OSK 1582/04, Wspólnota 2005/19/42). Jeszcze szerzej kwestię podmiotów odpowiedzialnych za usunięcie drzew ujęto w innym wyroku NSA z 28 lipca 2004 r., zgodnie z którym użytkowaniem nieruchomości w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) jest zarówno korzystanie z niej przez właściciela, jej zarządcę, użytkownika wieczystego, posiadacza samoistnego, a także posiadacza zależnego, jak również przez jednostki organizacyjne uprawnione z mocy ustawy lub decyzji do wstępu na nieruchomość lub korzystania z niej (sygn. akt PSK 678/04, Prok. i Pr . 2005/1/40).
W ocenie Sądu pojęcie władającego należałoby wykładać w podobny, relatywnie szeroki sposób i uznać, że chodzi tu o osoby decydujące (w różnym zakresie) o sposobie wykorzystywania danej nieruchomości. Ta kwestia jest istotna zwłaszcza w sytuacji gdy usunięcia drzew dopuścił się inny podmiot aniżeli właściciel, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organy rozstrzygające nie wyjaśniły bowiem statusu "B"- spółki z o. o. z/s w K., w imieniu której wycinki drzew dokonał J. B.. Nie można bowiem wykluczyć, iż spółka ta mogła być uznana za władającą, w rozumieniu przytaczanych wyżej przepisów, jeżeli miała ona jakiekolwiek własne uprawnienia do korzystania z przedmiotowej nieruchomości (np. wynikające z umowy najmu, czy dzierżawy). Jeśliby nie miała takich uprawnień i działała tylko na zlecenie właściciela to oczywiście adresatem decyzji o wymierzeniu kary winien być właściciel, czyli skarżąca spółka A. Kwestia ta winna była zostać wyjaśniona w trakcie prowadzonego przez organy administracyjne postępowania
Należało także wyjaśnić, czy wspomniane zadrzewienie działki miało cechy plantacji, a to zgodnie z przepisem 47 e ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wyłączało konieczność uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew a tym samym wyłączało możliwość wymierzenia kary. O plantacji można mówić wtedy, gdy jest to celowe prowadzenie upraw określonych roślin w celach gospodarczych (por, K.Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Kraków 2005, s. 83). Dlatego też nie można podzielić opinii, że o plantacji możemy mówić tylko wtedy, gdy znajdzie to odpowiednie odbicie w zapisach w ewidencji gruntów. Zapisy te mogą być co najwyżej argumentem pomocniczym, przy cenie konkretnego przypadku. Nie można też wykluczyć, iż za plantacje zostaną uznane tzw. samosiejki, jeśli będą one poddawane określonym zabiegom pielęgnacyjnym, czy ochronnym, przez władającego nieruchomością. O danym charakterze zadrzewień organy rozstrzygające mogą przesądzić na podstawie przeprowadzonego w sposób zgodny z przepisami art. 7 i 77 KPA postępowania dowodowego, przy wykorzystaniu wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych.
Należy zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 47 e ust. 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2001 r., nr 99 poz. 1079 ze zm.) władający nieruchomością obowiązani są do utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w ich władaniu. W ustępie 2 powoływanego przepisu stanowi się, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego, z tym że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami. Wyjątki od wskazanej wyżej zasady przewiduje się w ustępie 4 i odnoszą się one do:
1) drzew i krzewów owocowych, z wyłączeniem nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków,
2) drzew i krzewów sadzonych na plantacjach,
3) drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat,
4) drzew i krzewów stanowiących przeszkody lotnicze.
Zgodnie z kolei z przepisem 47 f powoływanej ustawy władający nieruchomością ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty za usunięcie drzew ustala się w zależności od obwodu pnia, rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa, a za usunięcie krzewów - w zależności od powierzchni porośniętej krzewami.
Sposób naliczania przedmiotowych opłat został uregulowany w art. 47h powoływanej ustawy, zgodnie z którym jednostkowe stawki opłat zależą od rodzaju i gatunku (odmiany) drzewa i nie mogą przekroczyć za jeden centymetr obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm. Opłaty powyższe zostały zróżnicowane w zależności od obwodu pnia.
Kwestie wymierzania kar za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia została uregulowana w art. 47 l, który stanowi, że jednostkowe stawki kary nie mogą przekroczyć za jeden centymetr obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm, trzykrotnej stawki jednostkowej opłaty przewidzianej dla danego rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa. W ust. 4 upoważniono Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew. Przedmiotowe drzewa zostały wycięte w czasie, gdy obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. Nr 162, poz. 1138 ze zm.), które nakazywało mierzyć obwód drzewa na wysokości ścięcia. Należy zważyć, iż zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100, poz. 1085 ze zm.) do czasu wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 47 l ust. 4 ustawy o ochronie przyrody (określające stawkę kary za wycięcie drzew), stosuje się, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2003 r., przepisy dotychczasowe, o ile nie są sprzeczne z ustawą. Po wspomnianej dacie obowiązywało rozporządzenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. Nr 99, poz. 907) Tak więc w dacie wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy obowiązywało to późniejsze rozporządzenie i organ odwoławczy winien był je zastosować, ponieważ było ono skorelowane (co do mierzenia obwodu ściętych drzew na wysokości 130 cm) ze znowelizowana ustawą o ochronie przyrody. W braku bowiem odmiennie sformułowanego przepisu należało zastosować przepisy materialnoprawne obowiązujące w dniu wydawania kwestionowanej decyzji – a przepisami tymi były regulacje zawarte w rozporządzeniu z 6 maja 2003 r. Istotą bowiem postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy i zastosowanie norm prawa materialnego, obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia przez organ administracji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku ma podstawę w przepisie art. 152 tejże ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powoływanej ustawy.