II SA/OL 215/04

II SA/Ol 215/04 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2004-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Irena Szczepkowska
Alicja Jaszczak-Sikora
Janina Kosowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak — Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004 r. sprawy ze skargi R. i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozpatrzenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N: 1) stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 13 lutego 2004 r. nr "[...]" w przedmiocie rozpatrzenia protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N; 2) zasądza od Rady Miejskiej na rzecz R. i J. G. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
W dniu 27 sierpnia 2003 r. R. i J. G., podając się za właścicieli działki oznaczonej nr geod. 102/9, położonej w obrębie N., w gminie O., złożyli do Burmistrza O. pismo, nazwane protestem, dotyczące ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N. W piśmie tym podnieśli, iż nie zgadzają się z brakiem przeznaczenia ich działki w przedmiotowym projekcie pod budownictwo letniskowe. Wskazali, iż podczas nabywania przedmiotowej nieruchomości, były właściciel zapewnił ich, że działka ta, zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem, zostanie uwzględniona przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo letniskowe. Płacąc przez rok podatek jak od działki letniskowej byli zatem przekonani, że gmina zaakceptowała ten wniosek. W związku z powyższym, wnoszący protest przeprowadzili na przedmiotowej działce trwałe inwestycje, które wyodrębniły z rolniczej dotychczas przestrzeni produkcyjnej uporządkowany, zwarty zespół działek z przeznaczeniem pod budownictwo letniskowe. W tych warunkach pominięcie ich działki przy opracowywaniu planu jest, w ich ocenie, niecelowe i nieracjonalne. Prowadzi bowiem do utraty przez gminę korzyści. Ponadto mając na uwadze zabudowę wsi, położenie i różne wielkości działek sąsiednich uwzględnionych w projekcie planu miejscowego, R. i J. G. zauważyli, iż przyjęte ustalenia naruszają poczucie sprawiedliwości społecznej i nie uwzględniaj ą ich interesu.
Uchwałą z dnia 13 lutego 2004 r., Nr "[...]", Rada Miejska w O., powołując się na art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), odmówiła uwzględnienia w projekcie planu żądań R. i J. G., uznanych za protest. W uzasadnieniu podjętej uchwały, Rada Miejska wyjaśniła, iż "protest" nie został uwzględniony ze względu na położenie przedmiotowej działki w otulinie - strefie ochronnej "[...]" Parku Krajobrazowego, której zagospodarowanie, zgodnie z art. 13a pkt 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.), musi być zgodne z ustaleniami planu ochrony Parku i jego strefy ochronnej. Wskazała, iż przyjęte rozwiązania są kontynuacją myśli planistycznej zawartej w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy O., a przeznaczenie przedmiotowego terenu w nowym planie w żaden sposób nie odbiera i nie ogranicza praw nabytych wnoszących "protest". Podkreśliła ponadto, że podejmując zaskarżoną uchwałę miała na uwadze zasadę obsługi komunikacyjnej terenu. Rada wskazała bowiem, iż nowa droga nie powinna obsługiwać terenów zabudowy i aby była obwodnicą, a nie drogą dojazdową nie powinien odbywać się przez nią ruch poprzeczny pomiędzy terenami starej wsi, a nowymi terenami zabudowy. Z uwagi na powyższe przyjęto zasadę, że nowe tereny zabudowy są lokalizowane wyłącznie pomiędzy obwodnicą, a terenami wsi.
Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R. i J. G. W uzasadnieniu podnieśli, iż działki nr 102/7-12 pomimo, że przylegają do działek nr 102/1, 102/2 i 102/5 i stanowią ten sam kompleks zabudowy turystyki indywidualnej oraz znajdują się po tej samej strony obwodnicy nie uzyskały prawa zabudowy letniskowej, tak jak działki nr 102/1, 102/2 i 102/5. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżących, powoływanie się w uzasadnieniu uchwały na zasady obsługi komunikacyjnej terenu jest również nielogiczne. Ponadto wskazali, iż istnieje możliwość wykonania wjazdów na działki wspólną drogą wewnętrzną po przeciwnej stronie działki z wyjściem na jedno skrzyżowanie. Propozycja przebiegu drogi wewnętrznej stanowi załącznik graficzny do skargi.
Skarżący wskazali również, iż nowe, ogrodzone działki z projektowaną niską zabudową o charakterze małych mazurskich chat, wtopionych w sady i ogródki, stanowiące kontynuację istniejącej zabudowy na pewno nie naruszą ładu przestrzennego otuliny "[...]" Parku Krajobrazowego. Tym samym, w ich ocenie, nieuwzględnienie uzbrojonych i ogrodzonych pod budownictwo turystyki indywidualnej działek w projekcie planu stanowi błąd w sztuce projektowania i jest efektem braku racjonalnego, gospodarczego myślenia. Dodali również, iż były właściciel ich działki przed przystąpieniem przez gminę do opracowywania planu złożył stosowną prośbę o zmianę terenów rolnych na tereny nierolnicze.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w O., podtrzymała dotychczas zajmowane stanowisko i wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu dodała, iż procedura sporządzenia projektu planu miejscowego przeprowadzona została zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia jest zgodny ze sztuką planistyczną i obowiązującym prawem. Wyjaśniła, iż działki, których dotyczy skarga, zawsze miały wyłącznie rolne przeznaczenie. Za niezasadne uznała tym samym oczekiwanie skarżących dotyczące zmiany ich przeznaczenia tylko z tego powodu, że niektóre inne działki w okolicy zostały przeznaczone na cele nierolnicze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w mej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu.
W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, iż wydana została ona z naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności.
Wskazać należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), mająca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), przyznaje wszystkim podmiotom uczestniczącym w obrocie prawnym prawo do formułowania krytycznych wypowiedzi dotyczących ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu. Zastrzeżenia te mogą przybrać formę protestów lub zarzutów. Zaszeregowanie złożonych zastrzeżeń do grupy protestów, czy też grupy zarzutów nie zależy jednak od ich autora, od nazwy, jakiej autor użył, ani też od uznania organów mających je rozpoznać. Zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym za zarzut uznać należy bowiem wystąpienie podmiotu, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 24 ust. l ustawy), natomiast za protest - pismo każdej innej osoby kwestionującej ustalenia projektu planu (art. 23 ust. l ustawy).
Ustawodawca przyznając szczególną ochronę prawną podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone postanowieniami planu, nałożył tym samym na organy administracji obowiązek starannego, wnikliwego i obiektywnego kwalifikowania pism kwestionujących ustalenia projektu planu do grupy zarzutów lub do grupy protestów. Konsekwencją błędnej kwalifikacji jest bowiem poważne ograniczenie praw strony. W świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała rady gminy rozstrzygająca o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu w odróżnieniu od uchwały dotyczącej zarzutu nie wymaga bowiem uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym osoba legitymująca się tytułem własności do nieruchomości objętej ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w projekcie zmiany planu obowiązującego, kwestionująca te ustalenia, uprawniona jest do wniesienia co do tego projektu zarzutu na podstawie art. 24 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uznanie tego zarzutu przez radę gminy za protest, o którym stanowi art. 23 ust. l tej ustawy, powoduje nieważność podjętej przez nią uchwały.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że pisemne zastrzeżenia skarżących -właścicieli działki położonej na obszarze objętym ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinny być uznane za zarzuty i rozpoznane w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nazwa nadana złożonym zarzutom przez strony, nie ma bowiem, co wykazano wyżej, znaczenia w procesie ich kwalifikacji. W toku ponownego rozpoznawania zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących, potwierdzenia wymaga natomiast ich prawo własności do działki nr 102/9.
Konsekwencją błędnej kwalifikacji zarzutów skarżących jako protestu jest ponadto brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, która nie czyni zadość wymogom ustawowym, określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wzniesionymi zarzutami do projektu planów miejscowych. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gminy, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych, w tym praw własności oraz dorobku życiowego. W konsekwencji, w orzecznictwie przyjmuje się również, iż brak wyczerpującego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu tak pod względem faktycznym jak i prawnym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.
W niniejszej sprawie, ustalenia faktyczne i prawne przytoczone przez Radę Miejską w O. w uchwale wydanej w efekcie rozpatrzenia zarzutów skarżących uznać należy za niepełne. Za niewystarczające uznać bowiem należy powołanie się przez Radę w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyłącznie na bliżej niesprecyzowane ustalenia planu ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego. Błędem jest również uznanie, że skoro projekt planu nie zmienia statusu ani przeznaczenia działki skarżących, to tym samym nie narusza ich interesu prawnego. Dla właścicieli, którzy już wcześniej ubiegali się o przekwalifikowanie własnych nieruchomości na działki przeznaczone pod budownictwo letniskowe, projekt planu nie uwzględniający ich wniosku stanowi bowiem na dalsze lata zaporę w osiągnięciu ich zamiarów wynikających z prawa własności. Projekt ten naruszył zatem ich interes prawny w przyjętym wyżej rozumieniu i pod tym też kątem powinien być oceniony przez Radę. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika też, aby Rada rozważała alternatywne sposoby zaplanowania obsługi komunikacyjnej terenu objętego ustaleniami planu.
W uzasadnieniu podjętej ponownie uchwały, Rada Miejska w O., uwzględniając powyższe uwagi, powinna wykazać zatem przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując określone rozwiązanie planistyczne, a w przypadku nie znalezienia podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących, wyczerpująco wyjaśnić powody, dla których nie jest możliwe przyjęcie przedstawionej przez nich propozycji zmiany. W toku ponownego rozpoznawania zarzutów, Rada Miejska powinna jednocześnie starannie wyważyć interes prawny stron oraz interes publiczny, wyrażający się m.in. w konieczności zapewnienia właściwej ochrony środowiska naturalnego "[...]" Parku Krajobrazowego, a ponadto mieć na uwadze fakt, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w rozpoznawanej sprawie nastąpiło z powodu błędnego zakwalifikowania złożonych przez strony zarzutów i uznania ich za protest.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a na podstawie art. 200 powołanej ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 152 ustawy, Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.