Pełny tekst orzeczenia II SA/Wa 633/20

II SA/Wa 633/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-07-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Szmydt /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
III OSK 3754/21 - Wyrok NSA z 2022-11-16
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 288
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę
Uzasadnienie
J. P. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019, poz.288 ze zm.), zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.
J. P. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: 13 czerwca 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z poźn. zm.)-zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku strona przedstawiła szczegółowo przebieg swojej służby. Wymieniony wskazał, że pełnił służbę w pionie [...] Departamentu [...] w okresie od dnia [...] maja 1973 r. do dnia [...] października 1973 r., następnie od dnia [...] czerwca 1974 r. do dnia [...] maja 1975 r. oraz od dnia [...] maja 1981 r. do dnia [...] lipca 1990 r.
Wnioskodawca zaznaczył, że w okresie służby w [...] nigdy nie podejmował działań przeciwko kościołowi i opozycji demokratycznej oraz działającej wówczas organizacji związkowej [...]. Podkreślił, że swoją pracą nie wyrządził nikomu szkody materialnej ani osobistej. Wnioskodawca zaznaczył, że jako jeden z nielicznych został pozytywie zweryfikowany przez komisję weryfikacyjną, uzyskując potwierdzenie pełnych kwalifikacji merytorycznych i moralnych do pełnienia służby w Policji i [...]. W sierpniu 1990 r. wnioskodawca podjął służbę w [...].
Do czasu przejścia na emeryturę tj. do dnia [...] stycznia 2001 r. wymieniony zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe w strukturach [...]. Pan J. P. podkreślił, że jego służba w latach 1990-2001 wymagała pełnego zaangażowania oraz udziału w wielu niebezpiecznych działaniach operacyjnych. Zaznaczył ponadto, że realizowanie obowiązków służbowych w wielu sytuacjach wiązało się z narażeniem jego życia i zdrowia. Za wzorową służbę był wielokrotnie nagradzany, wyróżniany i awansowany.
Mając na względzie opisane okoliczności skarżący wnosił o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 roku oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.
J. P. został zwolniony ze służby w [...] z dniem [...] stycznia 2001 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanego uznał za służbę na rzecz [...], o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej okres służby od dnia [...] maja 1973 r. do dnia [...] maja 1975 r. oraz od dnia [...] maja 1981 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj.; 11 lat, 3 miesiące i 2 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 27 lat, 8 miesięcy i 2 dni. Dodatkowo do wysługi emerytalnej zaliczono stronie okres zasadniczej służby wojskowej, wynoszący 1 rok, 11 miesięcy i 23 dni. W sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz [...] przez okres 11 lat, 3 miesięcy i 2 dni, co stanowi około 40% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona.
W zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, iż znaczna część służby wnioskodawcy pełniona była na rzecz [...]. Pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz [...], jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". W związku z tym, że obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec strony art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
J. P. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019, poz.288 ze zm.), zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.
Skarżący wnosił o:
1) uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2020r.;
2) dopuszczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i przeprowadzenie przezeń, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie, t. j. z opinii o służbie skarżącego z dnia [...] stycznia 2001r., świadectwa pracy w Wojewódzkim Specjalistycznym Zespole Opieki [...] w [...] oraz w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w [...], wyroku Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydziału [....] z dnia [...] kwietnia 2014r., sygn.[...], wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] Wydziału [...] z dnia [...] marca 2015r., sygn. [....], decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nr [...] z dnia [...] listopada 2010r., decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r., decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nr [...] z dnia [...] marca 2011r., decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r., decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], [...] z dnia [...] lipca 2017r., oraz innych wymienionych jako załączniki, na okoliczność treści tychże dokumentów, w tym spełniania przez skarżącego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" umożliwiającej skorzystanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z uprawnienia do wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a, art. 24a w zw. z art. ]3b i art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, t. j. dobrodziejstwa z art. 8a ustawy emerytalnej;
3) zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art; 24a tejże ustawy.
Skarżonej decyzji zarzucał rażące naruszenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji:
1. przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
1) art. 8a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15c ustawy emerytalnej poprzez jednoznaczne przyjęcie, że służba skarżącego w wymiarze 11 lat, 3 miesięcy i 2 dni na rzecz "[...]", przy całkowitym okresie jego służby wynoszącym 27 lat, 8 miesięcy i 2 dni, nie była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy przepis ten jest bardzo enigmatyczny i zarazem nieprecyzyjny, albowiem nie wskazuje w jakikolwiek sposób co oznacza krótkotrwałość służby na rzecz [...], zaś literalna jego wkładnia odwołująca się do nietrwałości, przelotności lub chwilowości takiej służby, nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie nie mamy do czynienia z krótkotrwałością służby, co skutkowało odmową wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy;
2) art. 8a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15c ustawy emerytalnej poprzez brak dokonania przez organ administracyjny analizy potencjalnego spełnienia przez skarżącego drugiego kryterium z art. 8a ust. 1 ustawy, t. j. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, przy jednoczesnym braku zakwestionowania przez Ministra, iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po ww. dacie, w szczegolności z narażeniem zdrowia i życia, i ograniczenie się do konstatacji, iż obie przesłanki z art. 8a ust. 1 i 2 (krótkotrwałość służby na rzecz "[...]" i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia) muszą zostać spełnione łącznie, co skutkowało odmową wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy;
3) art. 8a ust 1 ustawy emerytalnej poprzez brak dokonania przez organ administracyjny analizy potencjalnego spełnienia przez skarżącego "szczególnie uzasadnionego przypadku" umożliwiającego zastosowanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dobrodziejstwa art. 8a ustawy, t.j. wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a przywołanej ustawy, podczas gdy brak jest jakichkolwiek dowodów by skarżący wykonywał w przeszłości czynności związane z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji [...], t. j. zwalczanie opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamanie prawa do wolności słowa i zgromadzeń, dokonywanie pogwałceń prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, łamanie praw człowieka i obywatela, zaś wprost przeciwnie był on, w toku długoletniej służby, wielokrotnie nagradzany, odznaczany i awansowany, w tym także po 12 września 1989r., pełniąc ofiarnie służbę na rzecz ojczyzny z narażeniem życia i zdrowia, co skutkowało finalnie przyznaniem mu [...] grupy inwalidzkiej, po zwolnieniu ze służby w [...].
II. przepisów prawa materialnego oraz Konstytucji RP i prawa międzynarodowego, w tym
prawa unijnego, a w szczególności:
1) art. 8a ust. I pkt 1 - 2 w zw. z art. 15c ustawy emerytalnej oraz art. 2 Konstytucji RP, polegające na braku przywrócenia skarżącemu emerytury policyjnej w wysokości otrzymywanej przez niego do dnia [...] września 2017r. wraz z późniejszymi wzrostami, podwyższeniami i waloryzacjami, pomimo dokonania pozytywnej weryfikacji skarżącego w 1990 roku, co narusza konstytucyjne zasady: ochrony praw nabytych, sprawiedliwości społecznej, zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, niedziałania prawa wstecz, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego;
2) art. 8a ust. 1 pkt I - 2 w zw. z art. 15c ustawy emerytalnej oraz art. 8 ust. 1 - 2 w zw. z art. 67 ust.1, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na braku przywrócenie skarżącemu emerytury policyjnej w wysokości otrzymywanej przez niego do dnia [...].09.2017r. wraz z późniejszymi wzrostami, podwyższeniami i waloryzacjami, pomimo pozytywnej weryfikacji skarżącego w 1990 roku, co narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności i prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego i spełnieniu pozostałych przesłanek nabycia emerytury policyjnej;
3) art. 8a ust. 1 pkt 1 - 2 w zw. z art. 15c ustawy emerytalnej oraz art. 8 ust. 1 - 2 w zw. z art. 30 i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950r. (Dz. U. z 1993r., poz. 284), zwanej dalej: "E.K.P.C.", polegające na braku przywrócenie skarżącemu emerytury policyjnej w wysokości otrzymywanej przez niego do dnia [...] września 2017r. wraz z późniejszymi wzrostami, podwyższeniami i waloryzacjami, pomimo dokonania pozytywnej weryfikacji skarżącego w 1990 roku, co narusza godność, prawo do ochrony czci, dobrego imienia, prawo do prywatności i prawo do poszanowania życia rodzinnego, poprzez przyjęcie, że służba skarżącego w okresie przed 31 lipca 1990 r. stanowiła "służbę na rzecz [...]", a tym samym arbitralne przypisanie mu - w akcie prawnym rangi ustawy - winy za działania związane z naruszeniami praw człowieka, których dopuszczali się niektórzy przedstawiciele władzy publicznej PRL oraz niektórzy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa PRL, a do których skarżący w żaden sposób się nie przyczynił;
4) art. 8a ust. 1 pkt I - 2 w zw. z art. 15c ustawy emerytalnej oraz art. 8 ust. 1 - 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 14 E.K.P.C., art. 64 ust. 1-3 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na braku przywrócenia skarżącemu emerytury policyjnej w wysokości otrzymywanej przez niego do dnia [...] września 2017r. wraz z późniejszymi wzrostami, podwyższeniami i waloryzacjami, pomimo dokonania pozytywnej weryfikacji skarżącego w 1990, skutkujące nieuzasadnionym, dyskryminującym zróżnicowaniem jego uprawnień o charakterze majątkowym wynikających ze służby po roku 1990 i obniżeniu świadczenia emerytalnego należnego mu z tytułu tej służby, w stosunku do osób, które nie pełniły służby przed dniem 1 sierpnia 1990r., w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa oraz istotę prawa własności i prawa do zabezpieczenia społecznego;
5) art. 8a ust. 1 pkt 1 - 2 w zw. z art. 15c ustawy emerytalnej oraz art. 8 ust. 1 - 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na braku przywrócenia skarżącemu emerytury policyjnej w wysokości otrzymywanej przez niego do dnia [...].09.2017r. wraz z późniejszymi wzrostami, podwyższeniami i waloryzacjami, pomimo dokonania pozytywnej weryfikacji skarżącego w 1990, skutkujące zastosowaniem wobec skarżącego represji bez wykazania winy indywidualnej, zastąpienie w tym zakresie władzy sądowniczej władzą ustawodawczą i odwróceniu w ten sposób zasady domniemania niewinności przez uznanie wszystkich funkcjonariuszy, będących w służbie przed dniem 01.08.1990 r. za winnych działań zasługujących na penalizację i potępienie;
6) art. 8a ust 1 pkt 1 - 2 w zw. z art. 15c ustawy emerytalnej oraz art 2 Konstytucji RP, art 6 ust 1-2, art. 7 ust 1-2 E.K.P.C., art. 4 Protokołu 7 do E.K.P.C. polegające na braku przywrócenia skarżącemu emerytury policyjnej w wysokości otrzymywanej przez niego do dnia [...] września 2017r. wraz z późniejszymi wzrostami, podwyższeniami i waloryzacjami, pomimo dokonania pozytywnej weryfikacji skarżącego w roku 1990, skutkujące zastosowaniem wobec skarżącego ponownego ukarania w postaci obniżenia emerytury policyjnej, podczas gdy skarżącemu po raz pierwszy zredukowano emeryturę na podstawie ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, agencji bezpieczeństwa wewnętrznego, agencji wywiadu, służby kontrwywiadu wojskowego, służby wywiadu wojskowego, centralnego biura antykorupcyjnego, straży granicznej, biura ochrony rządu, państwowej straży pożarnej i służby więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 24, poz. 145), zwanej dalej: "pierwszą ustawą dezubekizacyjną", czym naruszono zakaz dwukrotnego karania za to samo (ne bis in idem);
7) art. 8a ust. 1 pkt 1 - 2 w zw. z art. 15c ustawy emerytalnej oraz art. 1 Protokołu 1 do E.K.P.C., art. 17 Karty Praw Podstawowych UE, art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, zwanego dalej; "T.U.E.", art. 4 ust. 3 T.U.E., art. 6 T.U.E., w zw. z art. 9, art. 87 i art. 91 Konstytucji RP, polegające na braku przywrócenia skarżącemu emerytury policyjnej w wysokości otrzymywanej przez niego do dnia [...].09.2017r. wraz z późniejszymi wzrostami, podwyższeniami i waloryzacjami, pomimo dokonania pozytywnej weryfikacji skarżącego w 1990, skutkujące faktycznym obniżeniem emerytury policyjnej skarżącego o prawie 7 % za każdy rok służby na rzecz "[...]", tj. łącznie o prawie 75 %, czyli w istocie pozbawienie skarżącego prawa do świadczenia i wywłaszczenie z emerytury.
III. przepisów prawa procesowego, a w szczególności:
1) art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 - 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 86, art. 89 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14.06.1960r. (Dz. U. z 2020r., poz. 256, t. j.), zwanej dalej: "k.p.a.", poprzez nieprzeprowadzenie przez organ administracyjny w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym zaniechanie przesłuchania świadka H. B. - ówczesnego Szefa [...] w [...] oraz przesłuchania skarżącego, na okoliczność rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a nadto nieprzeprowadzenie oceny przedłożonych przez skarżącego dokumentów, w tym załączonych do jego wniosku z dnia [...] czerwca 2017r. oraz pisma z dnia [...] sierpnia 2017r., a także z dokumentów zalegających w aktach personalnych skarżącego, będących w dyspozycji Szefa [...];
2) nieuwzględnienie okoliczności otrzymania przez skarżącego licznych nagród, odznaczeń i awansów uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku";
3) nieuwzględnienie utraty zdrowia przez skarżącego wskutek służby wskazującej, iż skarżący wykonywał powierzone mu zadania i obowiązku po dnia 12.09.1989r. z narażeniem zdrowia i życia;
4) błędne ustalenie, że skarżący pełnił służbę na rzecz [...] przez okres 11 lat, 3 miesięcy i 2 dni, podczas gdy skarżący nie pełnił takiej służby, szczególnie zaś w okresie od dnia [...].10.1973r. do dnia [...].06.1974r. kiedy to pobierał naukę w Wyższej Szkole Oficerskiej [...] w [...];
5) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ administracyjny przyczyn braku weryfikacji przezeń czy skarżący wykonywał czynności związane z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji [...], tj. czy zwalczał opozycję demokratyczną, związki zawodowe, stowarzyszenia, kościoły i związki wyznaniowe, czy łamał prawo do wolności słowa i zgromadzeń, czy dokonywał pogwałceń prawa do, życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, czy łamał prawa człowieka i obywatela, t. j. czy realnie służył na rzecz [...], czy w toku długoletniej służby po 12 września 1989r. rzetelnie wykonywał powierzone mu zadania i obowiązki, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, czy był nagradzany, odznaczany i awansowany, powodów nieprzesłuchania skarżącego oraz świadka H. B. – ówczesnego Szefa [...] w [...], na wskazane wyżej okoliczności, w tym spełniania przez skarżącego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" umożliwiającej skorzystanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z uprawnienia do wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, 22a, 24a w zw. z art. 13b i art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej.
Rozwijając zarzuty w obszernym uzasadnieniu, skarżący podniósł, iż w jego ocenie znowelizowane przepisy ustawy zaopatrzeniowej, będące podstawą zaskarżonej decyzji, są sprzeczne z Konstytucją RP, prawem międzynarodowym i unijnym, a w konsekwencji naruszają jego podstawowe prawa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Oceniając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Rozważania w sprawie poprzedzić należy wyjaśnieniem kwestii o charakterze zasadniczym dla sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięć Ministra podejmowanych w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W postępowaniu tym organ nie dokonuje ponownego ustalenia wysokości należnego funkcjonariuszowi zaopatrzenia emerytalnego, co sprawia, że nie jest rolą Ministra w ramach tego postępowania dokonywanie oceny tego, czy ustalenie jego nowej (obniżonej) wysokości było prawidłowe (zasadne, słuszne, celowe, zgodne z prawem). Służy temu bowiem odrębny tryb odwoławczy, przewidziany przez art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, którego sądowa kontrola odbywa się przed właściwym do tego sądem powszechnym. Pamiętać również należy, że kontrolowane postępowanie administracyjne nie jest inicjowane przez Ministra z urzędu, lecz wymaga wniosku, który z natury rzeczy jest składany już po otrzymaniu przez funkcjonariusza decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego, ustalającej zaopatrzenie w nowej wysokości, zgodnie z przepisami art.15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to w konsekwencji, że omawiany tryb administracyjny nie został wprowadzony w takim samym celu, zatem by niejako równolegle skontrolować zasadność ponownego ustalenia zaopatrzenia emerytalnego na nowych zasadach. Podkreślić więc wyraźnie należy, że możliwość wprowadzona w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej została przewidziana jako wyjątek od reguły nakazującej – zgodnie z wolą ustawodawcy – ponowne przeliczenie zaopatrzenia funkcjonariusza. Oznacza to zatem, że do Ministra należy wyłącznie rozważenie tego, czy w sprawie wywołanej wnioskiem funkcjonariusza zachodzi ów wyjątek. To zaś z kolei ma zasadnicze znaczenie dla granic, w ramach których odbywa się kontrola decyzji Ministra, dokonywana przez sąd administracyjny. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadzi wyłącznie kontrolę postępowania Ministra przy dokonywaniu oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, natomiast poza granicami tej kontroli pozostaje ocena prawidłowości uprzedniego zastosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może wkraczać w kompetencje, w jakie wyposażony został sąd powszechny i niejako dublować jego czynności. Sąd administracyjny jest natomiast władny do kontroli decyzji Ministra w zakresie objętej jego podstawą materialnoprawną, to jest w świetle regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).
Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.
Warto na tle powyższych rozważań odnieść się do samego ustawowego pojęcia "służby na rzecz [...]" przed dniem [...] lutego 1990 r. Pojęcie "służby na rzecz [...]" wprowadzone zostało do ustawy zaopatrzeniowej mocą ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016r., poz. 2270; zwanej dalej: "ustawą nowelizującą"). Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy, katalog wprowadzany w art. 13b został opracowany przez IPN, na podstawie wieloletnich badań historycznych, które pozwoliły na wyliczenie tych jednostek, których funkcjonariusze służyli na rzecz [...]. Wskazano przy tym, że zaproponowane zmiany, w tym wprowadzenie pojęcia "służby na rzecz [...]" w miejsce pojęcia "służby w organach [...]", które funkcjonowało na gruncie ustawy lustracyjnej, wynikały z krytycznej oceny zapisów tej ustawy przez historyków i prawników, którzy zarzucali im niejednoznaczność. Proponowane zmiany legislacyjne były – zdaniem autorów projektu – odpowiedzią na problemy interpretacyjne na gruncie wykładni ówczesnego art. 15b ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu tym wskazano m. in.: "Podczas procesu wzruszania decyzji organu emerytalnego ustalających nowe wysokości policyjnych emerytur (obniżających je w wyniku dezubekizacji) sądy wielokrotnie wskazywały, iż tzw. katalog lustracyjny z art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów [...] jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy konkretna jednostka była organem bezpieczeństwa państwa. Z uwagi na nieprecyzyjność tzw. katalogu lustracyjnego występowała niejednoznaczność w orzecznictwie co do uznawania niektórych instytucji za organy bezpieczeństwa państwa (patrz: uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15). Skutkowało to w części przypadków nieuznawaniem przez sądy za organy bezpieczeństwa państwa jednostek, co do których Instytut Pamięci Narodowej nie miał wątpliwości, iż nimi były. Przepis art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy zawiera wyliczenie organów bezpieczeństwa państwa, które samo w sobie jest mało precyzyjne, szczególnie pkt 5 tego ustępu (instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych), który nie wskazuje na konkretne instytucje państwa, lecz posługuje się wymagającymi interpretacji pojęciami zbiorczymi. [...] W związku z ewidentną potrzebą doprecyzowania katalogu jednostek, w których służba była pełniona na rzecz [...] oraz z uwagą Instytutu Pamięci Narodowej, ażeby nie wprowadzać w chwili obecnej zmian w ustawie lustracyjnej, gdyż mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na prowadzone postępowania lustracyjne oraz na sam proces składania i badania oświadczeń lustracyjnych, zaproponowano wprowadzenie art. 13b w ustawie zaopatrzeniowej, który enumeratywnie określa jaka służba zostaje uznana za służbę na rzecz [...]. [...] Wątpliwości pojawiające się niekiedy w orzecznictwie, zazwyczaj nieoparte na żadnych konkretnych zasadach wykładni prawa, czy normach konstytucyjnych lub ustawowych, mają charakter niejako intuicyjny, wynikający z niewiedzy lub niezrozumienia, czym była PRL i odnoszenie doń dzisiejszych standardów państwa prawa oraz domniemanie, że PRL respektowała wzorcem III RP zhierarchizowany system źródeł prawa". Dodać trzeba, że w uzasadnieniu tym przedstawiono w sposób obszerny i szczegółowy argumenty prawno-historyczne na poparcie tez wywiedzionych przez jej autorów, z którymi sąd administracyjny nie jest władny polemizować.
Celem uzupełnienia powyższych racji, warto również przywołać stanowisko autorów ustawy nowelizującej, prezentowane na etapie procesu legislacyjnego, dotyczące przygotowania katalogu zawartego w zaproponowanym przepisie art. 13b oraz kwalifikowania do niego funkcjonariuszy. Jak wynika z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 73) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 52) z dnia 13 grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr 1380/VIII – "Sam katalog został przygotowany przez IPN na podstawie posiadanej przez Instytut wiedzy i dokumentacji. Zależało nam, aby wymienić enumeratywnie wszystkie organy i struktury aparatu bezpieczeństwa PRL, których funkcjonariusze powinni podlegać rozpatrywanej ustawie. [...] w projekcie ustawy nie występuje termin weryfikacja. Jest to zamiar świadomy. Weryfikacja to był proces, który wymagał przeprowadzenia badań historycznych. Naszym zdaniem, nie może to być jednak kategoria, na której moglibyśmy się oprzeć. Sam proces weryfikacji przebiegał bowiem bardzo różnie i przynosił bardzo różne, nie do końca skategoryzowane efekty. [...] zaprezentowany katalog struktur aparatu bezpieczeństwa jest kryterium o wiele bardziej czytelnym i zgodnym z faktami historycznymi niż inne metody. [...] Faktem jest, że katalog jest dość rozbudowany, ale aparat bezpieczeństwa PRL był zorganizowany w taki sposób, że warto go w pełni opisać i to jest właśnie pierwsza tego typu próba. Spróbowaliśmy pokazać, jak rozbudowane i usytuowane w różnych miejscach były organy [...]" (Sekretarz stanu w [...] J.Z. str. 14-15). "Katalog jest efektem wielu lat pracy historyków, ale także prawników i prokuratorów. Pierwsza ustawa dezubekizacyjna z 2009 r., ale także ustawa lustracyjna, a nawet zwłaszcza ona, pokazała jak bardzo przyjęte w niej rozwiązania okazały się być nieprecyzyjne i jak wiele niejasności w efekcie wprowadziły, pozwalając wielu strukturom, a tym samym funkcjonariuszom [...], wymknąć się spod regulacji zawartych w tych ustawach. Katalog opracowany przez historyków Instytutu Pamięci Narodowej, w naszej ocenie, opisuje w maksymalnie możliwy sposób te jednostki i struktury organów bezpieczeństwa komunistycznego państwa" (Dyrektor Archiwum [...] M. K., str. 21).
Lektura przedmiotowego zapisu przebiegu posiedzenia wskazuje również na istnienie wielu wątpliwości i obaw związanych z projektowanym przepisem. Przywołać dla przykładu można choćby wypowiedź posła J. M.: "[...] wnioskodawcy do jednego wora wrzucają wszystkich ludzi, którzy kiedyś pracowali w strukturach aparatu bezpieczeństwa PRL. Czasami ich praca trwała bardzo krótko. Niekiedy był to rok, czasem zaledwie pół roku. Tymczasem ustawa traktuje na równi tych ludzi i osoby, które rzeczywiście służyły jako zbrojne ramię [...]. Wszystko jest jednak całkowicie pomieszane, ponieważ dochodzą do tego zestawienia także osoby, które pracowały, owszem, ale w zupełnie innym charakterze niż funkcjonariusze [...]" (str. 17). Niemniej jednak podkreślić należy, iż zastrzeżenia tego rodzaju nie zostały ostatecznie uwzględnione ani w pracach Komisji ani w ostatecznym kształcie uchwalonych przez Sejm zmian do ustawy zaopatrzeniowej. Wskazać można dodatkowo na odpowiedź Zastępcy Prezesa [...] M. S.: "Szanowni państwo, w tym katalogu zamieściliśmy wszystkie struktury organizacyjne, które ówczesne władze same zaliczały do organów bezpieczeństwa państwa. Tym samym ich pracownicy byli zaliczani do pracowników organów bezpieczeństwa. Oznacza to, że jeśli jakiś departament był zaliczony do struktury [...], to także sekretarka, która była zatrudniona w tym departamencie na etacie [...] również podpada pod tę ustawę" (str. 22).
Dostrzec również należało, iż już na etapie prac komisji sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać na problemy interpretacyjne (m. in.: poseł Z. S. – str. 10; poseł T. S. – str. 12; posłanka J.A. – str. 12-13; posłanka I. M. – str. 14). W odpowiedzi na zgłaszane wątpliwości w tym zakresie, sekretarz stanu w [...] J.Z. i wskazał, iż: "nie jesteśmy w stanie tych sytuacji w sposób enumeratywny precyzyjnie wymienić, bo gdybyśmy byli w stanie to zrobić, to zrobilibyśmy to. Nikt nie jest w stanie tego zrobić, ale właśnie dla tych osób, które rzeczywiście zasłużyły się potem dobrze, ale jednak miały okres służby niedługi, może epizodyczny – może tak to należałoby określić – w tamtych organach, trzeba przewidzieć właśnie ten wyjątkowy tryb. [...] To musi być na tyle ogólne, ale ukierunkowane, tak jak to jest w przypadku tych dwóch przesłanek, które trzeba spełnić łącznie, żeby zmieściły się wszystkie przypadki godne takiego potraktowania" (str. 16).
Nie bez znaczenia dla ujawnienia rzeczywistej woli projektodawcy, która znalazła tożsamy wyraz w obowiązującym obecnie brzmieniu art. 8a, była zgłoszona przez posła J. M. propozycja, by przepis ten zyskał następujące brzmienie: "wyłącza się stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., która stanowiła nie więcej niż 20% pełnego okresu służby". Jego zdaniem: "Ta poprawka, po pierwsze, kasuje tę uznaniowość, która jest w poprawce zgłoszonej przez MSWiA i doprecyzowuje, o które osoby chodzi" (str. 19). Przedmiotowa poprawka nie zyskała jednak akceptacji komisji i przepis art. 8a został ostatecznie uchwalony w brzmieniu zawierającym określenie "krótkotrwała służba".
Reasumując powyższe, godzi się zdaniem Sądu przyjąć, iż wolą prawodawcy, która znalazła swój ostateczny wyraz w uchwalonym brzmieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, było literalne rozumienie zawartych w nim pojęć nieostrych, a nadto uznaniowe stosowanie przepisu w wyjątkowych przypadkach nakierowanych na funkcjonariuszy, którzy z uwagi na służbę pełnioną po dniu 12 września 1989 r., wykazali się łącznym spełnieniem obu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, iż za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną" w rozumieniu projektodawcy i ostatecznie prawodawcy (wykładnia autentyczna).
Sąd stwierdza zatem, że w świetle przepisu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz [...] i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, że wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
Przechodząc do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Wyjaśnić należy, że funkcjonariusz, który pełnił służbę na rzecz [...] może liczyć na odstąpienie od zastosowania wobec niego wspomnianych przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, jeżeli ta jego służba była wyjątkowo krótkotrwała, a po 31 lipca 1990 r. szczególnie rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki służbowe. Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla [...]. Niemniej nie ma to w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 większego znaczenia.
Obie wymienione tam przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być, jak wynika z tych przepisów spełnione łącznie. Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika bowiem, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być, co wskazano powyżej, spełnione łącznie, gdyż wskazuje na to użyty spójnik "oraz" między punktami 1 i 2. Dlatego też zarzuty skarżącego, dotyczące naruszenia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej Sąd uznał za bezzasadne.
Reasumując stwierdzić należy, że skoro w stosunku do skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny.
Organ w treści zaskarżonej decyzji wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wyniósł 27 lat, 8 miesięcy i 2 dni, natomiast jako okres służby pełnionej na rzecz [...] wskazano 11 lat, 3 miesiące i 2 dni. W ocenie Sądu, ustalenia organu w tym zakresie są dostateczne na potrzeby niniejszego postępowania. Nawet "odliczając" sporny okres pobierania nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej [...] w [...], okres służby na rzecz [...] wynosi około 40% całkowitego okresu służby. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Ministra, że informacja ta jest dla niego wiążąca w ramach niniejszego postępowania administracyjnego. Przede wszystkim podkreślić należy, że informacja taka jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu oznacza to zatem, że informacja sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zatem na gruncie postępowania przed organem emerytalnym, którego ostateczna kontrola odbywa się przed sądem powszechnym, stosującym odpowiednie przepisy postępowania cywilnego. Natomiast w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, które niewątpliwie podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi – zdaniem Sądu – co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak wskazane okoliczności nie mogły ostatecznie doprowadzić do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, bowiem nawet zsumowanie okresu spornego wskazuje na brak spełnienie przesłanki "krótkotrwałości" służby na rzecz [...].
Na marginesie należy wskazać, że skarżącemu obniżono już świadczenie emerytalne, wobec czego otworzyło się ww. prawo do wystąpienia z wnioskiem o wyłącznie stosowania przepisów, jakie legły u podstaw tego obniżenia. W konsekwencji obalenie stanowiska o służbie na rzecz [...] ma znaczenie tylko w ewentualnym postępowaniu wywołanym odwołaniem od decyzji ponownie ustalającej zaopatrzenie emerytalne skarżącego, do którego rozpoznania uprawniony jest wyłącznie sąd powszechny.
Organ w niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – dokonał prawidłowej oceny przesłanki "krótkotrwałości". Okres służby skarżącego na rzecz [...] przeważa w całkowitym okresie służby, w związku z czym nie można go uznać za "krótkotrwały". Co do samej interpretacji przesłanki krótkotrwałości służby wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. wskazując, że: "należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie, we wskazanym powyżej zakresie, podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Natomiast w odniesieniu do drugiej przesłanki, Sąd zauważa, że w stosunku do skarżącego organ trafnie uznał bezcelowość jej analizy przy tak długim okresie służby skarżącego na rzecz [...]. Podnoszonych zatem w tym zakresie przez skarżącego argumentów nie sposób uznać za zasadne.
Odnosząc się do zarzutów natury konstytucyjnej podkreślić należy, że rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola kwestionowanego orzeczenia w świetne regulacji normatywnych. Natomiast ocena zasadności ich przyjęcia przez ustawodawcę wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego, który jest obowiązany stosować prawo (wobec zasady trójpodziału podziału władz – art. 10 Konstytucji RP). Jego stanowienie, z uwzględnieniem ram konstytucyjnych, pozostaje w kompetencjach ustawodawcy wyposażonego w demokratyczny mandat od wyborców (art. 10 oraz 95 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji, ocena tego, czy zastosowane rozwiązania są uzasadnione, należy w istocie do prawodawcy, wedle aksjologii większości – wyłonionych w demokratycznych wyborach – parlamentarzystów, o ile mieszczą się one w ramach zakreślonych generalnymi ramami Konstytucji RP. W tym kontekście, ocena regulacji w zakresie zgodności z normami konstytucyjnymi należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Sąd w tym składzie nie powziął jednak – na gruncie kontrolowanej sprawy – uzasadnionych wątpliwości, aby zawiesić postępowanie i zadać Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie w myśl art. 193 Konstytucji RP. Przede wszystkim zauważyć należy, że zbadanie konstytucyjności przepisów ustawy zaopatrzeniowej odnoszących się do ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego, nie miało wpływu na administracyjny tryb wprowadzony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Raz jeszcze podkreślić należy, że przepisy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej nie stanowiły podstawy prawnej kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji Ministra i tym samym pozostawały poza granicami normatywnymi niniejszej sprawy. Kwestie dotyczące stosowania tych przepisów, w tym ich zgodności z Konstytucją RP, mogą być rozważane wyłącznie przez sąd powszechny, w ramach postępowania zainicjowanego odwołaniem, złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. Niezależnie od powyższego, powodem orzekania przez sądy administracyjne w sprawach postępowań prowadzonych przez Ministra na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest również to, że w razie uwzględnienia skargi na decyzję negatywną, strona takiego postępowania zyskuje "szansę" na ponowne rozpatrzenie jej wniosku przez organ, co stawia ją w sytuacji korzystnej, bez względu na kwestię zbadania zgodności z konstytucją przepisów odnoszących się do ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego. Warto przy tym dodać, że Sąd w składzie orzekającym z urzędu posiada wiedzę o tym, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. o sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] Sekcja [...] Wydziału [...] zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. 1c, w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej i w związku z art. 1 ustawy nowelizującej, jak również zgodności art. 1 i art. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P 4/18).
Odnosząc się do zarzuty naruszenia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950r. (Dz. U. z 1993r., poz. 284), Karty Praw Podstawowych UE, Traktatu o Unii Europejskiej należy wskazać, iż te aspekty sąd administracyjny może rozpoznawać jedynie w odniesieniu do właściwego mu zakresu postępowania, które jest odmienne od postępowania przed sądami powszechnymi. Problematyka ta zostało omówiona już we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia więc zbędnym jest powtarzanie tych samych argumentów w niniejszym punkcie. Należy jednak zaznaczyć, że przedmiotową problematykę w różny sposób rozwiązywały państwa będące członkami Unii Europejskiej. Przykładem może być obniżenie w 2005r. emerytur dla funkcjonariuszy byłych służb NRD. Federalny Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe w dniu 28 lipca 2010r. wydał orzeczenie, w którym stwierdził, iż ustawa obniżająca emerytury wysokim urzędnikom NRD-owskim (urzędnicy ministerstw, funkcjonariusze partyjni, funkcjonariusze Stasi) jest zgodna z niemiecką ustawą zasadniczą. Obniżenie świadczeń objęło Niemczech kilka tysięcy osób i nie zostało wzruszone przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu.
Sąd nie stwierdził również, by w sprawie naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister przeprowadził wymagane prawem postępowanie wyjaśniające wystarczające dla ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania oceny, czy zaszły prawem przewidziane warunki do wydania decyzji. Kluczowe bowiem w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie Sąd dostrzega, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji cechuje pewna ogólnikowość, w szczególności, gdy porówna się je z innymi decyzjami wydawanymi przez Ministra w tożsamych rodzajowo sprawach, niemniej jednak okoliczność ta nie mogła zostać uznana za takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.