II SA/Wa 672/25

II SA/Wa 672/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3 art. 120 art. 131par. 2 art. 3 par. 1 art. 134 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2015 poz 503
par. 4 ust. 1 ust. 2 par. 5 ust. 2 par. 8 ust. 1
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura  Antykorupcyjnego
Dz.U. 2006 nr 104 poz 708
art. 54 ust. 1 - 4 art. 89 ust. 1 - 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (zwany dalej: Szefem CBA, organem), zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwana dalej: K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia J.S. (zwany dalej także: wnioskodawcą, skarżącym) stawki uposażenia zasadniczego.
Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 29 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu – 3 lutego 2025 r.) J. S. wystąpił do Szefa CBA z wnioskiem o wydanie decyzji personalnej ustalającej nową stawkę uposażenia zasadniczego od dnia 1 stycznia 2024 r. oraz dokonanie innych czynności będących skutkiem tej decyzji, tj. wypłatę zaległego uposażenia za rok 2024 i wyrównanie innych świadczeń z tym związanych wraz
z odsetkami, poprzez ponowne naliczenie należnej wysokości odprawy, dodatkowej nagrody rocznej i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, rocznego świadczenia pieniężnego oraz dokonania stosownych korekt dokumentacji przekazanej do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w zakresie określenia podstaw do wyliczenia należnego świadczenia rentowego.
Jako podstawę wniosku wskazał: art. 54 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 184), zwana dalej: ustawą o CBA w zw. z § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja
2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U.
z 2024 r., poz. 745), zwane dalej: rozporządzeniem PRM z dnia 16 maja 2024 r., § 4 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2008 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 503), zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA, art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 40 ustawy budżetowej z dnia 18 stycznia 2024 r. na rok 2024 (Dz. U. z 2024 r. poz. 122), zwana dalej: ustawą budżetową na rok 2024 oraz art. 8 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 2692, ze zm.), zwanej dalej: ustawą o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawca podniósł, że do dnia [...] grudnia 2024 r. był funkcjonariuszem Departamentu [...] CBA. Ze względu na stan zdrowia i orzeczenie komisji lekarskiej przy MSWiA o trwałej niezdolności do służby został zwolniony ze służby na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o CBA. Na dzień [...] stycznia 2024 r. był funkcjonariuszem będącym na zwolnieniu lekarskim oraz czynnym funkcjonariuszem CBA wykonującym obowiązki służbowe na dzień [...] czerwca 2024 r., tj. wejścia w życie stosownego rozporządzenia PRM z dnia 16 maja 2024 r. Zgodnie natomiast z § 2 ww. rozporządzenia nowe stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia stosuje się przy ustaleniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom CBA od dnia [...] stycznia 2024 r.
Szef CBA, odmawiając postanowieniem z dnia [...] marca 2025 r. wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia nowej stawki uposażenia zasadniczego podniósł, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA opiera się na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są między innymi: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym.
Zdaniem organu, funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym.
Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 689/23 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1672/21.
Podkreślił, że niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy, czy też ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Dlatego na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku J. S. z powodu zaistnienia uzasadnionej przyczyny, w wyniku której postępowanie nie może być wszczęte, bowiem decyzja organu w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego, której wydania domaga się wnioskodawca, jest aktem z zakresu podległości służbowej.
W skardze na powyższe postanowienie Szefa CBA z dnia [...] marca 2025 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie - art. 61a § 1, art. 104 K.p.a., art. 54 ust. 1 i 3 ustawy o CBA oraz § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2016 r. poz. 842 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024, art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń
w państwowej sferze budżetowej oraz § 2 rozporządzenia PRM z dnia 16 maja 2024 r. - poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i ich nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji brak zastosowania należnej waloryzacji uposażenia na dzień [...] stycznia 2024 r., określonej w ustawie budżetowej na 2024 r. i niewydanie w tym zakresie przez Szefa CBA decyzji personalnej, o której mowa w art. 54 ust. 3 ustawy o CBA oraz § 4 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2008 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, co doprowadziło do niezachowania proceduralnych wymogów formalnoprawnych właściwych dla administracyjnoprawnego charakteru przedmiotowej sprawy, bezzasadnego niewydania decyzji, a tym samym braku możliwości zapoznania się z faktycznym i prawnym uzasadnieniem odmowy waloryzacji, a w sytuacji złożenia przez skarżącego wniosku w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego, bezpodstawnej odmowy wszczęcia postępowania
w sprawie.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:
1. zasądzenie obowiązku wszczęcia przez Szefa CBA postępowania w sprawie ustalenia skarżącemu na dzień [...] stycznia 2024 r. stawki uposażenia zasadniczego i wydania w tej sprawie decyzji w związku z wydaną ustawą budżetową na 2024 r;.
2. łączne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z uwagi na tożsamość spraw - przedmiotowej skargi ze złożonym już bezpośrednio do Sądu pozwem o zapłatę z dnia 5 marca 2025 r., który w sytuacji wielomiesięcznej bezczynności organu w wydaniu stosownej decyzji, czy postanowienia w sprawie, był jedyną drogą dochodzenia przed sądem jego praw wobec powstałego roszczenia w związku z niezastosowaniem waloryzacji uposażenia na dzień [...] stycznia 2024 r., określonej w ustawie budżetowej na 2024 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie odniósł się do zarzutów o bezpodstawny brak waloryzacji jego uposażenia, rozstrzygając jedynie w zakresie żądania wydania w tej sprawie decyzji personalnej – odmawiając wszczęcia postępowania. Organ nie zajął też stanowiska w odniesieniu do specyficznego charakteru i podstawy zmiany stawki uposażenia, które nie są oczywistym i standardowym wynikiem uprawnień Szefa CBA z zakresu podległości służbowej - wynikają bowiem z odrębnego w stosunku do ustawy o CBA aktu prawnego - z ustawy budżetowej.
W ocenie skarżącego zastosowana przez organ procedura uznaniowej waloryzacji i niewydawania decyzji w sprawie odmowy waloryzacji stanowi naruszenie zasad równego traktowania funkcjonariuszy, zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, demokratycznego państwa prawa oraz konstytucyjnej zasada legalizmu, równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. O ile bowiem Szef CBA ma pewną dowolność w ustalaniu wysokości uposażenia funkcjonariusza, np. w przypadku zatrudniania, zmiany stanowiska, awansu itp., o tyle brak jest podstaw prawnych do uznaniowości w sytuacji wdrażania przez Szefa CBA ustawy budżetowej w zakresie waloryzacji uposażeń funkcjonariuszy, z zastosowaniem określonego w ustawie średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Obligatoryjność i brak uznaniowości w tej kwestii nie budzi wątpliwości, czego wyrazem jest chociażby powszechna praktyka przy waloryzacji uposażeń w całej sferze budżetowej, w tym stosowana również przez CBA w poprzednich latach w stosunku do każdego funkcjonariusza. Podstawa waloryzacji w stosunku do całej sfery budżetowej opiera się na tych samych podstawach faktycznych i prawnych w celu realizacji jednego wspólnego celu, jakim jest co do zasady zabezpieczenie siły nabywczej uposażeń w związku z taką samą zmianą warunków społeczno-ekonomicznych dla każdego pracownika, czy funkcjonariusza zatrudnionego w sferze budżetowej.
Skarżący wskazał, że jak wynik ze stanowiska Ministra Koordynatora ds. służb wyrażonego w piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r. skierowanym do Rzecznika Spraw Obywatelskich, w odpowiedzi na jego zapytanie w sprawie braku waloryzacji niektórych funkcjonariuszy CBA (www. bip.brpo.gov.pl), decyzje w sprawach dotyczących awansu, podwyższenia wysokości uposażenia zasadniczego, czy też ustalania premii w służbie, jaką jest służba w CBA są decyzjami uznaniowymi. Koordynator przywołuje przy tym określone postanowienia sądów, przy czym żadne z nich nie dotyczy analogicznej sytuacji, gdy zmiana stawki uposażenia zasadniczego jest wynikiem realizacji postanowień waloryzacyjnych, określonych w ustawie budżetowej.
Odnosząc się do powyższego stanowiska skarżący stwierdził, że nie kwestionuje uznaniowości we wskazanych sprawach, jednak uważa, że ustawowa regulacja uposażeń sfery budżetowej, która ze swojej istoty jest obligatoryjna zarówno dla całej sfery budżetowej, jak i jej poszczególnych pracowników i funkcjonariuszy, nie zakłada uznaniowości kierowników jednostek w zakresie jej wdrożenia, gdyż wykracza poza uznaniowy charakter aktu z zakresu podległości służbowej.
Abstrahując jednak od kwestii zgodności z prawem braku zastosowania przez organ w stosunku do jego osoby waloryzacji uposażenia, o której mowa w ustawie budżetowej na 2024 r., nie ulega wątpliwości, że również fakt nieprzyznania przez Szefa CBA podwyższenia uposażenia zasadniczego w przypadku, gdy wynika ono z ustawy budżetowej jest istotną sprawą osobową i jako taka winna być udokumentowana decyzją, nie tylko z powodów procesowych, lecz również dla poznania faktycznego i prawnego uzasadnienia.
Skarżący wyjaśnił, że do dnia [...] grudnia 2024 r. był funkcjonariuszem Departamentu [...] CBA na stanowisku eksperta. Ze względu na stan zdrowia i orzeczenie Komisji Lekarskiej podległej MSWiA o trwałej niezdolności do służby został zwolniony ze służby na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o CBA.
W 2024 r. przebywał okresowo na zwolnieniu lekarskim z przerwą w okresie maj – sierpień 2024 r., kiedy wykonywał czynności służbowe i przez kilka dni był na urlopie wypoczynkowym. Na dzień [...] stycznia 2024 r. był funkcjonariuszem CBA, będącym na zwolnieniu lekarskim. Na dzień [...] czerwca 2024 r., tj. dzień wejścia w życie rozporządzenia PRM z dnia 16 maja 2024 r. był natomiast czynnym funkcjonariuszem CBA wykonującym obowiązki służbowe.
Skoro zatem na dzień [...] czerwca 2024 r. pozostawał w służbie, to w świetle wyjaśnień Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia CBA z [...] lipca 2024 r. skierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich, nowe stawki uposażenia zasadniczego winny go objąć. W aktualnym stanie faktycznym został natomiast pozbawiony w 2024 r. waloryzacji wynikającej z ustawy budżetowej na ten rok, chociaż ustawowy wymóg prawny istniał.
Skarżący zaznaczył jednocześnie, że Szef CBA we wcześniejszym stanowisku z 7 marca 2024 r. przesłanym do Rządowego Centrum Legislacji prezentował stanowisko, które wskazywało na konieczność obligatoryjnej waloryzacji uposażenia zasadniczego każdego funkcjonariusza pozostającego w służbie w CBA na dzień 1 stycznia 2024 r. Podobną argumentację Szef CBA prezentował w pismach kierowanych do Ministra Finansów.
W dalszej części skargi skarżący przywołał treść obowiązujących przepisów prawa oraz obszerne fragmenty stanowiska prezentowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie waloryzacji wynagrodzeń funkcjonariuszy CBA.
Szef CBA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, iż okoliczność, że sprawy osobowe funkcjonariuszy są załatwiane w drodze decyzji wydawanych przez Szefa CBA nie oznacza, że w każdej sprawie powinno zostać wszczęte postępowanie administracyjne. W szczególności dotyczy to wniosków funkcjonariuszy o zmianę wysokości przyznanego uposażenia.
Organ odwołał się przy tym do najnowszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślając, iż potwierdzono w nim, że to przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego, określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Tego rodzaju sprawa jest sprawą z wynikającą z relacji między przełożonym a podwładnym, a funkcjonariusz nie może domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego i nie przysługuje mu roszczenie o podwyższenie wysokości tej stawki, również w przypadku przewidzianego przez ustawę budżetową wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Organ zaznaczył, że przywoływane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw oraz ustawy budżetowej na rok 2024. nie wywołują bezpośrednio skutków w zakresie stosunku służbowego konkretnego funkcjonariusza, do czego niezbędne jest podjęcie czynności organu administracji publicznej poprzez wydanie orzeczenia (decyzji), rozstrzygającego indywidulaną sprawę konkretnego adresata (funkcjonariusza).
Natomiast okoliczność, że Szef CBA nie jest zobowiązany do wydania decyzji w sprawie ustalenia wyższej stawki uposażenia zasadniczego wynika z tego, że rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do decyzji o charakterze uznaniowym, w odniesieniu do której, funkcjonariusz nie może prowadzić rokowań i uzgadniać jej treści. Konsensusu stron, tj. organu i funkcjonariusza wymaga jedynie zdecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby.
Ponadto przepisy ustawy o CBA, jak i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie, określają jedynie warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko służbowe oraz przyznanie lub podwyższenie uposażenia, a nie przesłanki powstania po stronie funkcjonariusza roszczenia o mianowanie, czy też zmianę składników wynagrodzenia.
Także z przepisów ustawy budżetowej na rok 2024, jak i rozporządzenia PRM z dnia 16 maja 2024 r., w żaden sposób nie wynika, aby obligowały one Szefa CBA do ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w kwocie o 20% wyższej, niż w wydanej przez organ ostatniej decyzji kształtującej sytuację kadrową skarżącego.
Organ wyjaśnił przy tym, że w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia skarżący zajmował stanowisko eksperta ze stawką uposażenia zasadniczego w wysokości 8.630,00 zł (przy widełkach obejmujących na tym stanowisku zakres kwot: od 6.550,00 zł do 9.100,00 zł). Zgodnie z nową tabelą stawek, uwzględniającą 20% wzrost wynagrodzeń, górna granica wynagrodzenia na tym stanowisku została podwyższona do kwoty 10.920,00 zł. Zatem skoro dotychczasowa kwota przyznana skarżącemu w wysokości 8.630,00 zł mieściła się w granicach nowej stawki uposażenia, to brak jest podstaw do uznania, że Szef CBA był zobowiązany do wydania decyzji określającej nową wysokość uposażenia funkcjonariusza.
W konsekwencji nietrafna jest również argumentacja odnosząca się do opinii prezentowanej przez Szefa CBA w ramach przebiegu procesu legislacyjnego, dotyczącego prac nad ww. rozporządzeniem w sprawie stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA. Wypowiedź organu dotyczyła bowiem jedynie pierwszej wersji projektu rozporządzenia, które ostatecznie nie weszło w życie, a ponadto odnosiła się do tej grupy stanowisk, na których zmieniano przedział kwot wynagrodzenia w sposób, który skutkowałoby koniecznością przyznania wyższego wynagrodzenia określonym funkcjonariuszom. Tymczasem w przypadku skarżącego zmiana stawek uposażenia w żaden sposób nie wprowadziła obowiązku zmiany przysługującego mu uposażenia.
Organ podniósł jednocześnie, że pismo Rządowego Centrum Legislacji z dnia [...] marca 2024 r., opublikowane na stronie internetowej Rządowego Procesu Legislacyjnego, wprost potwierdza powyższe stanowisko, że sam wzrost kwoty bazowej o przewidziany w ustawie budżetowej wskaźnik, nie powoduje automatycznego wzrostu uposażenia funkcjonariuszy, do czego niezbędne jest zastosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie stawek uposażenia zasadniczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania: przesłankę podmiotową, gdy podanie wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną danego postępowania oraz przesłankę przedmiotową, której zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania.
Przyczyny przedmiotowe nie zostały wprawdzie skonkretyzowane w ustawie, jednak znajdują one oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez przyczyny te należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem faktycznym i prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Taki przypadek zachodzi w szczególności gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W sytuacji, gdy zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ jest zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
Zaskarżonym postanowieniem Szef CBA odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Rozstrzygnięcie takie organ wydał w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2025 r., w którym - powołując art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 r. oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat - domagał się wydania nowej decyzji personalnej na dzień [...] stycznia 2024 r., w której zostanie ustalona względem jego osoby nowa stawka uposażenia zasadniczego obowiązująca na zajmowanym przez niego wówczas stanowisku służbowym eksperta, powiększona o wartość 20%, czyli o wartość wynikającą z ustawy budżetowej na rok 2024. Motywując ten wniosek skarżący wskazał, iż okoliczność pełnienia przez niego służby w CBA do dnia [...] grudnia 2024 r. oraz treść przepisów ww. aktów prawnych, skutkują podwyżką uposażenia zasadniczego od dnia [...] stycznia 2024 r.
Skarżący zatem, jako emeryt (wnioskiem z dnia [...] stycznia 2025 r.) żądał od organu ustalenia na nowo stawki uposażenia zasadniczego poprzez podniesienie uposażenia, które miał ustalone w czasie, gdy był funkcjonariuszem.
Wskazać w związku z tym należy, że jak stanowi art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na 2024 r. zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Stosownie natomiast do § 1 ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 16 maja 2024 r., na mocy tego przepisu w rozporządzeniu PRM z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego".
W załączniku do ww. rozporządzenia PRM z dnia 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia PRM z dnia 6 października 2010 r., dokonana w oparciu o rozporządzenie PRM z dnia 16 maja 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia PRM z dnia 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia [...] stycznia 2024 r.
Zauważyć należy, że znowelizowane przepisy rozporządzenia nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła, jak już wskazano wyżej, wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu pozostawione zostało uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA.
W orzecznictwie wskazuje się, że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11; CBOSA). Również w postanowieniu z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21 (j.w.) NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.
Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym przez organ postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23 (CBOSA), wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy, czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia PRM z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Biorąc zatem pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia PRM z dnia 6 października 2010 r., należy stwierdzić, iż Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2025 r. w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. W sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA (ust. 2). Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane w drodze decyzji (ust. 3). Mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza (ust. 4).
Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (ust. 2). Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i premii oraz z dodatku specjalnego i dodatku stołecznego, w przypadku ich przyznania (ust. 3). Funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1% (ust. 4). Szef CBA ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA, w której funkcjonariusz pełni służbę, a zastępcom Szefa CBA oraz kierownikom jednostek organizacyjnych CBA i ich zastępcom, bezpośrednio (ust. 4a). Uposażenie jest płatne miesięcznie z góry (ust. 7).
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 503), sprawy osobowe funkcjonariusza dotyczą w szczególności: 1) przyjęcia do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 2) mianowania na stanowisko służbowe; 3) przeniesienia, delegowania lub oddelegowania; 4) zwolnienia i odwołania ze stanowiska służbowego; 5) zawieszenia i uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych; 6) zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 7) stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego; 8) mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej po upływie okresu służby przygotowawczej lub po skróceniu służby przygotowawczej; 9) przedłużenia lub skrócenia okresu służby przygotowawczej; 10) przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii; 11) zaliczenia okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz w celu ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej; 12) powierzenia i cofnięcia powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym; 13) udzielenia urlopu bezpłatnego lub odmowy jego udzielenia; 14) udzielenia urlopu wychowawczego lub przerwania tego urlopu; 15) zmiany imienia lub nazwiska funkcjonariusza albo zmiany ich pisowni, dokonywanych na podstawie akt stanu cywilnego, decyzji starosty lub innego uprawnionego organu.
Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Decyzję włącza się do akt osobowych funkcjonariusza. Stosownie natomiast do § 4 ust. 3 rozporządzenia funkcjonariusza zapoznaje się z decyzją wydaną w sprawach osobowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14.
Zatem ww. rozporządzenie przewiduje, że sprawy podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, którą włącza się do akt osobowych.
Z § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika, że w decyzji o mianowaniu zamieszcza się 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca, numer PESEL oraz numer identyfikacyjny funkcjonariusza; 4) datę, od której liczy się początek służby; 5) charakter służby (przygotowawcza, stała); 6) stanowisko oraz jednostkę organizacyjną; 7) wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii; 8) podpis, z podaniem stanowiska, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. Przepis § 7 rozporządzenia stanowi, że mianowanie na inne stanowisko służbowe, przenoszenie, zwalnianie i odwoływanie ze stanowiska służbowego określa się w kolejnych decyzjach. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji, o której mowa w § 7, zamieszcza się: 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) podstawę prawną; 4) stanowisko służbowe, imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca; 5) nazwę jednostki organizacyjnej Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w której funkcjonariusz pełni służbę; 6) rozstrzygnięcie sprawy; 7) uzasadnienie faktyczne rozstrzyganej sprawy; 8) podpis, z podaniem stanowiska służbowego, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym.
Wprawdzie przepisy rozporządzenia stanowią, że sprawę osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, jednakże zauważyć należy, że rozporządzenie mówi o sprawach osobowych funkcjonariusza. Przez funkcjonariusza rozumie się funkcjonariusza CBA (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Skarżący na dzień wystąpienia wnioskiem z dnia 29 stycznia 2025 r. do organu, nie był funkcjonariuszem CBA. Skarżący zwolniony został bowiem ze służby w CBA z dniem [...] grudnia 2024 r. (rozkaz personalny Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...]). Na dzień wnioskowania skarżącego nie łączył zatem z organem stosunek administracyjnoprawny.
Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że żądanie skarżącego (byłego funkcjonariusza CBA) nie miało związku z awansem funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy, czy zmianą stanowiska służbowego funkcjonariusza (sprawy osobowe). Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż dotyczącym stosunku służbowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1672/21; CBOSA).
Brak jest przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przyznawałyby Szefowi CBA kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w sprawie uposażenia (podwyższenia uposażenia) byłego funkcjonariusza. Skarżący nie mógł zatem domagać się podwyższenia uposażenia za wskazany okres. W sprawie nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (w formie decyzji administracyjnej), albowiem żądanie wniosku nie dotyczyło sprawy osobowej, tj. podwyższenia uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA, o której jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA.
W świetle powyższego Szef CBA zaskarżonym postanowieniem zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Postanowienie to jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, a zatem organ nie stosuje w takim przypadku prawa materialnego. Postanowienie to może być wydane w okolicznościach opisanych w art. 61a § 1 K.p.a., które zaistniały w rozpatrywanej sprawie.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.