Pełny tekst orzeczenia II SA/Wr 196/26

II SA/Wr 196/26 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2026 roku sprawy ze sprzeciwu E. C. i H. C. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2026 r. Nr 160/2026 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10.02.2026 r. (nr 160/2026) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania K. C. i K. C.(1) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dzierżoniowie (dalej: PINB lub organ I instancji) z 03.12.2025 r. (nr 247/2025), którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego, dobudowanego do budynku mieszkalnego wraz z tarasem na tym budynku gospodarczym i wykonaniem drzwi prowadzących na ten taras, na terenie nieruchomości nr [...] w J., w części dotyczącej samowolnej budowy budynku gospodarczego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uchylając decyzję PINB z 03.12.2025 r. DWINB wskazał, że została ona wydana we wszczętym z urzędu postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa samowolnej budowy budynku gospodarczego. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że wątek dotyczący samowolnego wykonania drzwi balkonowych został wyłączony do odrębnego postępowania, zaś sprawa dotycząca samowolnej budowy tarasu na dachu budynku gospodarczego będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. W ten sposób prowadzonym postępowaniu, PINB pozyskał dokumentację budowlaną dotyczącą budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości w J. [...]. Na tej podstawie ustalił, że na podstawie decyzji Starosty Dzierżoniowski z 19.07.2024 r. (nr 443/2004), został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono H. i A. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z garażem. Decyzja ta następnie została zmieniona decyzją z 10.10.2007 r. (nr 598/2007). Po dokonaniu analizy zatwierdzonego projektu budowlanego PINB ustalił, że budynek gospodarczy był zaprojektowany jako garaż, tworząc jedną bryłę z pozostałą częścią gospodarczą, połączoną z częścią mieszkalną budynku. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, w tym przyjęte bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu budowy PINB uznał, że budynek gospodarczy został wybudowany legalnie, wobec tego należało umorzyć postępowanie prowadzone w przedmiocie jego samowolnej budowy.
Rozpoznając odwołanie od tej decyzji złożone przez K. C. i K. C.(1), organ odwoławczy przedstawił podstawy prawne uprawniające organ administracji do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, np. gdy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Uzasadniając konieczność wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., DWINB przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowody, w tym dowody przedłożone wraz z odwołaniem. Na tej podstawie stwierdził, że pierwotnie projekt miał obejmować budynek mieszkalny jednorodzinny oraz garaż z pomieszczeniem gospodarczym. Jednakże przeczą temu dokumenty przedstawione przez wnoszących odwołanie. Do odwołania załączono m.in. mapy stanowiące część projektową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Zgodnie z mapą będącą załącznikiem do decyzji Starosty Dzierżoniowskiego nr 443/2004, długość budynku mieszkalnego wraz z garażem wynosi 1721,5 cm, co odpowiada długości budynku przedstawionego na mapie ewidencyjnej. Na mapach stanowiących załączniki do projektu budowlanego widoczna jest także zachowana odległość pomiędzy budynkiem projektowanym a nieruchomością sąsiednią. Załącznik projektowy do pierwotnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla nieruchomości położonej w J. na działce nr [...] (obecnie [...]) przedstawia elewację frontową z zaznaczonymi bramami garażowymi. Decyzja nr 598/2007 zmieniająca częściowo decyzję nr 443/2004 na załączniku przedstawiającym elewację frontową zmienia bramę garażową nr [...] na otwór okienny z dwiema szybami. Natomiast brama garażowa nr [...] powinna zostać bez zmian. Konfrontując powyższe dokumenty ze stanem obecnym organ odwoławczy stwierdził, że zlikwidowano bramę garażową nr [...] oraz w jej miejsce wstawiono okno i drzwi. Ponadto od strony zlikwidowanej bramy garażowej nr [...] po prawej istnieje część budynku (budynek gospodarczy), która nie została przewidziana w projekcie budowlanym. Wskazują na to porównania rozwiązań projektowych ze zdjęciami satelitarnymi dostępnymi w serwisie Google Maps. Dalej DWINB wskazał, że na przedłożonej wraz z odwołaniem mapie geodezyjnej z 2018 r. widoczna jest bryła budynku w takim kształcie jaki miał miejsce w projekcie budowlanym, z tym że mapa ta przewiduje dodatkowo dobudówkę do istniejącego budynku będącą w budowie, która ma być zlokalizowana na granicy z działką nr [...].
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego jest przedwczesna. W sprawie nie zgromadzono bowiem wystarczających dowodów, które świadczyłyby o braku popełnienia samowoli budowlanej, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji został zobowiązany do skonfrontowania rozwiązań projektowych ze stanem istniejącym, dokonania pomiarów istniejącego budynku, przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, w celu ustalenia, czy po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem dokonywano w obrębie tego budynku robót budowlanych polegających na dobudowie budynku gospodarczego. W przypadku pozytywnej odpowiedzi organ I instancji został zobligowany do pozyskania informacji od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, czy uzyskiwano zgodę tego organu na dobudowanie budynku gospodarczego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na wniesienie odwołania przez osoby niebędące stronami postępowania, który to wniosek zgłosiła E. K. przy piśmie z 29.01.2026 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego (przedłożonych map, w tym jedną wniesioną przez stronę wnioskującą o umorzenie) działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania budynku posadowionego na działce nr [...], tak jak działki nr [...], [...], [...]. Jak wynika z akt sprawy odwołujący się są właścicielami działki nr [...], która graniczy z działką nr [...], w związku z czym przysługuje im przymiot strony postępowania.
W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu od opisanej decyzji DWINB z 10.02.2026 r. E. K. i H. C. nie zgodziły się ze stwierdzeniem organu odwoławczego na temat oceny przedwczesności umorzenia postępowania. Wskazały w sprzeciwie, że PINB dokonał szczegółowych oględzin spornego pomieszczenia gospodarczego, następnie poddał analizie zgromadzone dokumenty i na tej postawie wydał decyzję nr 247/2025, nie mając wątpliwości co do legalności budowy. Zdaniem wnoszących sprzeciw, analizując sprawę organ I instancji posługiwał się kompletem dokumentów udostępnionych przez Starostwo Powiatowe w Dzierżoniowie. Wskazano w sprzeciwie, że pomieszczenie gospodarcze na działce nr [...] zostało wybudowane w 2005 r. razem z domem, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Zdaniem wnoszących sprzeciw, dokumentacja, na którą powołują się odwołujący jest nieczytelna, słabej jakości, brak źródła pochodzenia wielu dokumentów, co powoduje jej wysoką niewiarygodność, i co potwierdzają opisane w sprzeciwie okoliczności. Zdaniem wnoszących sprzeciw, postępowanie osób wnoszących odwołanie wynika ze złośliwości i ma na celu eskalację sąsiedzkich konfliktów oraz odwrócenie uwagi od własnych uchybień, które zostały opisane w sprzeciwie. Wnoszące sprzeciw podtrzymały stanowisko dotyczące konieczności umorzenia postępowania odwoławczego ze względu na jego zainicjowanie przez osoby, które nie mają statusu strony postępowania. Nie zgodziły się w tym zakresie z organem odwoławczym, który błędnie uznał, że odwołujący ze względu na własność działki nr [...] i jej sąsiedztwo z działką nr [...], znajdują się w obszarze oddziaływania budynku gospodarczego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazano w sprzeciwie, że organ II instancji błędnie uznał, że samo sąsiedztwo jest tożsame z wejściem w obszar oddziaływania obiektu i daje stronie wnoszącej odwołanie status strony postępowania. Organ odwoławczy powinien odróżnić "sąsiedzką obstrukcją" od interesu prawnego. Podkreślono, że strona wnosząca odwołanie nie wykazała bezpośredniego naruszenia jej praw, zatem z powodu braku legitymacji odwołanie winno zostać odrzucone. Zaprzeczono również ustaleniu, że posadowione w 2005 r. pomieszczenie gospodarcze graniczy z działką nr [...]. Wskazano, że sporne pomieszczenie jest parterowe i graniczy z działką nr [...]. Działka nr [...] rozpoczyna się około 12 m dalej. Taka lokalizacja pomieszczenia gospodarczego nie rzutuje na możliwość usytuowania zabudowy na działce nr [...]. Ponadto pomieszczenie gospodarcze na działce nr [...] nie ogranicza dostępu światła słonecznego do działki nr [...] (dotyczy również działki nr [...] i [...]). Pomieszczenie nie przesłania światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich, zatem nie wpływa na ich zagospodarowanie. Nadto wnoszące sprzeciw osoby wskazały, że działki sąsiednie, tj. [...] oraz [...] mają ograniczone światło, co wynika z gęstych nasadzeń drzew tuż przy granicy. Wskazano również, że sporne pomieszczenie gospodarcze służy przechowywaniu narzędzi ogrodniczych oraz mebli ogrodowych, nie imituje hałasów i zapachów, nie generuje drgań, zanieczyszczeń, czy uciążliwego światła. Spełnia definicję obiektu gospodarczego związanego z rekreacją indywidualną lub obsługą działki. Jest ono orynnowane, a wody opadowe z dachu odprowadzane są bezpośrednio do oczka wodnego znajdującego się na posesji. Zaznaczono, że w roku 2005 r. obecne działki nr [...] i nr [...] nie były własnością osób wnoszących odwołanie od decyzji organu I instancji. Poprzedni właściciele nie wnosili w czasie budowy żadnych uwag do budowy domu, w tym do budowy pomieszczenia gospodarczego na działce nr [...]. Większa część tych działek była w 2005 r. gruntem ornym. Działki nr [...] i [...] zostały zabudowane około 2015 r . przez osoby wnoszące odwołanie, które wówczas nie zgłaszały zastrzeżeń, czyli godziły się na istniejące warunki sąsiedzkie. Nadto wskazano w sprzeciwie, że w roku 2005 działka nr [...] również była własnością innych osób. Stanowiła sad bez jakichkolwiek zabudowań. Około 2012 r. została zabudowana. Poprzedni i obecni właściciele w żadnym okresie nie wnosili uwag do pomieszczenia gospodarczego. Na podstawie przedstawionych okoliczności wniesiono w sprzeciwie o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w całości decyzji organu I instancji.
Przekazując sprzeciw DWINB zaznaczył, że nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ) - dalej: "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego uregulowania została w przepisach art. 64a - 64e p.p.s.a.
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. ("Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ..."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone przez to, że: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę; w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję; sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (por. art. 64b § 3, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
W świetle powyższych przepisów kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty (odstąpił od zasady ponownego merytorycznego jej rozpatrzenia).
W przepisie art. 138 § 2 k.p.a. określono dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu, zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Jednocześnie należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku NSA z 07 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyrokach NSA z: 07.06.2018 r., II OSK 1319/18, 16.12.2020 r., II OSK 3076/20, 30.09.2020 r., II OSK 1984/20, 05.11.2019 r., II OSK 3238/19. Dokonanie tego rodzaju ocen bez udziału innych niż wnoszący sprzeciw, stron postępowania administracyjnego oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszałoby konstytucyjne chronione uprawnienia obywateli, w tym w szczególności tych stron, które sprzeciwu nie wniosły.
Z przedstawionych powodów należało stwierdzić, że kwestia oceny czy K. C. i K. C.(1) powinni być stronami postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 03.12.2025r. (nr 247/2025), nie mogła być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowym, a co za tym idzie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. był niezasadny. Powyższe stanowisko nie oznacza jednak zakazu dokonania przez organ I instancji w ponownym postępowaniu nowych ocen, w tym rozważenia okoliczności podnoszonych w sprzeciwie i na tej podstawie określenia kręgu stron postępowania.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu, które kwestionują wytknięte przez organ odwoławczy braki w materialne dowodnym, świadczące o przedwczesności podjęcia przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego, w ocenie Sądu zwrócić należy uwagę na zakres postępowania dowodowego, który może zostać przeprowadzony na etapie drugiej instancji. Przywołane już wcześniej brzmienie przepisu art 136 § 1 k.p.a. wskazuje na to, że organ odwoławczy, przeprowadzając postępowanie dowodowe winien opierać się na już zebranych dowodach, zatem dostrzegając ewentualne braki pozostaje mu jedynie upewnić się co do określonych okoliczności, a nie podejmować działania w celu ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego.
Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było stwierdzenie, że w stanie faktycznym sprawy co najmniej przedwcześnie PINB ocenił, że prowadzone postępowanie w sprawie istniejącego na działce nr [...] budynku gospodarczego, jest bezprzedmiotowe. DWINB wywiódł, że zgromadzony materiał dowodowy w zestawieniu m.in. z dokumentami dołączonymi do odwołania oraz ustaleniami faktycznymi w terenie, został błędnie oceniony przez organ I instancji, który uznał, że znajdujący się na działce nr [...] obiekt – budynek gospodarczy został wybudowany legalnie na podstawie pozwolenia budowlanego. Jak jednak wynika z przytoczonych fragmentów uzasadnienia decyzji objętej sprzeciwem, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, dlatego organ odwoławczy uwzględnił zarzuty odwołania, co do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania, celem wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, m.in. dotyczących wymiarów objętego pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego wraz z garażem, czy też jego odległości od granicy z działką sąsiednią. W tym zakresie organ odwoławczy, wywiązując się z treści art. 138 § 2 k.p.a. in fine, zobowiązał organ I instancji do skonfrontowania rozwiązań projektowych ze stanem istniejącym, dokonania pomiarów istniejącego budynku, przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, w celu ustalenia, czy po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem dokonywano w obrębie tego budynku robót budowlanych polegających na dobudowie budynku gospodarczego, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi uzyskać informację od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, czy uzyskiwano zgodę tego organu na dobudowanie budynku gospodarczego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja kasacyjna została wydana zgodnie z regułami określonymi w art. 138 § 2 k.p.a. Poddana bowiem kontroli DWINB decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, natomiast dalsze prowadzenie postepowania uzupełniającego przez organ odwoławczy należałoby uznać za nadmiernie utrudnione.
Końcowo należy zaznaczyć, że zarówno decyzja DWINB, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.