II SA/Wa 1573/23

II SA/Wa 1573/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Dyrektora Centrum Kultury Inicjatyw Obywatelskich w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza na rzecz skarżącej A.W. od Dyrektora Centrum Kultury Inicjatyw Obywatelskich w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. W. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Centrum Kultury i Inicjatyw Obywatelskich w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
W dniu [...] czerwca 2023 r. do Centrum Kultury i Inicjatyw Obywatelskich w [...] wpłynął w formie elektronicznej wniosek A. W. o udostępnienie informacji dotyczących treści następujących umów oraz zapłaconych w związku z nimi faktur i rachunków zawartych przez Centrum Kultury i Inicjatyw Obywatelskich w [...]:
1. nr [...] [...] sp. z o o - Zaplanowania wspólnie z Zamawiającym i wskazanymi współpracownikami, zabezpieczenia materiałowego (zapewnienie niezbędnych materiałów i narzędzi) oraz realizacji następujących działań w ramach obsługi przygotowań do kiermaszu Świątecznego w Parku [...] w [...];
2. nr [...] [...] P. T. - Przewiezienie dziesięciu domków wystawowych z punktu wypożyczenia wskazanego przez Zamawiającego w ramach organizacji kiermaszu Świątecznego w Parku [...] w [...];
3. nr [...] [...] A. R. - Zaplanowanie koncepcyjne, materiałowe(zapewnienie niezbędnych materiałów) i realizacji działań (linia elektryczna, oświetlenie, nadzór montażu) podczas Kiermaszu Świątecznego w Parku [...] w [...];
4. nr [...] Agencja Ochrony Osób i Mienia [...] S. Z. - Wykonanie usługi zabezpieczenia kiermaszu Świątecznego w Parku [...] w [...];
5. nr [...] Pan Akustyk P. R. - Opracowanie i wykonanie akompaniamentu dla M. S. podczas Kiermaszu Świątecznego w Parku [...] w [...];
6. nr [...] R. W. - Obsługa techniczna Jarmarku Świątecznego organizowanego przez Centrum Kultury i Inicjatyw Obywatelskich częściowo przy użyciu własnego sprzętu nagłośnieniowego [...]-[...].12.2022 32,50 zł/1 godz.
Zaskarżoną decyzją organ odmówił udostępnienia ww. informacji publicznej wyjaśniając, że podstawę prawną odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji stanowi art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej, jako: u.d.i.p.).
W ocenie organu udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej stanowiłoby przypadek udostępnienia podmiotowi nieuprawnionemu tajemnicy przedsiębiorcy, a także informacji odnoszących się do sfery prywatności osoby fizycznej. Jednocześnie, wnioskowana informacja publiczna nie została ujęta w zdaniu drugim przywołanego przepisu, albowiem nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, lub przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W przypadku wnioskowanej informacji publicznej brak zatem okoliczności wykluczających ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy czy prywatność osoby fizycznej.
Organ podniósł, że podmiot objęty zakresem u.d.i.p., w tym także Centrum Kultury i Inicjatyw Obywatelskich, kierując się generalnym obowiązkiem ujawniania posiadanych informacji publicznych, równocześnie musi respektować prawo przedsiębiorcy, którego informacja dotyczy, do ochrony jego tajemnicy, w kształcie określonym w szczególności w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ten sam zakres ochrony dotyczy prywatności osoby fizycznej zwierającej umowę z podmiotem prowadzącym działalność publiczną.
Zdaniem organu, ocena wniosku stanowiącego przedmiot decyzji doprowadziła do jednoznacznego stwierdzenia, że wnioskowane dane powinny zostać zakwalifikowane jako tajemnica przedsiębiorcy i ochrona prywatności osób fizycznych. Ujawnienie treści zapisów umownych mogłoby bowiem narazić organ na negatywne konsekwencje w postaci utraty dobrych relacji z tymi podmiotami, a także wpłynąć na pozycję rynkową samych kontrahentów. Już bowiem sam fakt współpracy z poszczególnymi podmiotami jest okolicznością, która sama w sobie stanowi wartość gospodarczą.
Co więcej, skarżąca nie wykazała, zdaniem organu, interesu publicznego w upowszechnianiu tego rodzaju danych. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości - zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotem informacji żądanej w reżimie u.d.i.p. jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Żądając informacji publicznej wnioskodawca powinien więc wykazać, w jakim zakresie wiąże się to z interesem publicznym, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego wpływ ma również charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, w tym realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów.
Zdaniem organu zakres przedmiotowy wniosku nie ma charakteru publicznego, gdyż pozyskane informacje nie będą służyły powszechnemu interesowi, a jedynie będą zaspokajały prywatne potrzeby skarżącej, co w konsekwencji nie przysłuży się usprawnieniu realizacji zadania publicznego. Dlatego też interes skarżąca nie może być realizowany na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż niewątpliwie nie odpowiadałoby to celowi jak i funkcji jakie wynikają z u.d.i.p.
Końcowo organ dodał, że brak było osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.); podmiotami, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano mniejszą decyzję, są: [...] sp. z o o., P.T. , A. R., S. Z., P. R., R. W..
Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy;
4. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osoby fizycznej.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądana przez skarżącą informacja miała walor informacji publicznej, jak również i to, że Dyrektor Centrum Kultury i Inicjatyw Obywatelskich w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.
Wyjaśnić jednak należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Z powyższego wynika, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.
Po pierwsze, w chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18).
Jeśli zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie organ zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 K.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d K.p.a.).
Tymczasem z akt sprawy wynika, że wniosek z dnia [...] czerwca 2023 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez skarżącą ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego w trybie art. 64 § 2 K.p.a.
Należy ponadto zaznaczyć, że w świetle przepisów u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.
Mając powyższe na względzie, Sąd uznała, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co skutkować musi wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Jednocześnie stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej (zawarty w wiadomości e-mail z dnia [...] czerwca 2023 r.), w przypadku, gdy Dyrektor Centrum Kultury i Inicjatyw Obywatelskich w [...] ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, w pierwszej kolejności jego obowiązkiem będzie wezwanie skarżącej do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego podpisanie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi – 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.