II SA/Wa 612/25

II SA/Wa 612/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Dorota Kozub-Marciniak
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200 w zw. z art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz W. D. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2025 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572); zwanej dalej "K.p.a." w związku z art. 5 ust. 2 praz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu odwołania W. D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (KWP w[...]) z [...] stycznia 2025 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii/skanu zawiadomienia o sposobie zakończenia skargi (art. 238 K.p.a.) znajdującego się w aktach postępowania skargowego zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków prowadzonym przez Wydział Kontroli KWP w [...] pod pozycją nr [...], [...], [...], [...] w roku 2024.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z [...] grudnia 2024 r., wysłanym poprzez wiadomość e-mail, W. D. zwrócił się do KWP w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii (skanu) zawiadomienia o sposobie zakończenia skargi (art. 238 K.p.a.) znajdującego się w aktach postępowania skargowego zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków prowadzonym przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pod pozycją nr [...], [...], [...], [...] w roku 2024.
KWP w [...] pismem z [...] grudnia 2024 r. sygn. [...], na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., powiadomił W. D. o wyznaczeniu terminu rozpatrzenia wniosku na [...] stycznia 2025 r.
Następnie pismem z [...] stycznia 2025 r. sygn. [...] organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawcę o braku zawnioskowanego dokumentu w postępowaniu zarejestrowanym pod nr [...] oraz decyzją z [...] stycznia 2025 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 K.p.a., odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii/skanu zawiadomienia o sposobie zakończenia skargi (art. 238 K.p.a.) znajdującego się w aktach postępowania skargowego zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków prowadzonym przez Wydział Kontroli KWP w [...] pod pozycją nr [...], [...], [...], [...] w roku 2024. KWP w [...] w rozstrzygnięciu stwierdził, że nie jest możliwe udzielenie żądanej informacji publicznej, ponieważ koliduje to z ochroną prywatności, godności oraz dobrego imienia osób, których dotyczą sprawy skargowe i do których skierowano zawiadomienia o sposobie załatwienia skarg. Doszło zatem do ustawowo przewidzianego ograniczenia dostępu informacji publicznej, o którym mowa jest w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto organ pierwszej instancji powołał się na art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w którym jest mowa o nienaruszalności i poszanowania godności człowieka, w związku z czym organy administracji publicznej przy wykonywaniu postawionych przed nimi zadań nie mogą narażać osób fizycznych na utratę tej ochrony. Ściśle wyselekcjonowane we wniosku zawiadomienia o sposobie załatwienia skarg zawierają obszerne opisy stanów faktycznych w sprawach konkretnych osób, w tym dane osobowe oraz inne dane wrażliwe, wynikające z zetknięcia się osób fizycznych z Policją w różnych okolicznościach. Typowa anonimizacja tych zawiadomień nie mogła zabezpieczyć w wystarczającym zakresie prawnie chronionych dóbr i interesów osób trzecich. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 marca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 156/23 wskazał, że: "w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznej a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych dopuszczalny jest jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy dóbr chronionych czyli anonimizacja danych, przede wszystkim danych wrażliwych. Jeżeli nie ma takiej możliwości, a anonimizacja nie zapewnia pełnej ochrony w zakresie poszanowania prawa do życia prywatnego, winna zostać wydana decyzja odmowna." Komendant dodał także, że "zawiadomienia nie stanowią informacji o działalności podmiotów, w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej. Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania ujawnienia informacji o konkretnym, jednostkowym zdarzeniu i konkretnych osobach biorących w nim udział - oznaczonej z imienia i nazwiska - dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam."
Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Zwrócił uwagę na prawdopodobnie omyłkowe objęcie przez organ pierwszej instancji sentencją zaskarżonej decyzji zawiadomienia o sposobie zakończenia sprawy zarejestrowanej w 2024 r. w Rejestrze Skarg i Wniosków pod nr [...]9. Zarzucił także wydanie decyzji nieważnej wskazując, że złożony wniosek z [...] grudnia 2024 r. nie był przez niego własnoręcznie podpisany. W jego ocenie zabiegiem wystarczającym do realizacji wniosku jest anonimizacja danych osobowych. Zakwestionował także uprzednie przedłużenie przez organ pierwszej instancji terminu realizacji wniosku zakończonego wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak również wskazał na brak w decyzji nr [...] elementów wymienionych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
Po rozpoznaniu odwołania Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdzając, że zawiadomienia o sposobie załatwienia skarg stanowi informację publiczną, a KWP w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Wyjaśnił, że możliwość ubiegania się o informacje o sprawach publicznych oraz o działalności organów władzy publicznej jest jednym z praw przyznanych obywatelom w art. 61 ust. 1 przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Uściśleniem tego prawa w obowiązującym systemie prawnym jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Omawiane prawo nie ma jednak charakteru absolutnego i bezwzględnie nadrzędnego nad każdą inną konstrukcją prawną. W przypadku prawa do informacji publicznej może podlegać ograniczeniom, które dopuszcza także Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 3, a na poziomie ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały one opisane w art. 5 ust. 1 do 2b. Wymienia się wśród nich prywatność osób fizycznych. Taki stan prawny determinuje działalność organów administracji publicznej oraz wymiaru sprawiedliwości.
W ocenie organu odwoławczego KWP w [...] prawidłowo zinterpretował, a następnie zastosował przepisy prawa regulujące zasady prymatu innych dóbr prawnie chronionych nad prawem do informacji publicznej. Organ pierwszej instancji celnie zilustrował to, że zakres danych osobowych i opisów sytuacyjnych zawartych w zawiadomieniach o sposobie załatwienia skarg, w bezsprzeczny sposób ingeruje głęboko w sferę prywatności osób trzecich, które to prawo jest wartością szczególnie chronioną bezpośrednio przez art. 47, jak również przez art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie w ust. 1 mowa jest, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Treści znajdujące się konkretnych, enumeratywnie wyznaczonych we wniosku zawiadomieniach, o których jest mowa w art. 238 K.p.a., zawierają bardzo newralgiczne dane o osobach fizycznych, w tym powody wniesienia skargi przez taką osobę, zakres i okoliczności spraw konkretnych osób, które łączą się z postępowaniem skargowym prowadzonym przez Policję, jak i czynności podejmowane w indywidualnych sprawach tych osób. Zastosowane w pierwszej instancji rozwiązanie jest zgodne z aktualnymi trendani orzeczniczymi, o czym świadczy powołany wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu z 27 marca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 156/23, który zawiera dwie tezy o zasadniczym znaczeniu dla przedmiotowej sprawy, tj.:
1. Gdy w ocenie organu żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych, to adresat wniosek zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publiczne w tym zakresie. Rozstrzygnięcie to przybiera formę decyzji administracyjnej.
2. W razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznej, a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych dopuszczalny jest jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy dóbr chronionych, czyli anonimizacji danych, przede wszystkim danych wrażliwych. Jeżeli nie ma takiej możliwości a anonimizacja nie zapewnia pełnej ochrony w zakresie poszanowania prawa do życia prywatnego, winna zostać wydana decyzja odmowna.
Z tych powodów pierwszeństwo względem dostępu do informacji publicznej osiąga dobro prawnie chronione jakim jest prywatność osób fizycznych, co powoduje niemożliwość przekazania wnioskodawcy zażądanej informacji.
Odnośnie zarzutu nieumieszczenia w zaskarżonej decyzji KWP w [...] dodatkowych elementów wymienionych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. organ odwoławczy podał, że konstrukcja i treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej sprawia, iż podmiotami, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, są osoby fizyczne-adresaci zawiadomień. Wnioskodawca jest świadomy, czyje dobra prawnie chronione zabezpiecza zaskarżona decyzja. Podobnie należy przyjąć, że osobami, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji są podpisany pod decyzją i działający z upoważniania organu pierwszej instancji Zastępca KWP w [...] oraz kierownik komórki organizacyjnej KWP w [...] "właściwej w sprawach załatwiania wniosków o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym Komendy". Mowa tu o komórce organizacyjnej wymienionej w regulaminie KWP w [...] z [...] sierpnia 2021 r. zmieniającym regulamin KWP w [...], który jako akt prawa wewnętrznego jest w sposób ciągły udostępniany w Biuletynie Informacji Publicznej KWP w [...] w zakładce "Statut prawny komendy", podobnie jak dane kierownictwa komórek organizacyjnych tej komendy w zakładce "Struktura organizacyjna". Rozpatrzenie wniosku poprzez wystosowanie pism: z [...] stycznia 2025 r. sygn. [...] oraz poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w terminie dłuższym niż podstawowy termin 14 dni zawarty w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., również nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji KWP w [...] nr [...].
Co do zaś zarzutu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji nr [...] bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa Komendant Główny Policji stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Decyzja KWP w [...] została wydana na mocy art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 K.p.a., co wyklucza zarzut wydania jej bez podstawy prawnej. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie doszło też do rażącego naruszenia prawa, które wnioskodawca wiąże z brakiem własnoręcznego podpisu pod wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z [...] grudnia 2024 r., a który to miałby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przemawia za tym odformalizowanie trybu dostępu do informacji publicznej względem typowego postępowania administracyjnego. Ustalenie sztywnych ram dla relacji omawianych procedur, w szczególności tego czy przepisy kodeksowe mają także zastosowanie na wcześniejszych etapach postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wciąż nie jest jednoznacznie i jednolicie uregulowane. Zwrócił uwagę m.in. na wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, w którym stwierdzono, że "Trzeba zaznaczyć, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. (...). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna, postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy K.p.a.".
Odnośnie kwestii formalnych, Komendant Główny Policji zasygnalizował, że decyzja KWP w [...] nr [...] kwalifikuje się do sprostowana w zakresie daty wydania oraz zakresu odmowy informacji publicznej. Organ odwoławczy traktuje figurującą tam datę wydania "[...] stycznia 2024 r.", jak i zaliczenie na poczet informacji, której dotyczy odmowa udostępnienia, także nieistniejące, zawiadomienia z pozycji w rejestrze o nr [...], jako oczywiste omyłki, które nie rzutują meritum sprawy. Nie są one wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym niemniej omyłki te stanowią pretekst do wydania z urzędu przez podległy organ postanowienia, o którym mowa w art. 113 § 1 K.p.a.
Pismem z 20 marca 2025 r. W. D. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2025 r. nr [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie i zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący wskazał, że zarówno decyzja KWP w [...] z [...] stycznia 2025 r., jak i zaskarżona decyzja są obarczone wadą nieważności, bowiem wydano je, choć wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony mailem, nie został przez niego własnoręcznie podpisany. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 2363/21, w którym stwierdzono, że "(...) wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania) bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postepowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek (zob. art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) oznacza wydanie decyzji nieważnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), bo wydanej z rażącym naruszeniem prawa. "Rozpatrzenie podania, które jest dotknięte nieusuniętym brakiem formalnym, uznaje się w piśmiennictwie za praktykę niedopuszczalną (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 399). Wydanie w takiej sytuacji decyzji ostatecznej w postępowaniu, którego wszczęcie bezwzględnie wymagało wniosku strony, może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 64).".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który
w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 P.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 K.p.a. sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części.
Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać
w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną.
Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy KWP w [...] z [...] stycznia 2025 r. obarczone są wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia ich nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wedle tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Mając na względzie treść powołanych przepisów, należy zauważyć, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.
W chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku.
Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16 i z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09).
Jeśli zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie, organ zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 K.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d K.p.a.).
Z akt sprawy wynika tymczasem, że wniosek skarżącego z [...] grudnia 2024 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie pisma opatrzonego w miejscu podpisu maszynopisem "W. D.". Wniosek ten nie został więc własnoręcznie podpisany przez skarżącego ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego w trybie art. 64 § 2 K.p.a.
Tak jak już podniesiono wyżej wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo – art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym
w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA:
z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 873/15, z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2534/16, z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17, z dnia 12 października
2017 r. sygn. akt I OSK 430/17, z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16,
z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2957/17, z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1742/18, z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 88/18).
Należy ponadto zaznaczyć, że w świetle przepisów u.d.i.p. wniosek
o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości
e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.
W konsekwencji należy uznać, że decyzja organu pierwszej instancji obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Utrzymując w mocy decyzję dotkniętą kwalifikowaną wadą prawną organ odwoławczy także rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ w przypadku, gdy będzie zmierzać do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w pierwszej kolejności jego obowiązkiem będzie wezwanie strony skarżącej do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego podpisanie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).