II SA/Wa 9/24

II SA/Wa 9/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.) po rozpatrzeniu wniosku J. J. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji w części dotyczącej pkt 4 tj. informacji, jakie kwoty wypłacono tytułem wynagrodzenia w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu kierownikowi biura Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., orzekł o odmowie udzielenia informacji publicznej w powołanym powyżej zakresie
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. J. J. wystąpił do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej:
skanów zarządzeń Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydanych w latach 2015-2017,
skanów załączników do zarządzeń Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.:
nr [...] z dnia [...] maja 2019 r.
nr [...] z dnia [...] maja 2019 r.
nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r.
nr [...] z dnia [...] maja 2020 r.
informacji, ile postanowień sygnalizacyjnych, o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych wydał w latach 2010-2020 Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.;
informacji, jakie kwoty wypłacono tytułem wynagrodzenia w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu prezesowi, wiceprezesowi, kierownikowi biura, głównemu księgowemu.
informacji, jaką łączną kwotę wydatkowano w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu na wynagrodzenia dla wszystkich pracowników Kolegium.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówiło udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 4 powyższego wniosku tj. żądania udzielenia informacji, jakie kwoty wypłacono tytułem wynagrodzenia w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu prezesowi, wiceprezesowi, kierownikowi biura, głównemu księgowemu.
Na skutek wniesionej skargi przez J. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2263/20 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzja Kolegium obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organem właściwym do jej wydania był Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6555/21.
Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. udostępnił J. J. informacje o kwotach, które wypłacono tytułem wynagrodzenia w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu Prezesowi, Wiceprezesowi oraz Głównego Księgowego (ww. osoba wyraziła zgodę na udostępnienie). Jednocześnie wydał w dniu[...] listopada 2023 r. decyzję, w której odmówił udostępnienia informacji, jakie kwoty wypłacono tytułem wynagrodzenia w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu Kierownikowi Biura Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zaznaczając, że osoba zatrudniona na stanowisku Kierownika Biura, nie wyraziła zgody na udostępnienie informacji o jej wynagrodzeniu.
W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że u.d.i.p. wprowadza pewne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Organ zaznaczył jednocześnie, że pojęcie funkcjonariusza publicznego nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów u.d.i.p. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 sygn. akt K 17/05 podał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, wskazując w szczególności, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Z kolei ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Również Kodeks karny w art. 115 § 13 pkt 4) definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.
Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się zatem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wyznacznikiem będzie zatem zakres działań, które realizuje dana osoba w ramach instytucji publicznej, w kontekście zadań realizowanych przez dany organ administracji publicznej. Tym samym nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji publicznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ wskazał, iż dla rozpoznania wniosku niezbędnym jest dokonanie analizy przepisów, regulujących status prawny kierownika biura SKO. Podniósł w związku z tym, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jak również na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach. Tym samym, Kolegia zostały umieszczone w strukturze administracji publicznej jako organy, sprawujące kontrolę instancyjną rozstrzygnięć organów jednostek samorządu terytorialnego, wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, co w praktyce przekłada się na rozstrzyganie spraw w postępowaniu odwoławczym, jak również w trybach szczególnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania) w odniesieniu do rozstrzygnięć organów jednostek samorządu terytorialnego, o ile sprawy te należą do właściwości kolegiów.
Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych określa również sposób działania kolegiów uznając, iż rozstrzygnięcia podejmowane są, po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym, w formie decyzji albo postanowień (art. 17 ust. 1 ustawy) oraz odbyciu niejawnej narady składu orzekającego. Orzeczenia kolegium zapadają w składzie trzyosobowym, przy czym składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium (art. 18 ust. 1 powołanej ustawy). Tym samym, w ujęciu instytucjonalnym, uprawnienie do podejmowania orzeczeń w imieniu organu administracji publicznej, jakim są kolegia, posiadają wyłącznie członkowie etatowi lub pozaetatowi członkowie kolegium, powoływani zgodnie z art. 7 powołanej ustawy i osoby te, na mocy art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, w zakresie wykonywania czynności określonych ustawą, korzystają z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Prezes Kolegium, nawiązuje i rozwiązuje stosunek pracy na podstawie powołania z etatowymi członkami kolegium (art. 15 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy).
Nadto, ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowi, iż obsługę kancelaryjno- biurową kolegium zapewnia biuro kolegium (art. 13 powołanej ustawy), przy czym Prezes Kolegium, nawiązuje i rozwiązuje stosunek pracy na podstawie umowy o pracę z pracownikami biura kolegium (art. 15 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy).
W ocenie organu, w świetle przytoczonych powyżej przepisów, pełnienie funkcji kierownika biura w biurze Kolegium nie jest związane z wykonywaniem zadań organu administracji publicznej, które, na kolegia odwoławcze nakłada ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych. Osoba pełniąca tę funkcję zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę w biurze kolegium, powołanym do obsługi kancelaryjno-biurowej, jak również w zakresie wykonywanych zadań, nie podlega szczególnej ochronie, przysługującej funkcjonariuszom publicznym.
Z tych względów, brak jest podstaw prawnych do udzielenia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia osób, pełniących funkcje pomocnicze w organie, albowiem informacje te podlegają ochronie z uwagi na ich prywatność. Organ zaznaczył przy tym, iż wprawdzie wnioskodawca nie wskazał tych osób z imienia i nazwiska, jednakże osoba ta, z racji przyjętej w Kolegium struktury organizacyjnej (jest tylko jedna osoba zatrudniona na tym stanowisku) jest możliwa do zidentyfikowania, co wyklucza możliwość udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art 61 ust. 3 Konstytucji RP;
3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych;
4) art. 5 ust 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu błędnego ustalenia, że Kierownik Biura w Biurze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, zatem ma prawo do niewyrażenia zgody na ujawnienie informacji o swoim wynagrodzeniu, a informacja ta podlega ochronie prywatności jako niemająca związku z pełnieniem funkcji publicznej;
5) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.) - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, poprzez nieudostępnienie informacji o wynagrodzeniach wypłaconych w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu z publicznych środków pieniężnych Kierownikowi Biura Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.;
6) art. 7 K.p.a. - poprzez niepodjęcie niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego;
7) art. 77 § 1 w zw. z art 107 § 3 K.p.a. - poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz pozwalający na pełne i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego (nie wzięto choćby pod uwagę faktu, że pani K. J. piastująca aktualnie funkcję Kierownika Biura SKO w W. jest jednocześnie pozaetatowym członkiem tego Kolegium, a także nie przeanalizowano zakresu obowiązków ww. osoby wynikającego z zawartej z nią umowy o pracę - pominięcie tych dowodów miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby doprowadzić do uznania ww. osoby za pełniącą funkcję publiczną, co w konsekwencji skutkowałoby brakiem podstaw do wydawania skarżonej decyzji;
8) art. 80 K.p.a. - poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego i dowolność w ustaleniach faktycznych skutkująca subiektywnym, selektywnym i opartym na założonej z góry tezie rozstrzygnięciem.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2023 r, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit c) P.p.s.a.;
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a.;
3. skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 i 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nauka prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Tym samym funkcja publiczna jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można więc stwierdzić, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne.
Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 skarżący podkreślił, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można zatem bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są natomiast takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Uwzględniając powyższe, w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie osoba, której dotyczy żądana informacja o wynagrodzeniu, tj. Kierownik Biura w Biurze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wbrew stanowisku organu, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, zatem ograniczenie prawa do informacji nie powinno mieć miejsca.
Przywołując treść art. 13 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz treść § 28 i § 30 Regulaminu organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skarżący stwierdził, iż charakter wykonywanych przez Kierownika Biura SKO w W. czynności jednoznacznie wskazuje, że nie są to wyłącznie czynności usługowe i pomocnicze. Osoba ta pełni w jednostce kluczowe, kierownicze funkcje i ma wpływ na funkcjonowanie jednostki. W związku z powyższym, Kierownika Biura SKO należy uznać za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz w rozumieniu art. 115 § 19 k.k.
Do warunków powierzenia i wykonywania funkcji, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należą natomiast zarówno obowiązki, jak i prawa osoby piastującej daną funkcję, w tym prawo do wynagrodzenia. Związek pomiędzy wysokością pobieranego wynagrodzenia, a prywatnością danej osoby jest oczywisty, ale nie dotyka sfery, która - także w wypadku osób pełniących funkcje publiczne - podlegałaby ochronie tj. godności danej osoby fizycznej. Wysokość wynagrodzenia takich osób stanowi element działalności instytucji publicznej, która z założenia winna być transparentna. Osoby podejmujące się sprawowania funkcji publicznej muszą mieć świadomość, że sfera ich prywatności będzie w tym zakresie ograniczona. Informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi bowiem informację publiczną. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołał się obszernie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konkluzji stwierdził, że żądana informacja jest informacją publiczną, a ochrona prawa do prywatności przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest w niniejszej sprawie wyłączona, bowiem informacja ta dotyczy warunków powierzenia i wykonywania funkcji przez osobę pełniącą funkcję publiczną.
Za nietrafny skarżący uznał też pogląd organu, iż fakt, że osoba, której dotyczy żądana informacja jest możliwa do zidentyfikowania z uwagi na strukturę organizacyjną Kolegium, wyklucza udzielenie wnioskowanych informacji podkreślając, że żądaną informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Tym samym informacja o wynagrodzeniu Kierownika Biura SKO w W. nie może naruszać prywatności tegoż Kierownika, nawet w sytuacji gdy jest jedyną osobą zatrudnioną na tym stanowisku. Pytanie to nie zmierza bowiem bezpośrednio do ustalenia personaliów tegoż Kierownika. W konsekwencji fakt, że w organie jest zatrudniony tylko jeden Kierownik Biura nie może być podstawą ograniczenia dostępu do informacji o wydatkowanych środkach publicznych.
W ocenie skarżącego, wniosek taki wspiera także cel ustawy wywodzony z art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji. Prawo do informacji jest więc jednym z podstawowych praw człowieka, zaś jego ograniczenie wyjątkiem, zatem nie jest zasadne, aby wysokość środków publicznych ponoszona na wynagrodzenia (także zatrudnionych na jednoosobowych stanowiskach) przez podmioty publiczne, nie mogła zostać ujawniona.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał natomiast, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy osoby, których dotyczą żądane informacje są osobami pełniącymi funkcje publiczne i czy zasadne było przyjęcie, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. Z zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ przed wydaniem rozstrzygnięcia, dokonał prawidłowej, zgodnej z przedstawionym wyżej stanowiskiem, analizy zakresu obowiązków Kierownika Biura, pod względem oceny wykonywanej przez niego pracy, ani jego statusu (że pełni jednocześnie funkcje pozaetatowego członka tego samego Kolegium) a więc oceny, czy w określonym zakresie nie wykonuje on jednak funkcji publicznej i nie chodzi tutaj jedynie o zawężenie tych uprawnień do wydawania decyzji z upoważnienia organu, oraz ograniczył się w istocie do przytoczenia znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa, co świadczy o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym oraz mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżący zaznaczył jednocześnie, iż z uwagi na to, że Kierownik Biura jest osobą pełniącą funkcję publiczną prawnie irrelewantne pozostaje oświadczenie osoby zatrudnionej na tym stanowisku o niewyrażeniu zgody na ujawnienie żądanych informacji.
Ponadto zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza także art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 2 K.p.a. Brak enumeratywnie wymienionych osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania uniemożliwia bowiem ustalenie, czy osoba wydająca decyzję była również osobą zajmującą stanowisko w toku postępowania o udzielenie informacji oraz, czy była jedyną osobą zajmującą takie stanowisko.
Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w w. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2024 r. podtrzymał złożoną skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego (błędnego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wobec Kierownika Biura SKO w W. w sytuacji, kiedy pełni on funkcję publiczną, a żądana informacja ma związek z tą funkcją) oraz prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy polegające na pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, których uwzględnienie mogłoby zmienić treść rozstrzygnięcia.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podkreślił, że pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. będą nie tylko osoby wydające decyzje indywidualne, ale także inni pracownicy samorządowi, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym.
Kierownik Biura w biurze SKO w W., pełniący jednocześnie funkcję pozaetatowego członka tego kolegium, a także reprezentujący organ na zewnątrz w sprawach zamówień publicznych, prowadzący w tych sprawach postępowania oraz rozstrzygający te sprawy, jest natomiast niewątpliwie osobą pełniącą funkcje publiczne. Pełnienie wymienionych funkcji wiąże się bowiem z szerokim zakresem odpowiedzialności publicznej, włączając w to decydowanie o kwestiach mających bezpośredni wpływ na dobro publiczne i zarządzanie środkami publicznymi, szczególnie w kontekście zamówień publicznych
Ujawnienie wynagrodzenia Kierownika Biura w biurze SKO w W., pełniącego jednocześnie funkcję pozaetatowego członka tego kolegium i zajmującego się sprawami zamówień publicznych, jest zatem uzasadnione z punktu widzenia zasady transparentności, odpowiedzialności publicznej oraz praw obywatelskich do dostępu do informacji publicznej. Takie działanie przyczynia się do budowania zaufania społecznego i jest ważnym elementem prawidłowego funkcjonowania demokratycznego państwa prawa.
Reasumując skarżący stwierdził, że organ błędnie zastosował przepis prawa materialnego: art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także nie ustalił w zgodny z prawem procesowym, przede wszystkim z art. 107 § 3 K.p.a., aby przesłanki do jego stosowania się ziściły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ,z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując oceny zasadności skargi J. J. na decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wskazanych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.
Art. 16 ust. 1 u.di.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 u.d.i.p.
Jeżeli zatem wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą, lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienny tryb dostępu (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07, publ. CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Jako błędne Sąd ocenił stanowiska wyrażone przez Prezesa SKO w zaskarżonej decyzji, że osoba zatrudniona na stanowisku Kierownika Biura SKO w W. nie jest osobą pełniącą funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W świetle wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia z dnia 20 marca 2006 r. sygn.. akt K 17/05 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13; z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15, publ. CBOSA), użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. W związku z tym za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługują kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1949/19 (publ. CBOSA) wyraził pogląd, iż za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W świetle powyższego, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników zajmujących stanowiska i funkcje, których sprawowanie łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów oraz pozwala na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Uwzględniając zatem zakres uprawnień (obowiązków) przypisanych Kierownikowi Biura SKO w W., wynikających z § 28 oraz § 30 Regulaminu organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zdaniem Sądu, osobę zatrudnioną na tym stanowisku należy zakwalifikować do osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z przywołanych paragrafów Regulaminu wynika bowiem, że osoba zatrudniona na tym stanowisku ma wpływ na realizację zadań publicznych realizowanych przez SKO w W. oraz na wydatkowanie środków publicznych, gdyż współdziała z Głównym Księgowym przy ustalaniu projektu plany finansowego oraz przy realizacji wydatków osobowych i rzeczowych. Nie można zatem stwierdzić, że osoba zatrudniona na stanowisku Kierownika Biura wykonuje jedynie czynności pomocnicze w strukturze SKO w W. o szeroko rozumianym charakterze usługowym, czy też technicznym.
W ocenie Sądu, nie można jednak uznać, że żądana przez skarżącego informacja, jakie kwoty wypłacono tytułem wynagrodzenia w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu Kierownikowi Biura SKO w W., stanowi informację publiczną.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W związku z powyższym informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2020 r., w części objętej zaskarżoną decyzją, nie spełnia powyższych wymogów, nie dotyczy bowiem sprawy publicznej w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia.
Informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną, Skarżący, żądając informacji o tym jakie kwoty wypłacono tytułem wynagrodzenia w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu Kierownikowi Biura SKO w W., nie żądał jednak informacji o wydatkowaniu środków publicznych w związku z wykonywaniem zadań publicznych przez podmioty pełniące funkcje publiczne, lecz informacji o kwotach wypłaconych osobie zatrudnionej na określonym stanowisku Kierownika Biura SKO w W. w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu. Informacja taka nie odzwierciedla jednak wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób wynagradzana jest działalność związana z wykonywaniem określonej funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnej osobie.
Tak sformułowany wniosek dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam i jako taki nie dotyczy informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10; z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1380/17; z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2434/16; z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2710/17; z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2623/19; z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 669/21- publ. CBOSA, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam).
Pytanie dotyczące wynagrodzenia wypłaconego konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych i w istocie nie dotyczy jawności wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie osoby zatrudnionej na danym stanowisku.
Przedmiotem tak sformułowanego wniosku nie jest zatem jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia osoby zatrudnionej na stanowisku Kierownika Biura SKO w W., lecz wynagrodzenie wypłacone konkretnej osobie, czyli dochód uzyskiwany przez tę osobę fizyczną. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania środków publicznych nie jest natomiast konieczna znajomość wynagrodzenia wypłaconego konkretnej osobie w danym miesiącu.
Zatem żądanie J. J. zawarte we wniosku z [...] sierpnia 2020 r. nie może być traktowane jako tożsame z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. A skoro tak (wniosek o udostępnienie informacji nie odnosił się do informacji publicznej), to organ był zobowiązany jedynie do udzielenia stosownej odpowiedzi wnioskodawcy. Brak było natomiast podstaw do wydawania decyzji administracyjnej, a w szczególności decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art.16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż w tym przypadku ustawa ta nie miała zastosowania.
Konkludując stwierdzić należy, że kryterium przedmiotowe zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zostało w niniejszej sprawie spełnione.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego.
-----------------------
Strona # z 17