II SA/WA 873/24

II SA/Wa 873/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Ewa Marcinkowska
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2024 r., poz. 98 ze zm.; dalej: "ustawa o AMW"), po rozpatrzeniu odwołania E. P. (dalej: "skarżąca"), uchylił w całości decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", "organ pierwszej instancji") z [...] lutego 2024 r. nr [...] odmawiającą skarżącej wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] nr [...] w [...] (dalej też: "przedmiotowy lokal") i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.
Do wydania ww. rozstrzygnięcia organu odwoławczego doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] marca 1992 r. nr [...] Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań nr [...] [...] przydzielił mężowi skarżącej – M. P. jako żołnierzowi zawodowemu, osobną kwaterę stałą nr [...], położoną przy ul. [...] nr [...] w [...], składającą się z dwóch pokoi z kuchnią, przedpokoju, łazienki i piwnicy o powierzchni użytkowej 52,33 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 30,84 m2. Przy ustalaniu należnej powierzchni mieszkalnej kwatery uwzględniono członków rodziny osoby uprawnionej do kwatery, tj. jego żonę (skarżącą) i syna.
Od [...] czerwca 1992 r. mąż skarżącej rozpoczął służbę w JW [...] - Biurze Ochrony Rządu (dalej: "BOR"). W dniu [...] marca 2001 r. został powołany bezpośrednio z zawodowej służby wojskowej w JW [...] - BOR jako funkcjonariusz BOR w służbie stałej, którą to służbę pełnił do [...] lutego 2012 r.
Decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] maja 2004 r., wskazana powyżej decyzja przydziałowa została zmieniona w zakresie dotyczącym powierzchni kwatery - w wyniku pomiaru kwatery ustalono bowiem, iż jej powierzchnia użytkowa wynosi 51,50 m2, a powierzchnia mieszkalna (tj. użytkowa podstawowa) - 30,70 m2.
W dniu [...] grudnia 2017 r. pomiędzy mężem skarżącej a Skarbem Państwa - BOR (reprezentowanym przez Szefa BOR) została zawarta umowa nr [...] o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Na mocy tej umowy Szef BOR wypłacił mężowi skarżącej ekwiwalent pieniężny w kwocie [...] zł w zamian za rezygnację z przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Do zawarcia ww. umowy doszło na skutek wniosku męża skarżącej z [...] stycznia 2012 r. skierowanego do Szefa BOR, w którym poza wymaganymi oświadczeniami męża skarżącej zawarte było również oświadczenie skarżącej (pkt 8 wniosku), iż znana jej jest jego treść i jest świadoma wynikających z niego konsekwencji formalnoprawnych.
Natomiast decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Szef BOR, w oparciu o art. 87 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r., poz. 985) stwierdził, że małżonek skarżącej zachował prawo do przedmiotowego lokalu mieszkalnego.
W związku z dalszym zajmowaniem lokalu nr [...] przy ul. [...] nr [...] w [...], następca prawny Szefa BOR - Komendant Służby Ochrony Państwa, pismem z [...] grudnia 2021 r. wniósł pozew przeciwko mężowi skarżącej o zapłatę.
Pismem z [...] stycznia 2024 r. (uzupełnionym pismem z [...] stycznia 2024 r.) skarżąca wystąpiła do Dyrektora OR AMW o wydanie decyzji przyznającej jej prawo do zajmowanego lokalu po zmarłym mężu.
Decyzją z [...] lutego 2024 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmownie rozpoznał ww. wniosek skarżącej, powołując się m.in. na fakt, iż skarżąca w dacie śmierci męża, tj. w dniu [...] kwietnia 2023 r., była wraz z nim współwłaścicielem domu w miejscowości [...], a także lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...]. Natomiast przedmiotowy lokal przy ul. [...] m. [...] był wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej przez wspólnika syna skarżącej w ramach [...] Sp. z o.o., pomimo wezwań organu do zaprzestania wykorzystywania lokalu do celów gospodarczych.
Dyrektor OR AMW wskazał również, iż na mocy umowy z [...] grudnia 2017 r. nr [...] prawo męża skarżącej do przedmiotowego lokalu mieszkalnego (a tym samym pochodne prawo członków jego rodziny), za przyzwoleniem skarżącej, przekształciło się w prawo do ekwiwalentu, a kwota ekwiwalentu weszła do masy dorobkowej małżonków. Zatem z chwilą wypłaty ekwiwalentu wygasły wszelkie ich prawa do tego lokalu. Nadto przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1270; dalej: "u.z.s.z.") nie przewidują możliwości wydawania decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz osób niebędących żołnierzami zawodowymi.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ drugiej instancji wydał powołaną na wstępie decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia Prezes AMW podkreślił, że w trybie postępowania administracyjnego rozpatrywane są wyłącznie sprawy dotyczące żołnierzy zawodowych. Obecnie żaden przepis u.z.s.z. nie umożliwia procedowania spraw osób innych niż żołnierze w trybie administracyjnym. Sytuację osób innych niż żołnierze, m.in. osób zajmujących osobne kwatery stałe, przydzielone na podstawie przepisów, które utraciły moc w myśl u.z.s.z., regulują przepisy przejściowe np. art. 8 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143 ze zm.), które wskazują, iż sprawy tych osób prowadzone są w trybie cywilnym. W konsekwencji żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organu administracji publicznej, nie wszczyna postępowania administracyjnego w świetle art. 61 § 3 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy wskutek niewłaściwej wykładni przepisów organ administracji publicznej wszczął postępowanie w sprawie cywilnej, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, to należy wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania. Taka decyzja nie rozstrzyga sprawy co do istoty, gdyż jest orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia; stanowi ona wyjątek, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca oświadczyła, że skargą obejmuje jedynie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które w jej ocenie narusza:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w szczególności brak odniesienia do wszystkich zarzutów odwołania, i przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady przekonywania;
2) art. 140 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu;
3) art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów z przekroczeniem zasady swobodnej oceny oraz poprzez wskazywanie (powołanie się) w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji na okoliczności, wobec których skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się, gdyż dokument nie został jej (pomimo wniosku) przedstawiony ani przesłany do dnia wniesienia niniejszej skargi, a organ drugiej instancji nie odniósł się do tego zarzutu, co w ocenie skarżącej miało istotny wpływ na treść uzasadnienia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości przez Prezesa AMW oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała, iż zgadza się ze wskazaną podstawą prawną oraz uchyleniem decyzji Dyrektora OR AMW w całości przez organ odwoławczy. Natomiast zastrzeżenia skarżącej dotyczą braków oraz naruszenia przepisów postępowania co do samego uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, gdyż przede wszystkim nie odniesiono się do znacznej części podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów, w tym tak istotnych zarzutów jak brak do dnia dzisiejszego przesłania dokumentu, na który to powoływał się w swojej decyzji Dyrektor OR AMW. Ponadto nie odniesiono się do naruszenia dyspozycji art. 9 i art. 10 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu.
Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak konkretnej sprawy, którą organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje zatem, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (vide wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy 2003 r. nr 6, poz. 25).
W ocenie tutejszego Sądu, prawidłowe jest stanowisko Prezesa AMW odnośnie bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak podstaw do rozpoznania żądania skarżącej w postępowaniu administracyjnym.
Jak zasadnie wskazał organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji, aktualnie obowiązujące przepisy u.z.s.z. nie przewidują możliwości wydawania decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz osób niebędących żołnierzami zawodowymi. Skarżąca nie posiada statusu żołnierza zawodowego, nie podlega więc regulacjom u.z.s.z. i z tej przyczyny organ administracji publicznej nie może w formie decyzji administracyjnej ukształtować stosunku prawnego skarżącej względem zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego.
Od 1 lipca 2004 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203), sytuację osób, które otrzymały przydział osobnej kwatery stałej na podstawie nieobowiązujących już przepisów, regulowały art. 23 ust. 1a-1b w związku z art. 23 ust. 1 tej ustawy. Przepisy te przewidywały, że w razie śmierci osoby, której przydzielono osobną kwaterę stałą, zamieszkałej w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.z.s.z., mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. Wówczas dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydawał tym osobom decyzję o prawie zamieszkiwania. Jednakże ww. przepisy obowiązywały do kolejnej nowelizacji u.z.s.z., czyli do wejścia w życie w dniu 1 lipca 2010 r. wzmiankowanej już ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, która uchyliła art. 23 ust. 1a-1c. Nowelizacja ta wprowadziła jednocześnie możliwość zadysponowania lokalem z zasobu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz osoby niebędącej żołnierzem zawodowym, jedynie w trybie cywilnoprawnym - poprzez zawarcie umowy najmu. Wedle przepisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z 22 stycznia 2010 r., osoby które do dnia wejścia w życie tej ustawy zamieszkują w lokalu mieszkalnym na podstawie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego ustanowionego decyzją administracyjną, zachowują prawo do zajmowania tego lokalu mieszkalnego przez czas określony w decyzjach wydanych w tych sprawach (ust. 1). W razie śmierci osoby, o której mowa w ust. 1, zamieszkałej w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe osoby, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.z.s.z., mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zawiera z tymi osobami umowę najmu na czas określony w decyzjach wydanych w tych sprawach (ust. 2).
Tak więc w obecnie obowiązującym stanie prawnym organ Agencji Mienia Wojskowego nie jest uprawniony do wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym osobie niebędącej żołnierzem zawodowym (vide wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 403/21, LEX nr 3310616). Zawarcie umowy najmu jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym, zmierzającą do nawiązania stosunku cywilnoprawnego.
W konsekwencji wniosek skarżącej z [...] stycznia 2024 r. (uzupełniony pismem z [...] stycznia 2024 r.) o wydanie decyzji administracyjnej przyznającej prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu po zmarłym mężu był już od samego początku bezprzedmiotowy, co implikuje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro jednak organ pierwszej instancji wydał merytoryczne rozstrzygnięcie, to prawidło postąpił organ odwoławczy, naprawiając ten błąd na mocy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a.
Zaskarżenie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji administracyjnej może się ograniczać wyłącznie do zakwestionowania jej uzasadnienia faktycznego lub prawnego, jak to uczyniła skarżąca. Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu stanowi całość, w której poszczególne jej części są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie (vide wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3000/15, LEX nr 2439410). W ocenie tutejszego Sądu, zarzuty skargi nie są uzasadnione. Organ drugiej instancji, umarzając postępowanie, w sposób wszechstronny i wyczerpujący wyjaśnił motywy swojej decyzji. Nie znajdując zaś podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia, zbędne było szczegółowe analizowanie przez Prezesa AMW zarzutów, sformułowanych przez skarżącą w odniesieniu do wadliwej (i z tego właśnie powodu uchylonej) decyzji organu pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.