II SA/Wr 164/21

II SA/Wr 164/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I OSK 2191/21 - Wyrok NSA z 2025-01-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021r. sprawy ze skargi [...] S.A. z/s w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia orzekającego o zwrocie podania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej jako: "organ") po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako: "strona skarżąca") uchyliło w całości postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...], i orzekło co do istoty sprawy umarzając postępowanie pierwszej instancji w całości.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Prezydent [...] zwrócił wnioskodawcy [...] S.A. z siedzibą w [...] podanie z dnia [...] lipca 2020 r. o odtworzenie akt sprawy zakończonej decyzją o przekazaniu w zarząd [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych nieruchomości położonych we [...], w obrębie [...], aktualnie oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...],[...],[...],[...] i [...].
W uzasadnieniu organ, po zapoznaniu się z treścią wniosku stwierdził, że postępowania w sprawie odtworzenia zniszczonych albo zaginionych akt, regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a."). Zgodnie z ich treścią odtworzenie zostało ukształtowane jako postępowanie sądowoadministracyjne, którego celem jest zrekonstruowanie utraconych dokumentów, w zakresie niezbędnym dla realizacji celów tego postępowania, w ramach którego sąd przeprowadza postępowanie dochodzeniowe, według zasad i procedur sądowych. Organ wskazał, że sprawa odtworzenia akt należy do kognicji sądu. Wobec tego organ uznał się za niewłaściwy i postanowił zwrócić podanie wnioskodawcy. Jako podstawę prawną postanowienie orzekającego o zwrocie podania organ wskazał art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] S.A. z siedzibą
w [...]. Spółka zarzuciła Prezydentowi [...] naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść postanowienia: 1) art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i zwrócenie wniosku o odtworzenie akt, w sytuacji gdy Prezydent [...] jako organ I instancji jest właściwy w sprawie i posiada normy kompetencyjne, które zawierają upoważnienie do działania organu administracji publicznej w sprawie o odtworzenie akt; 2) art. 290 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie per analogiam, w sytuacji gdy aktualnie dominujący
w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że w drodze analogii
w sprawie o odtworzenie akt winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] postanowieniem z dnia
[...] grudnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekając co do istoty sprawy umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.
Zdaniem Kolegium zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności weryfikowanego postanowienia organu pierwszej instancji miało ustalenie, czy istnieje podstawa prawna dla wszczęcia samodzielnego pod względem procesowym postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych.
Kolejno organ I instancji wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się wprost do odtwarzania akt zniszczonych, zagubionych lub w inny sposób utraconych. Organ przedstawił trzy linie orzecznicze jakie się wykształciły odnośnie tego zagadnienia. Pierwsza linia orzecznicza stanowi, że do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt administracyjnych zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729) w drodze analogii (np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt
IV SA 1438/06). Wedle drugiej linii orzeczniczej w takim przypadku zastosowanie mają przepisy działu IX ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drodze analogii (np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 456/11). Natomiast trzecia linia orzecznicza wskazuje, że brak jest podstaw do zastosowania którejkolwiek z powołanych ustaw procesowych (Kodeks postępowania cywilnego, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w drodze analogi, gdyż stałoby to w oczywistej sprzeczności
z zasadą zgodności rozstrzygnięć z przepisami prawa. Organ nie może bowiem podejmować czynności procesowych wyłącznie na podstawie rozumowania per analogiam. Dodatkowo wskazuje się przy tym, że czynności odtworzenia akt sprawy w ograniczonym zakresie wskazano w przepisach postępowania wyjaśniającego
w ogólnym postępowaniu administracyjnym (np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05).
Kolegium podziela ostatni z zaprezentowanych poglądów przyjmując, że brak odrębnej regulacji w Kodeksie postępowania administracyjnego dotyczącej procedury odtwarzania zniszczonych lub utraconych akt nie oznacza, że brak jest w ogóle podstawy prawnej do odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji. Oczywistym jest, że w razie gdy akta administracyjne prowadzonego postępowania administracyjnego zostają zniszczone, zgubione lub w inny sposób utracone, to konieczne byłoby podjęcie przez organ działań zmierzających do odtworzenia akt. Czynności odtworzenia akt indywidualnej sprawy administracyjnej, jak już wyżej wskazano – znajdują podstawę w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym.
Wobec powyższego brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania
w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, a czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych.
W ocenie organu brak jest podstaw do zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drodze analogi, gdyż stałoby to w oczywistej sprzeczności
z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., która nakazuje organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie żądanie odtworzenia akt nie zostało zawarte we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, jak też nie było związanie z żadnym toczącym się postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej. Zważywszy na ten fakt, organ I instancji powinien prawidłowo umorzyć postępowanie stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Stan sprawy nie uzasadniał zastosowania art. 66 § 3 k.p.a., zatem zaszła konieczność wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...]z dnia [...] grudnia 2020 r. nie zgodziła się spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "strona skarżąca"). Postanowienie zostało zaskarżone w części dotyczącej orzeczenia co do istoty sprawy o umorzeniu postępowania I instancji. W skardze spółka zarzuciła naruszenie: 1) zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, kiedy nie powinien zostać zastosowany i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości; 2) błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżanego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.
Wobec tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszej instancji, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 3) uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji w całości; 4) przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zobowiązanie organu administracyjnego do wydania postanowienia o odtworzeniu akt sprawy; 5) rozstrzygnięcie sprawy na rozprawie; 6) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że sprawa administracyjna z pewnością istniała, gdyż została wszczęta wnioskiem o odtworzenie akt. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że dominującym poglądem w sprawie odtworzenia akt jest drugi zaprezentowany przez organ (stosowanie przepisów Działu IX p.p.s.a. w drodze analogii).
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2021 r. organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że nie zmienia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności podnieść należy, że na gruncie postępowania administracyjnego problematyka odtworzenia akt administracyjnych nie jest normowana. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w żadnym miejscu uregulowań o tym nie stanowią, nie przewidując też możliwości wszczęcia odrębnej sprawy administracyjnej celem odtworzenia określonego dokumentu, czy szerzej akt administracyjnych. Odtworzenie takie nie jest sprawą administracyjną, gdyż brak jest przepisu stanowiącego, że następuje ono przez wydanie decyzji lub postanowienia, czy przez wydanie innego aktu lub dokonanie innej czynności
z zakresu administracji publicznej.
Zdaniem sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, spośród trzech koncepcji rozstrzygnięcia problemu podstawy prawnej odtworzenia akt (które przedstawiło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) najwłaściwszą jest ta
o stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie wyjaśniające. Nie znajdują natomiast wystarczająco usprawiedliwionych powodów koncepcje poszukujące podstawy prawnej dla odtworzenia akt
w analogicznych regulacjach Kodeksu postępowania cywilnego czy ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nieprzydatność tych ustaw procesowych wynika z kilku powodów: uregulowania w nich procedury sądowej zamierzonej dla innych celów niż postępowanie administracyjne, brak w k.p.a. lub wskazanych sądowych ustawach procesowych przepisów wskazujących na ich stosowanie do odtworzenia akt administracyjnych, brak możliwości wyprowadzania kompetencji dla organu administracji publicznej do odtworzenia akt w drodze wykładni lub analogii. Jak wskazał WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1346/19, a stanowisko to należy podzielić, "stosowanie analogii w tym przypadku może budzić zasadnicze wątpliwości. Jak podkreśla się w literaturze, analogia służy do uzupełniania luk o charakterze konstrukcyjnym (technicznym). Tymczasem trudno przyjąć, że w analizowanej kwestii istnieje w regulacji kodeksowej "luka".
Problematyka odtworzenia akt jest elementem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania administracyjnego. Stanowisko takie znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych jak również w doktrynie prawa administracyjnego (zob. G. Łaszczyca, Odtworzenie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Samorząd Terytorialny z 2009 r. nr 9, s. 50 i nast.). Takie ujęcie oznacza, że obowiązujące regulacje prawne nie przewidują prowadzenia postępowania zmierzającego wyłącznie do odtworzenia akt administracyjnych. Innymi słowy odtworzenie akt administracyjnych możliwe jest jedynie w ramach postępowania wyjaśniającego będącego elementem prowadzonego przez dany organ administracji publicznej postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej jakąś sytuację prawną lub do zmiany bądź uchylenia wcześniej wydanej decyzji administracyjnej, albo też w ramach postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności jakiejś decyzji czy w ramach wznowionego postępowania administracyjnego.
Czynności odtworzeniowe znajdują wówczas oparcie w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zawartych w rozdziale 4 Działu II k.p.a. (Dowody). Ustalenie istnienia/treści danego dokumentu powinno nastąpić w tej sytuacji w konkretnej sprawie administracyjnej, przez organ właściwy do załatwienia sprawy, w której dokument jest częścią akt administracyjnych i ma dla tego załatwienia istotne znaczenie, a jego brak/utrata nie zwalnia organu od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, której dokument ten dotyczy. Czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych przewidzianych w k.p.a.
Wobec powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie uregulowano wprost kwestii odtworzenia akt zniszczonych, zagubionych lub utraconych w inny sposób. Nie sposób jednak przyjąć, że brak wyodrębnionych przepisów wprost odnoszących się do tej kwestii oznacza brak jakiejkolwiek podstawy prawnej do odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji. Występowanie sytuacji niemożności sięgnięcia do akt administracyjnych z powodu ich zaginięcia powinno być, z oczywistych względów, rekompensowane w porządku prawnym normami wskazującymi organom, jak należy postąpić i jakie działania podjąć celem odtworzenia akt. Brak akt nie zwalnia przecież organu od rozstrzygnięcia sprawy, dla której mogą mieć one zasadnicze znaczenie. Odtworzenie akt sprawy administracyjnej wymaga podjęcia i przeprowadzenia określonej grupy czynności procesowych. Czynności rekonstrukcyjne, bez względu ma przyczynę utraty akt organ administracji publicznej wykonuje z urzędu. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że z żądaniem przeprowadzenia czynności rekonstrukcyjnych wystąpi strona postępowania. Żądanie takie nie odnosi skutku podjęcia czynności rekonstrukcyjnych, lecz podlega rozpatrzeniu przez organ i może stanowić impuls do działania z urzędu. Jednocześnie należy podkreślić, że czynności te nie są ukierunkowane na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, lecz zmierzają wyłącznie do rekonstrukcji akt, czyli do odtworzenia akt zawierających utrwalenie dotychczasowego przebiegu postepowania lub sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej. (G. Łaszczyca Odtworzenie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Samorząd Terytorialny z 2009 r. nr 9).
Ponadto organ nie może wyjść poza ramy aktu prawnego będącego podstawą procesową działań organu i sięgać, przy bliżej nieustalonych kryteriach podobieństwa, do regulacji procesowych przewidzianych dla zupełnie innych postępowań, toczących się przed sądami, czyli podejmować czynności procesowych w oparciu o rozumowanie per analogiam oraz rozstrzygać tą drogą żądania strony. Naraża się bowiem wówczas na skuteczny zarzut nieważności wydanego przez siebie aktu ze względu na działanie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie żądanie odtworzenia akt sprawy nie zostało zawarte we wniosku o wszczęcie postepowania administracyjnego, jak też nie było związane z żadnym toczącym się postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji.
Zdaniem sądu, wobec przedstawionej argumentacji uzasadnione było wydanie przez organ II instancji orzeczenia, którego dotyczy niniejsza sprawa. Stwierdzenie przez Kolegium bezprzedmiotowości postępowania przez organem I instancji jest prawidłowe. Sąd w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, a czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach konkretnego postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych.
Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej dotyczącej sentencji rażąco naruszającej prawo z uwagi na użycie przez Kolegium formuły "orzekając co do istoty sprawy", wskazać należy, że takie naruszenie przepisów procesowych ma charakter niekwalifikowany i nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie wpływa na czytelność przyjętej formuły rozstrzygnięcia. Co więcej, nie ma również żadnego przełożenia na sytuację prawną skarżącej spółki.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.