II SA/Wa 651/11

II SA/Wa 651/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Ewa Pisula-Dąbrowska /przewodniczący/
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
I OSK 80/12 - Wyrok NSA z 2012-05-11
Skarżony organ
Szef Służby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
art. 223
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. "e" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował M. T. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej.
W odwołaniu do Szefa Służby Celnej od powyższej decyzji, M. T. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Ponadto podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez zebranie materiału dowodowego w sprawie w sposób niewyczerpujący oraz dowolną jego ocenę, a w konsekwencji przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie go w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ wskazał, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. W świetle powołanych przepisów, zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.
Szef Służby Celnej stwierdził, że badając zasadność mianowania M. T. na stopień w korpusie [...] Służby Celnej, doszedł do przekonania, że w jego przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w tej dacie M. T. zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej [...] było mianowanie zainteresowanego na stopień w korpusie [...] Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.
Organ nie zgodził się z argumentacją strony, iż użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie, gdyż art. 223 ustawy umiejscowiony został w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie w innym Rozdziale, oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Na takie rozumienie wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje również, zdaniem organu, wykładnia językowa. Gdyby bowiem uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. T. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", co miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa procesowego, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji.
Zdaniem skarżącego, w działaniach organów administracji publicznej wykładnia językowa powinna odgrywać rolę podstawową. Dokonując tego rodzaju wykładni tekstu prawa administracyjnego, należy przypisać mu takie znaczenie, jakie ma on w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z regułami języka normatywnego, w aktach normatywnych należy się posługiwać poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu i unikać posługiwania się określeniami specjalistycznymi, jeśli mają odpowiednik w języku powszechnym. Skarżący wskazał, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie stanowi i nie może stanowić zatem podstawy do przyjętego przez organ II instancji limitowania zakresu jego zastosowania, z uwagi na okres, w jakim spełniona miała zostać przesłanka zajmowania stosownego stanowiska. Konstrukcja tego przepisu nie nasuwa bowiem żadnych wątpliwości w zakresie ustalenia, w drodze wykładni językowej, treści stanowionej przez niego normy prawnej. W związku z takim rozumieniem użytych przez ustawodawcę wyrażeń językowych, strona podniosła, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, wymieniając przesłankę zajmowania określonego stanowiska, nie określał, iż zakres czasowy, w jakim taka przesłanka winna zaistnieć dla powstania określonych skutków prawnych, musiał obejmować tylko i wyłącznie dzień wejścia w życie ustawy. Nie wskazywał również, poprzez konieczne w tej sytuacji użycie stosowanych wyrażeń językowych, na limitowanie zakresu czasowego, wynikającego wprost z powszechnego znaczenia użytego przyimka "przed". W szczególności zaś nie posłużył się, jak próbuje to wykazać organ II instancji, niedookreślonym wyrażeniem "bezpośrednio". Gdyby ustawodawca chciał uregulować przedmiotową kwestię w sposób przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to wówczas użyłby zwrotu "w dniu wejścia w życie" albo "do dnia wejścia w życie".
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.
W pismach procesowych z dnia [...] kwietnia 2011 r., z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący podtrzymał zarzuty podnoszone w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie niniejszej stan faktyczny nie jest sporny. Natomiast kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
W ocenie Sądu, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu i wniosku. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy.
Zatem w sytuacji niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie rozstrzyganiu wątpliwości, jakie może nasuwać wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m.in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą.
Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów.
Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia, w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej.
Zgodnie z zasadami wykładni systemowej, przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.
Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.
Taki sposób rozumienia tego zwrotu, wbrew sugestiom skarżącego, nie prowadzi także do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych, zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których został on użyty. I tak, np. zgodnie z art. 226 ust. 1, do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a stosownie do treści art. 227, do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) stosuje się przepisy Rozdziału 11 ustawy.
Dokonaną przez orzekające w sprawie organy interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej należy więc uznać za trafną. W przepisie tym chodzi bowiem jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku.
Przyjęcie odmiennego poglądu, jaki zresztą prezentuje skarżący, w praktyce oznaczałoby, że każdy funkcjonariusz celny, który – nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. – zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na takim stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostawałaby w sprzeczności nie tylko z celem tej regulacji, ale nade wszystko w sposób nieuprawniony promowałaby tych funkcjonariuszy celnych, którzy – bez względu na przyczynę – stanowisk tych zostali jednak pozbawieni przed dniem wejścia w życie tej ustawy, bądź przed tą datą stanowiska te utracili. To zaś wskazuje już jednoznacznie, że w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej ustawodawca zastrzegł jedynie dla tych funkcjonariuszy celnych, którzy w dniu bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku.
Dlatego też, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.