Pełny tekst orzeczenia II SA/Wr 133/25

II SA/Wr 133/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1, 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 16 października 2024 r. Nr SKO 4121.173.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z dnia 16 października 2024 r. (nr SKO 4121.173.2024), którą – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. Ł. (dalej: skarżący) – utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. (dalej: organ pierwszej instancji, organ lokalizacyjny) z dnia 9 września 2024 r. (nr 33/2024) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce gruntu nr [...], AM - [...], obręb O.
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2023 r. skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce gruntu nr [...], AM - [...], obręb O.
Decyzją z dnia 9 września 2024 r. (nr 33/2024) organ lokalizacyjny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Cześć działki objętej planowana inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale zabudowanych w sposób niepozwalający na określenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze sąsiedzkim. Jedynymi budynkami dostępnymi z tej samej drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] są: budynki związane z infrastruktura elektroenergetyczną oraz budynek domu działkowca - na terenie zieleni urządzonej (działka nr [...], AM-[...], obręb O.). Dalej organ lokalizacyjny argumentował, że kwartał terenu, na którym położona jest planowana do zainwestowania nieruchomość, to zintegrowana i tworząca urbanistyczną całość jednostka funkcjonalno - przestrzenna przeznaczona pod zieleń i rekreację, w tym ogrody działkowe. Wydzielona jest ona z przestrzeni obszaru analizowanego wyraźnymi granicami naturalnymi i antropogenicznymi. Są to droga powiatowa - ul. [...], linia kolejowa, rzeka O. i południowa granica miasta. Odmiennym elementem zagospodarowania tego kwartału jest jedynie wymieniony teren infrastruktury elektroenergetycznej. Obszar położony na zachód od ulicy [...] również pozbawiony jest zabudowy. Występują tu wyłącznie ogrody działkowe. Zabudowa miejska pojawia się w części obszaru analizowanego położonego na wschód od rzeki O., przy czym tereny nadrzeczne to również tereny zielone. Kwartał zabudowy ograniczony ww. nadbrzeżnymi terenami zielonymi, ul. [...] oraz linią kolejową to tereny usługowe, w które wplecione są budynki mieszkalne oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wzdłuż ulicy [...]. Na kwartał w klinie ulicy [...] i linii kolejowej składa się fragment osiedla zabudowy mieszkaniowej. Pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...] również dominuje zabudowa mieszkaniowa z nielicznymi usługami. Na północ od ulicy [...] i wschód od ulicy [...] zlokalizowana jest zabudowa produkcyjna Z. S.A. Zachodnia strona ul. [...] to zabudowa mieszkaniowa z nielicznymi usługami. Dalej rozciąga się Park M. Zdaniem organu pierwszej instancji, opisana zabudowa mieszkaniowa występująca w obszarze analizowanym nie stanowi sąsiedztwa terenu inwestycji, mając na uwadze sąsiedztwo urbanistyczne. Fakt, że zabudowa mieszkaniowa znalazła się w obszarze analizowanym nie oznacza, iż może być podstawą do wyznaczenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Sąsiedztwo między terenem inwestycji, a działkami z zabudową mieszkaniową jest zerwane.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją z dnia 16 października 2024 r. (nr SKO 4121.173.2024), Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji, obejmujący działkę nr [...] położoną po wschodniej stronie drogi wewnętrznej (działki nr [...]), jest bardzo rozległy. Lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaplanowana została na działce o powierzchni [...] ha o bardzo dużej szerokości frontu działki na poziomie - 270 m. Determinuje to wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu około 600 - 650 m i powierzchni około 150 - 200 hektarów. Już sam ten fakt nakazuje zachowanie dużej ostrożności w poszukiwaniu kontynuacji funkcji i cech zabudowy dla budynku jednorodzinnego.
Kolegium podkreśliło, że teren inwestycji jest położony pomiędzy rzeką O. i drogą wewnętrzna (działką nr [...]) w centralnej części terenów, które należy zidentyfikować jako tereny zielone. Wskazane tereny zieleni to zintegrowana, kompleksowa tkanka urbanistyczno-przyrodnicza, tworząca jednostkę funkcjonalno-przestrzenną przeznaczoną pod zieleń, rekreację i uprawy rolne. W części centralnej obszaru analizowanego znajduje się też rzeka O. wraz z wałami przeciwpowodziowymi. Zdecydowaną większość terenu analizowanego po zachodniej stronie rzeki O. to jednolity kompleks z przeznaczeniem pod ogrody działkowe, uprawy rolne i tereny zielone. W rezultacie, cały obszar analizowany po zachodniej stronie rzeki O. w promieniu 1800 m (kierunek południowy i południowo - zachodni, zachodni i północny) od działki zainwestowania to jednolity, zwarty kompleks funkcjonalno - przestrzenny, pozbawiony zabudowy mieszkaniowej, charakteryzujący się jednolitą funkcją przyrodniczo-rekreacyjno-wypoczynkową. Wprowadzenie do tej jednostki funkcjonalnej zabudowy mieszkaniowej i to w dodatku w jej centralnej części stanowiłoby jednoznaczne naruszenie uwarunkowań nie tylko urbanistycznych, ale również środowiskowych. Wdzieranie się zabudowy mieszkaniowej, w zielone tereny miasta stanowi ewidentne naruszenie ładu przestrzennego w płaszczyźnie historycznej, społecznej, gospodarczej, środowiskowej i urbanistycznej. Takie kierunki przekształceń i lokalizowanie zabudowy w miejskich centralnych kompleksach zielonych, służących niemal całemu miastu jest, zdaniem Kolegium, niedopuszczalne w kontekście definicji ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji. O ile tereny zielone stanowią naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, o tyle w tym przypadku lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej w centrum terenów zielonych miasta stanowiłoby dysonans i doprowadziłoby do nieodwracalnej degradacji ładu przestrzennego. Zwarte kompleksy zieleni w centrach dużych miast są wartością szczególnie chronioną i wprowadzanie do nich zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o dużej intensywności, stanowi naruszenie kontynuacji funkcji. Z uformowaną funkcją zieleni ogrodowej i ogrodów działkowych w dużych miastach o znacznych deficytach terenów zielonych, inne funkcje urbanistyczne wdzierające się w tę zieleń są z nią sprzeczne.
SKO wyjaśniło także, że zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana po wschodniej stronie rzeki O. wzdłuż ulicy [...], [...] i terenów kolejowych (wschodnia część obszaru analizowanego), będąca w obszarze analizowanym, nie stanowi – w ocenie tego organu – sąsiedztwa terenu planowanej inwestycji. Chodzi tu oczywiście o sąsiedztwo urbanistyczne. To, że zabudowa mieszkaniowa z przyczyn formalnych znalazła się w obszarze analizowanym, nie oznacza, że może być ona podstawą do wyznaczenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Działka sąsiednia, to nie tylko działka pozostająca w związku geograficznym, ale także spięta z terenem inwestycji innymi łącznikami wyznaczającymi ład przestrzenny, a zdefiniowanymi w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.).
Kolegium zwróciło także uwagę na granice urbanistyczne lub naturalne, mające wpływ na ocenę zachowania sąsiedztwa urbanistycznego. Do takich barier, mogących zrywać sąsiedztwo urbanistyczne, mimo relatywnej bliskości, należy, np. szeroka arteria komunikacyjna, rzeka, nasyp kolejowy, pas zieleni urządzonej, park itp. Choć organ podkreślił, że nie mogą one skutkować zawężeniem obszaru analizowanego poniżej wartości minimalnych, to jednak inną kwestią jest już ocena zachowania sąsiedztwa zabudowy znajdującej, np. po drugiej stronie rzeki, nasypu kolejowego, arterii komunikacyjnej. A zatem, nie można w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy wykluczyć możliwości nieuwzględnienia - do wyznaczania kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy - niektórych działek znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji. Może mieć więc miejsce sytuacja, w której specyficzny stan faktyczny danej sprawy skutkować będzie pominięciem jakiejś działki przy ferowaniu ustaleń o takim już przeznaczeniu (formalnie wchodzącej w skład obszaru analizowanego). Tak jest właśnie w rozpatrywanej sprawie. SKO wyjaśniło, że zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana przy ulicy [...] położona jest w odległości około 170 m od terenu planowanej inwestycji (budynek na działce nr [...], AR_[...]) i około 200 - 230 m od planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który ze względu na normatywną odległość od wałów przeciwpowodziowych będzie zlokalizowany około 10 m od drogi wewnętrznej - działki nr [...]. Naturalnie, sama odległość nie jest tu najistotniejsza, choć zdaniem Kolegium - już ze względu na odległość - nie jest to sąsiedztwo urbanistyczne. Nie można bowiem pominąć faktu, że teren inwestycji oddzielony jest od zabudowy mieszkaniowej zintegrowanym kompleksem zieleni i wód płynących - rzeki O. Naturalna koncentracja kluczowych terenów zielonych tej części miasta pomiędzy terenem inwestycji a zabudową mieszkaniową skutkuje, zdaniem Kolegium, zerwaniem sąsiedztwa urbanistycznego. Ewidentnie, rzeka O. wraz z otaczającymi ja terenami zielonymi tworzy zintegrowaną jednostkę funkcjonalno - przestrzenną - pas zieleni o szerokości od 100 m do 150 m, która w dodatku rozgranicza tereny o różnym przeznaczeniu. W konsekwencji zabudowa mieszkaniowa osiedla ulic [...] i [...] nie mogą stanowić punktu odniesienia dla realizacji inwestycji w centralnych obszarach terenów zielono-rekreacyjno-wypoczynkowych, rolniczych i wód płynących.
Kolegium argumentowało również, że budynek zlokalizowany na terenach ogrodów działkowych (działka nr [...], AR_[...]) oraz zabudowa zlokalizowana na terenach infrastrukturalnych (działce nr [...], AR_[...]) nie jest zabudową mieszkaniową. Budynek zlokalizowany na terenie ogrodów działkowych, to typowy "dom działkowca" służący potrzebom obsługi ogrodów działkowych. Z kolei budynki usytuowane na działce nr [...], AR_[...], to budynki związane obsługą trafostacji i linii wysokiego napięcia 110 KV oraz administracji elektroenergetycznej. Zresztą odległość tego budynku od terenu inwestycji to około 350 - 400 m. Nie sposób więc twierdzić o sąsiedztwie urbanistycznym. W konsekwencji, wskazywane w odwołaniu budynki nie mogą podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji. Co ważne, są to budynki infrastrukturalne służące tylko i wyłącznie obsłudze głównej funkcji terenu - ogrodów działkowych i sieci energetycznych.
W efekcie brak funkcji mieszkaniowej po zachodniej stronie rzeki O., zintegrowane sąsiedztwo terenów zielonych, rekreacyjno-wypoczynkowych i rolny nie pozwala na stwierdzenie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Żadna działka w obszarze analizowanym dostępne z ulicy [...] nie jest zabudowana w sposób pozwalający na stwierdzenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Z kolei zabudowa po wschodniej stronie rzeki O. oddalona od 170 - 230 m od terenu inwestycji i planowanego budynku nie stanowi sąsiedztwa urbanistycznego dla działki zainwestowania. Potwierdza to także stanowisko planistów, którzy w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta O. nie dopuścili zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. W studium z 2009 r. (uchwała Rady Miejskiej O. z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...]) teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem R - tereny rolnicze.
W ocenie Kolegium, lokalizacja zabudowy mieszkaniowej w takim jak opisane sąsiedztwie przeczy nie tylko wymogom art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale również art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jak wynika z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne Pomiędzy sąsiedztwem a planowaną inwestycją nie ma żadnego łącznika który warunkowałby stwierdzenie kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania. W żaden sposób nie można się dopatrzyć, aby planowany sposób zagospodarowania funkcjonalnie, społecznie, gospodarczo, środowiskowo i kulturowo łączył się z jednostką przestrzenną przeznaczoną pod zieleń, rekreację i wypoczynek, rolnictwo i wody płynące.
W skardze na powyższą decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzję organu lokalizacyjnego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżący zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne zawężenie obszaru analizowanego wyłącznie do kwartału urbanistycznego - podczas gdy relewantny dla określenia ziszczenia się przesłanki statuowanej przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest cały obszar analizowany, a linia kolejowa, rzeka oraz droga powiatowa w żadnym razie nie mogą stanowić barier zrywających sąsiedztwo pomiędzy wyróżnionym przez organ II Instancji kwartałem urbanistycznym a pozostałą częścią obszaru analizowanego, w ramach którego występuje m.in. zabudowa mieszkalna-jednorodzinna i wielorodzinna;
b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do inwestycji obejmującej budowę budynku jednorodzinnego nie ziściła się przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy występującej w najbliższym sąsiedztwie podczas gdy posadowienie budynku jednorodzinnego na obszarze analizowanym - z uwagi na występującą na tym terenie różnorodność funkcji (już w ramach samego kwartału urbanistycznego) - nie stoi w sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji, której istotą nie jest tożsamości zabudowy, a wyłącznie - niesprzeczność z dotychczas zastanymi funkcjami (tym samym umożliwia ona nawet uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję) - a ponadto - wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności;
c) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej co do ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy na działce nr [...] AM-[...], obręb O. dla inwestycji obejmującej budowę budynku jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną podczas gdy ziściły się wszystkie kumulatywne przesłanki determinujące konieczność uwzględnienia wniosku i wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla tej nieruchomości;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) polegające na braku odniesienia się przez organ II Instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu lokalizacyjnego - w tym częściowo do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczącego istoty zasady kontynuacji funkcji w zakresie, w jakim skarżący wskazywał na to, że zasada kontynuacji funkcji nie oznacza powielenia dotychczas istniejącej zabudowy, lecz jedynie niesprzeczność z dotychczas zastanymi funkcjami (tym samym umożliwia ona nawet uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję);
b) art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. polegające na:
– braku odpowiedniego wykazania przez organ II Instancji w jaki sposób planowana inwestycja jest zagrożeniem dla wymagań ładu przestrzennego, czy też walorów krajobrazowych i tym samym narusza interes społeczny;
– braku wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności niezbędnych dla prawidłowej oceny materiału dowodowego, braku realizacji zasady zaufania i niezasadne przyjęcie, że funkcja mieszkalna nie stanowi kontynuacji funkcji występującej na obszarze analizowanym - podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że zabudowa obszaru analizowanego nie jest jednolita (już w samym kwartale urbanistycznym znajduje się infrastruktura elektroenergetyczna wraz z budynkiem P. oraz Dom Działkowca), dlatego posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie będzie stanowić naruszenia ładu przestrzennego;
– braku wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności niezbędnych dla prawidłowej oceny materiału dowodowego (w tym fotografii załączonych do odwołania od decyzji organu I Instancji) i przyjęcie, że linia kolejowa, rzeka oraz droga publiczna ul. [...] to bariery zrywające dobre sąsiedztwo, podczas gdy uregulowania prawne, jak również okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności rodzaj występującej zabudowy (uwarunkowania urbanistyczne), odległości, jak również specyfika drogi publicznej - nie stanowią barier oddzielających od siebie dwa fragmenty obszaru analizowanego; całość obszaru analizowanego to zintegrowana i tworząca urbanistyczną całość jednostka funkcjonalno - przestrzenna;
– braku wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności niezbędnych dla prawidłowej oceny materiału dowodowego i niezasadne zawężenie obszaru analizowanego wyłącznie do kwartału urbanistycznego, przy ocenie wystąpienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; w wyniku tego uchybienia nie dokonano analizy wnioskowanych cech zabudowy i zagospodarowania terenu obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a pozostający poza kwartałem urbanistycznym - co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji, konieczna do ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]AM-[...] obręb O., podczas gdy tego rodzaju warunek w istocie został spełniony;
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy dotknięta była ona szeregiem uchybień stanowiących zarówno naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Zaznaczyć trzeba, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności we wzmiankowanym w skardze zakresie.
Należy w pierwszej kolejności wskazać, że jak stanowi art. 4 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jednak sporządza się obowiązkowo tylko wtedy, gdy wymagają tego przepisy odrębne. W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, która determinuje zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (art. 4 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dla terenu objętego planowaną inwestycją planu miejscowego nie przyjęto, więc ewentualna realizacja zamierzenia wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do powyższego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Należy przy tym wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: ustawa nowelizująca), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. (z wyjątkiem zmian wymienionych w art. 78 tej ustawy, które wchodzą w życie odpowiednio w dniu 1 stycznia 2025 r. lub w dniu 1 stycznia 2026 r.). Wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w dniu 9 czerwca 2023 r. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Z art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika przy tym, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK; 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1137/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 696/16 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów stawianych nowej inwestycji należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przywołany przepis uzależnia zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06).
Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.
Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, działka sąsiednia, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1774/14).
I choć nie budzi wątpliwości, że w analizie urbanistycznej należy uwzględnić wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko te, które są położone przy tej samej drodze publicznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14; 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3034/15; 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3392/19), to – jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium – odrębną kwestią jest natomiast określenie, które działki mogą być, w realiach danej sprawy, uznane za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20).
Prowadzi to do wniosku, że pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być rozumiane z uwzględnieniem kategorii sąsiedztwa urbanistyczno-architektonicznego. Takiego podejścia nie przekreśla – zdaniem Sądu – fakt, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1193/08). Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest bowiem to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.
W tym także kontekście, mające na względzie, że w analizie urbanistycznej, a także motywach podjętych rozstrzygnięć, wskazano, iż w ramach przeprowadzonej analizy wyodrębniono mniejsze (niż wynikające z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) jednostki urbanistyczne (strefy zabudowy), należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych obecny jest pogląd, zgodnie z którym: choć pojęcie stref (podobszarów) urbanistycznych w ramach przyjętego obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie ma charakteru normatywnego, to jednak nie można wykluczyć, że - w odniesieniu do wielkoprzestrzennych lub położonych w specyficznym obszarze zabudowy terenów oraz w celu pełnego i najbardziej miarodajnego zapewnienia realizacji ustawowej zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - wyznaczenie tego rodzaju jednostek urbanistyczno-architektonicznych może okazać się uzasadnione. Podział obszaru analizowanego na tego rodzaju strefy musi jednak być stosowany z dużą ostrożnością i rozwagą, aby nie doprowadzić do zniekształcenia obrazu istniejącego w terenie ładu urbanistyczno-architektonicznego lub jego błędnej interpretacji. Przede wszystkim konieczne jest unikanie sytuacji, w której ustalenie swoistych podobszarów obszaru analizowanego dokonywane jest bezpośrednio w celu z góry założonego potwierdzenia albo wykluczenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 850/18).
W kontrolowanej sprawie przeprowadzona przez organ analiza urbanistyczna wskazuje, że w obszarze analizowanym, prawidłowo wyznaczonym w promieniu stanowiącym trzykrotność szerokości frontu działki nr [...], cały obszar znajdujący się po zachodniej stronie rzeki O. w promieniu 1800 m (kierunek południowy i południowo - zachodni, zachodni i północny) od działki zainwestowania to jednolity, zwarty kompleks funkcjonalno - przestrzenny, pozbawiony zabudowy mieszkaniowej, charakteryzujący się jednolitą funkcją przyrodniczo-rekreacyjno-wypoczynkową. Zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana po wschodniej stronie rzeki O. wzdłuż ulicy [...], [...] i terenów kolejowych, będąca co prawda w obszarze analizowanym, nie została uznana przez organy za sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji. Jak argumentowało Kolegium, zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana przy ulicy [...] położona jest w odległości około 170 m od terenu planowanej inwestycji (budynek na działce nr [...], AR_[...]) i około 200 - 230 m od planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który ze względu na normatywną odległość od wałów przeciwpowodziowych będzie zlokalizowany około 10 m od drogi wewnętrznej - działki nr [...]. Wskazało także na fakt, że teren inwestycji oddzielony jest od zabudowy mieszkaniowej zintegrowanym kompleksem zieleni i wód płynących - rzeki O., zaś naturalna koncentracja kluczowych terenów zielonych tej części miasta pomiędzy terenem inwestycji a zabudową mieszkaniową skutkuje, zdaniem Kolegium, zerwaniem sąsiedztwa urbanistycznego.
W ocenie Sądu, ustalenia znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej, przyjęte w całości za podstawę orzeczeń organów obu instancji, niewątpliwie wskazują, że inwestycja o planowanych parametrach zaburzałaby ład przestrzenny i architektoniczny wyznaczonego oraz wziętego pod uwagę terenu. Co należy podkreślić w kontekście zarzutów skargi, analizie poddano cały wyznaczony na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar, jednakże przyjęto za uzasadnione wyróżnienie w jego ramach kilku jednostek funkcjonalno – przestrzennych jako determinujących ocenę zaistnienia kontynuacji funkcji i cech zabudowy.
Należy podkreślić, że specyfika analizy urbanistycznej wymaga oparcia się na wiedzy urbanistycznej, co umożliwia posługiwanie się w analizie pojęciami tej dziedziny wiedzy. Ponadto, analiza urbanistyczna, sporządzona na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19 i 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21 i 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadami analizy.
Sąd podziela zatem stanowisko organów obu instancji, że mając na względzie specyfikę analizowanego obszaru, zważywszy na brak funkcji mieszkaniowej po zachodniej stronie rzeki O., gdzie zlokalizowana jest działka zainwestowania, a także zintegrowane sąsiedztwo terenów zielonych, rekreacyjno-wypoczynkowych i rolny, urbanistyczna całość powinna ograniczać się w przedmiotowej sprawie do najbliższego sąsiedztwa, tj. kwartału zabudowy wydzielonego wyraźnymi granicami naturalnymi i antropogenicznymi: drogą powiatową ul. [...], linią kolejową, rzeką O. oraz południową granicą miasta. Na obszarze tym nie występuje zabudowa mieszkaniowa, lecz stanowi on zwarty kompleks przyrodniczo-rekreacyjno-wypoczynkowy. Nie ma przy tym znaczenia wzmiankowana przez skarżącego kwestia szerokości cieku wodnego, czy braku istnienia wyraźnych granic przyjętego kwartału urbanistycznego rozumianych jako istnienie barier oddzielających od siebie dwa fragmenty obszaru analizowanego, ponieważ o zasadności przyjętego przez organy rozwiązania przesądziła przede wszystkim kwestia sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, a tym samym położenie działki zainwestowania w specyficznym układzie przestrzennym. Zasygnalizowana natomiast już w analizie urbanistycznej możliwość wydzielenia granic tego obszaru (kwartału) konkretnymi barierami (drogą, linią kolejową, rzeką oraz granicą miasta) jedynie argumentację tę wzmocniło, umożliwiając – słusznie zresztą – stwierdzenie zerwania sąsiedztwa urbanistycznego z terenami zabudowy mieszkaniowej.
Analiza charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze i w najbliższym sąsiedztwie wykazała, że żadna działka w obszarze analizowanym dostępna z ulicy [...] nie jest zabudowana w sposób pozwalający na stwierdzenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Z kolei zabudowa po wschodniej stronie rzeki O. oddalona od 170 - 230 m od terenu inwestycji i planowanego budynku nie stanowi sąsiedztwa urbanistycznego dla działki zainwestowania. Na tej podstawie prawidłowo przyjęły organy, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na terenach zielonych spowoduje ewidentny brak harmonii w ładzie przestrzennym i tym samym nie da się jej pogodzić z zabudową już istniejącą na tym terenie. A zatem, planowana inwestycja nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji oraz nie daje się pogodzić z istniejącym sposobem zagospodarowania terenu.
Prawidłowo także w sprawie niniejszej przyjęto, że budynek zlokalizowany na terenach ogrodów działkowych (działka nr [...], AR_[...]) oraz zabudowa zlokalizowana na terenach infrastrukturalnych (działce nr [...], AR_[...]) nie jest zabudową mieszkaniową. Budynek zlokalizowany na terenie ogrodów działkowych ("dom działkowca") służący potrzebom obsługi ogrodów działkowych. Z kolei budynki usytuowane na działce nr [...], AR_[...], to budynki związane obsługą trafostacji i linii wysokiego napięcia 110 KV oraz administracji elektroenergetycznej. W konsekwencji, wskazywane przez skarżącego budynki nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji. Co ważne, są to budynki infrastrukturalne służące tylko i wyłącznie obsłudze głównej funkcji terenu - ogrodów działkowych i sieci energetycznych.
Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły więc, że planowana zabudowa nie daje się pogodzić z istniejącym sposobem zagospodarowania terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, z którym teren objęty planowaną inwestycją stanowi jedność urbanistyczną. Jak już wyżej wskazano, w judykaturze wskazuje się na dopuszczalność wyznaczenia w ramach obszaru analizowanego stref (podobszarów) urbanistycznych w celu pełnego i najbardziej miarodajnego zapewnienia realizacji ustawowej zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Zatem organy zasadnie w niniejszej sprawie dokonały podziału obszaru analizowanego na kwartały zabudowy (strefy, podobszary urbanistyczne) w ramach przyjętego obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., gdyż różnią się one od siebie wskazanym wyżej rodzajem zabudowy.
Należało także zwrócić uwagę – choć z punktu widzenia normatywnego nie miało to znaczenia – że obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. wyodrębnia pod względem funkcjonalno–przestrzennym na obszarze Studium 8 jednostek. Obszar analizowany w niniejszej sprawie położony jest w dwóch z nich: od strony zachodniej w Jednostce N. (VII) zaś po stronie wschodniej – w Jednostce P. (VI). Granicą wskazanych jednostek jest natomiast rzeka O. Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna – w kwestii wydzielenia stref urbanistyczno-przestrzennych – pozostaje więc zgodna ze wskazanym aktem polityki przestrzennej gminy, opartym zresztą na specjalistycznej wiedzy urbanistycznej oraz analizie konkretnych rozwiązań przestrzennych. Także więc i z tego powodu dokonany podział obszaru analizowanego na konkretne jednostki urbanistyczne okazał się prawidłowy.
O specyficznym położeniu działki zainwestowania, uzasadniającym uwzględnienie dokonanego przez organy podziału obszaru analizowanego, świadczy także to, że działka skarżącego zlokalizowana jest w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej dla miasta W. ustanowionej rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej dla miasta W. zlokalizowanej na terenie m. W. oraz powiatów: [...], [...] w województwie [...] oraz powiatu [...] w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 8 lutego 2013 r. poz. [...] ze zm.). Abstrahując już od wynikających z tego aktu prawa miejscowego ograniczeń w możliwości zagospodarowania terenu, co nie miało znaczenia w przypadku decyzji lokalizacyjnej, nie sposób pominąć, że tereny wzdłuż rzeki O. mają więc szczególny charakter, a brak ich zabudowy, w połączeniu z sąsiedztwem terenów zielonych, tworzy spójny układ przestrzenny o ograniczonych możliwościach zagospodarowania.
Na tej podstawie Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak zgodności z funkcją zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Nie doszło zatem do wzmiankowanych w skardze naruszeń, w szczególności art. 1 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a u.p.z.p., oraz wskazanych wyżej przepisów postępowania.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi w całości, uznając ją za nieuzasadnioną.