II SA/WA 819/04

II SA/Wa 819/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Jacek Fronczyk
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
Sygn. powiązane
OSK 1966/04 - Wyrok NSA z 2005-09-06
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spraw.) Asesor WSA Jacek Fronczyk Asesor WSA Andrzej Kołodziej Protokolant Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi K.C. na uchwałę Rady Dzielnicy W. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 2. Zasądza od rady Dzielnicy W. na rzecz skarżącego K. C. kwotę 10,00 (dziesięć złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. 3. Zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
W dniu [...] października 2003 r. Wojewoda [...] wezwał Radę Dzielnicy W. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy W., K. C., z powodu naruszenia przez niego art. 24d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Rada Dzielnicy W.podzielając uzasadnienie Wojewody [...], w dniu [...] pażdziernika 2003 r., na podstawie art. 190 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. -Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) oraz wezwania Wojewody [...] z dnia [...]października 2003 r. nr [...]podjęła uchwałę nr [...]o wygaśnięciu mandatu ww. radnego.
W dniu 24 października 2003 r., K. C. wezwał Radę Dzielnicy do usunięcia naruszenia prawa. Wobec niewykonania tego wezwania w dniu 31 grudnia 2003 r. K. C. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej wymienioną uchwałę z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie jej uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępownaia.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., iż nietrafny jest pogląd, że jego uczestnictwo jako radnego w Dzielnicowym Zespole Realizacji Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych W. stanowił naruszenie art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której uzyskał mandat wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Członkostwo radnego w komisji rozwiązywania problemów alkoholowych -powoływanej przez organ wykonawczy gminy na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) nie może być uznane za wykonywanie pracy na podstawie art. 24d ustawy o samorządzie gminnym. Gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych ma cechy organu społecznego, obywatelskiego, a na podstawie art. 41 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wykonywanie czynności przez członka komisji może łączyć się z wynagrodzeniem za wykonywanie czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych lub obywatelskich. Wynagrodzenie członka gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych ma charakter analogiczny do otrzymywanych przez radnych diet związanych z wykonywaniem przez nich mandatu.
Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 z późn. zm.) w art. 13 pkt 5 wyodrębnia przychody otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Pobieranie takiego wynagrodzenia nie musi wynikać ze stosunku cywilnoprawnego.
Rada Dzielnicy W. w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej przez osobę, która nie wykazała interesu prawnego do jej wniesienia, a w przypadku rozpoznania skargi o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, iż w tym przypadku stosunek cywilno-prawny nawiązuje się w momencie przyjęcia do wykonywania określonych czynności za ustaloną sumę bez względu na sposób uregulowania warunków wykonywania tych czynności, natomiast naruszenie zakazu stanowi przede wszystkim pobieranie przez radnego wynagrodzenia. Rada Dzielnicy W. stwierdziła, iż wykonywanie przez radnego K.C. zadań przekazanych członkom Dzielnicowych Zespołów Realizacji Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jest niewątpliwie cywilnoprawnym stosunkiem zlecenia, naruszającym art. 24d ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności rozważenia wymagała legitymacja procesowa K.C. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, a w konsekwencji ustalenie istnienia interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Dzielnicy W..
W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r. sygn. OPS 13/00 (publik. ONSA 2001/2/50) uznano dopuszczalność składania skargi na uchwałę rady gminy w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyny określonej w art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. -Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Wątpliwości prawne rozstrzygnięte wymienioną uchwałą miały źródło w art. 190 ust. 1 oraz art. 191 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. -Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). Zgodnie z art. 191 powołanej ustawy od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu okręgowego w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. W takim przypadku wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie. Jednocześnie, ustawodawca nie wskazał drogi sądowej w sprawach uchwał stwierdzających wygaśnięcie mandatu radnego z innej przyczyny, niż wskazana wyżej.
W konsekwencji, jedną z podstawowych kwestii wymagających rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów w powołanej uchwale, było ustalenie, czy uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego z innej przyczyny (w rozpatrywanym wówczas stanie faktycznym wątpliwości dotyczyły uchwały podjętej na skutek prawomocnego skazującego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo umyślne) jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, zaskarżalną w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W kontekście rozpatrywanego problemu wskazano na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w tym uchwałę z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W. 10/93, w której na marginesie wyjaśnień dotyczących pojęcia "działalność komunalna" Trybunał wypowiedział się na temat "spraw z zakresu administracji publicznej", uznając, iż pojęcie to należy traktować bardzo szeroko. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego jest niewątpliwie rozstrzygnięciem z zakresu administracji publicznej, jak również, że zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym objęte są także uchwały o charakterze indywidualnym. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono również, że przeciwko uznaniu właściwości sądu administracyjnego nie przemawia ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przewidująca generalną właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących kontroli prawidłowości wyborów. Pominięcie bowiem kompetencji sądów powszechnych w sprawach wygaśnięcia mandatu z innej przyczyny, niż wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów powodowałaby pozbawienie zainteresowanego prawa do ochrony sądowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazującej możliwość zaskarżenia do sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W przypadku niewywiązywania się ze wspomnianego obowiązku przez organ stanowiący, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
Stosownie do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle obowiązującego stanu prawnego oraz ugruntowanej linii orzeczniczej, nie ulega wątpliwości, iż wspomniana skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na uchwałę organu dzielnicy. Przyjmuje się, iż interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego skargę. Podkreśla się w szczególności m. in. realny i aktualny charakter interesu prawnego skarżącego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także obiektywny charakter interesu prawnego, a nie jedynie subiektywne przekonanie skarżącego o jego naruszeniu. W świetle powyższego, badając legitymację procesową skarżącego należało ustalić, czy naruszono jego chroniony prawem interes.
Wykonywanie mandatu radnego należy w istocie do spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, natomiast art. 18 tej ustawy przypisuje radzie gminy generalną właściwość w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Radny zatem pełniąc swoją funkcję wykonuje - jako członek organu kontrolno-stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - szereg zadań o charakterze publicznym, które składają się na treść mandatu.
W rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie mandatu radnego K.C. nastąpiło w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w tym przypadku członkostwa w gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. W konsekwencji należy uznać, iż wspomnianą uchwałą naruszono interes prawny K.C., polegający na stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego dzielnicy, zaś K. C. miał legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Dzielnicy W. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Podstawą wygaśnięcia mandatu K. C. był art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Przepis ten korespondujący z generalnym zakazem wykonywania przez radnego pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat, oraz funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy, wyrażonym w art. 24 b, dotyczy w szczególności umów zlecenia, o dzieło, o roboty budowlane, agencji oraz inne umowy nienazwane, których przedmiotem jest wykonywanie pracy.
Stosownie do art. 41 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. Realizacja tych zadań jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) powołują gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjujące działania we wspomnianym wyżej zakresie oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Ustawodawca postanowił, że w skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Jednocześnie, uregulowano, że zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych.
W sprawie jest bezsporne, że radny K. C. został, zarządzeniem Prezydenta W. nr [...]z dnia [...]maja 2003 r. mianowany przewodniczącym Dzielnicowego Zespołu Realizacji Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Dzielnicy W. i pełnił tę funkcję do momentu stwierdzenia przez Radę Dzielnicy W. wygaśnięcia jego mandatu w dniu [...] października 2003 r. Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy członkostwo w gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wypełnia przesłanki zastosowania art. 24d ustawy o samorządzie gminnym. Uczestniczenie w pracach gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie może być utożsamiane z czynnościami wykonywanymi w ramach stosunku pracy na rzecz urzędu gminy. Udział danej osoby w komisji, jakkolwiek polega na świadczeniu pewnego rodzaju pracy i może wiązać się z wypłatą wynagrodzenia, to jednak stanowi w pierwszej kolejności realizowanie powierzonych zadań w ramach organu o charakterze społecznym, uczestniczącym w programach związanych z profilaktyką i zwalczaniem negatywnych skutków spożywania alkoholu. W związku z powyższym nie można członkostwa w gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych utożsamiać ze świadczeniem pracy w sensie komercyjnym i zmierzającym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia. Należy uznać, iż art. 24d ustawy o samorządzie gminnym miał zapobiegać wykonywaniu pracy przez radnego na rzecz urzędu gminy, w której uzyskał mandat na innej podstawie niż umowy o pracę, lecz w ramach stosunku prawnego, którego istotne elementy, w tym praca i wynagrodzenie odpowiadające jej nakładowi zbliżają go do stosunku pracy. Trudno uznać, iż wykonywanie obowiązków społecznych w powołanym organie odpowiada wspomnianemu celowi. Podkreślić należy, że powołanie przez prezydenta w skład gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie może być utożsamiane z zawarciem umowy cywilnoprawnej. Zawarcie umowy cywilnoprawnej jest czym innym, niż powołanie w skład organu o określonych kompetencjach. W szczególności umowa cywilnoprawna opiera się na zasadzie wzajemności i równorzędności stron zwłaszcza dotyczących świadczeń wzajemnych np. świadczeniu pracy w zamian za wynagrodzenie. Powołanie natomiast jest w swej istocie władczym aktem nadającym określonej osobie uprawnienie do wykonywania zadań o charakterze typowo publicznym, w tym przypadku do określania kierunków działań jednostki samorządu terytorialnego w zakresie profilaktyki uzależnień od alkoholu itd.
Reasumując, należy stwierdzić, iż skarżący, będąc radnym dzielnicy i jednocześnie członkiem gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie naruszył określonego w przepisach prawa zakazu świadczenia pracy na rzecz gminy, a w konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W tym stanie rzeczy nie istniały podstawy do podjęcia przez Radę Dzielnicy W. uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego skarżącego, zaś skarga jest uzasadniona.
I z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.