Pełny tekst orzeczenia II SA/Wa 502/24

II SA/Wa 502/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Danuta Kania
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 172
art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , Protokolant referent Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2) zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącej A. B. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z [...] grudnia 2023 r. nr [...] działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań
i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 35 ust. 1,
§ 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2, § 5 ust. 3, § 7 ust. 1, § 32 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 8 uchwały nr XX111/669/2039 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836, z 2020 r. poz. 5791, z 2021 r. poz. 5586, z 2022 r. poz. 3530 i 4666 oraz z 2023 r. poz. 6855, poz. 12734), odmówił zakwalifikowania Pani A. B. (skarżąca) do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano między innymi, że:
A. B. (ur. 1996 r. - panna) ze swoim synem N. K. (ur. 2023 r. - kawaler) w dniu [...] lipca 2023 r. wystąpiła z wnioskiem
o pomoc mieszkaniową. Podała, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, jako miejsce swojego zamieszkania wskazała lokal nr [...] przy ul.[...]
w [...].
Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 4 w związku z § 7 ust. 1 ww. uchwały - pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz warunki określone w § 7 z zastrzeżeniem § 8 i § 9. Przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, z zastrzeżeniem ust. 2- 4, uznaje się sytuację, w której gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego łączna powierzchnia mieszkalna na osobę zamieszkującą w lokalu wynosi nie więcej niż 10 m2, w przypadku zamieszkiwania 1 osoby w lokalu, a w przypadku zamieszkiwania 2 osób w lokalu nie więcej niż 14 m2, powiększone o dodatkowe 6 m2 na każdą kolejną osobę zamieszkującą w lokalu. Zgodnie z § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 uchwały łączny dochód uprawniający do uzyskania pomocy mieszkaniowej w dwuosobowym gospodarstwie domowym do oddania w najem lokalu na czas oznaczony wynosi kwotę 2.980,15 zł. W myśl § 32 ust. 1 pkt. 4 w związku z ust. 8 uchwały wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniając posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Podstawą odmowy zakwalifikowania wniosku do udzielenia pomocy mieszkaniowej może być potwierdzenie nieprawdy w złożonych oświadczeniach i dokumentach jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 1.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnioskodawczyni wraz z synem – N. K. posiadają stały adres przy ul. [...]. Z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że tytuł prawny posiadają A. B. oraz B. K. (matka wnioskodawczyni) na podstawie umowy najmu na czas nieoznaczony nr [...] z dnia [...].02.2022 r. W lokalu nr [...] przy ul. [...] zamieszkują i są oczynszowane 3 ww. osoby. Lokal posiada 29,42 m2 powierzchni użytkowej, 18,20 m2 powierzchni mieszkalnej. Przy zamieszkiwaniu w lokalu 3 osób kryterium metrażowe uważa się za spełnione, jeżeli powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu nie przekracza 20 m2.
Średni miesięczny dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego A. B. z okresu dwunastu miesięcy, tj. od października 2022 r. do września 2023 r. wyniósł 2862,36 zł.
Ww. wniosek został zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową tut. Urzędu
w dniu [...] grudnia 2023 r. i uzyskał opinię negatywną. Zarząd Dzielnicy [...] zajął stanowisko negatywne do udzielenia A. B. pomocy mieszkaniowej na podstawie § 32 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 8 uchwały (wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...]).
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego
w Warszawie wywiodła skarżąca. Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającego na braku wzięcia pod uwagę konfliktu pomiędzy współnajemcami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że rozpatrując wniosek Pani A. B. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. Zarząd Dzielnicy [...] uwzględnił posiadanie tytułu prawnego i obowiązującą umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...] zawartą
w dniu [...] lutego 2022 r. w [...]. Biorąc pod uwagę powyższe brak jest podstaw do zawarcia kolejnej umowy najmu ze skarżącą.
Wnioskodawczyni w uzasadnieniu skargi prosi o wskazanie przepisu stanowiącego o tym, który najemca ma prawo decydowania o rozkwaterowaniu.
W myśl § 12 ust 1 pkt 5 ww. uchwały zamiany lokali Miasta z inicjatywy najemcy,
z zastrzeżeniem § 15, mogą być dokonane na większą liczbę lokali, jeżeli w wyniku takiej zamiany nastąpi faktyczne rozdzielenie odrębnych gospodarstw domowych,
a wszystkie osoby uczestniczące w zamianie są uprawnione do zamieszkiwania
w lokalu Miasta.
Zdaniem skarżącej, organ naruszył kwestię zasad społecznych, ponieważ nie wziął pod uwagę konfliktu pomiędzy współnajemcami. Pani A. B. nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego powyższe, a jej matka nie wystąpiła z odrębnym wnioskiem o zamianę obecnie zajmowanego lokalu na większą liczbę lokali.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę̨ na uchwałę̨ lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Wyjaśnić jednak należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt, o jakim mowa
w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.
z 2023 r. poz. 40). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do zaskarżenia tego typu aktów zastosowanie ma art. 53 § 2a p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali z 5 grudnia 2019 r. została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172, ze zm.).
Wskazać należy, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej członkom wspólnoty samorządowej miasta [...] nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej także "Kpa.") dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy, jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej "CBOSA").
Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 oraz w art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika bowiem obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić sprawę obiektywnie, przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, zatem zastosować się do jednej z podstawowych zasad działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych. W wyroku z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2081/21 (dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) zasady określone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo (...), s. 889), które w ten sposób wraz z przepisami proceduralnymi uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy znalazły zastosowanie w rozpoznawanej sprawie".
W ocenie Sądu powyższe stanowisko należy odnieść́ również do spraw rozstrzyganych przez zarządy dzielnic [...] na podstawie aktualnie obowiązujących regulacji prawnych zawartych w uchwale Rady m.st. Warszawy
nr XXIII/669/2019 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.
Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kpa. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Realizacja zasady prawdy obiektywnej następuje m.in. w przepisie art. 77 § 1 Kpa., który nakazuje organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej
w art. 7 Kpa. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego.
(B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie
w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy bezwzględnym obowiązkiem było zatem dokonanie ustaleń stanu faktycznego w granicach zakreślonych przepisami uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, a następnie dokonanie szczegółowej oceny stanu faktycznego przez pryzmat zastosowanych przepisów. Oczywistym jest też to, że efekt powyższych działań organu powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie winno prezentować zarówno stanowisko organu odnośnie do ustaleń faktycznych, jak też jego wnioski wysnute z analizy faktów przez pryzmat stosownego przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2567/20, dostępny w CBOSA).
Jak wynika z § 32 ust. 8 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, informacje pozyskane w toku analizy mogą stanowić podstawę do udzielenia pomocy mieszkaniowe. Przepis ten pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 Kpa. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przy czym szczegółowa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.
Zgodnie z powołanym przepisem uchwały § 32 w sprawie zasad wynajmowania lokali, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy.
Zarówno z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak i z uzasadnienia skarżonego aktu nie wynika, aby organ uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do należytego rozpatrzenia sprawy udzielenia pomocy mieszkaniowej skarżącej, w tym dokonania oceny wpływu nie spełnienia kryterium metrażowego w lokalu, w którym zamieszkuje wraz z synem skarżąca.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca wraz z matką posiada tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Lokal posiada 29,42 m2 powierzchni użytkowej, 18,20 m2 powierzchni mieszkalnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały mieszkaniowej, przy zamieszkiwaniu w lokalu 3 osób kryterium metrażowe uważa się za spełnione, jeżeli powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu nie przekracza
20 m2. Tak więc lokal nie spełnia kryterium metrażowego.
Zgodnie z treścią § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały mieszkaniowej wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Mając na względzie treść powyższego przepisu oraz fakt posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] organ winien dokonać analizy, czy powyższy tytuł do lokalu przy ul. [...] zapewnia skarżącej możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie w sytuacji, w której lokal ten nie spełnia kryterium metrażowego dla trzech osób ustalonego w uchwale mieszkaniowej. W celu ustalenia możliwości zaspokojenia przez skarżącą potrzeb mieszkaniowych organ dokona w przedmiotowym lokalu wizji i podejmie w tym zakresie stosowną uchwałę.
Reasumując w treści zaskarżonej uchwały organ nie wskazał, co skutkowało odmową przyznania pomocy mieszkaniowej, wskazując jedynie na treść § 32 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy
z 5 grudnia 2019 r. Przytoczenie samego przepisu bez poparcia go konkretnymi informacjami, które wpłynęły na wydania uchwały o odmowie udzielenia pomocy mieszkaniowej jest w ocenie Sądu co najmniej niewystarczające, zwłaszcza
w kontekście braku zbadania możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez skarżącą we własnym zakresie w tym lokalu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., na które składa się kwota 300 złotych uiszczona na rzecz wpisu sądowego.