II SA/WA 490/24

II SA/Wa 490/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 64  par. 2 oraz art. 156 par. 1 pkt 2 in fine
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] stycznia 2024 r., nadanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, J. J. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ") o udostępnienie, na podany adres e-mail, informacji publicznej "w formie skanów dokumentów w zakresie decyzji podjętych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowej w imieniu Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej o postawieniu w stan likwidacji spółek Telewizja Polska S.A., Polskie Radio S.A. oraz Polskiej Agencji Prasowej S.A., o których mowa w komunikacie:[...].
W odpowiedzi na ww. wniosek Minister w dniu [...] stycznia 2024 r. (również drogą poczty elektronicznej) poinformował skarżącego, że żądane dokumenty nie mogą zostać udostępnione. Jednocześnie organ przywołał treść art. 241 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r., poz. 17 ze zm.): "Kto bez zezwolenia rozpowszechnia publicznie wiadomości z postępowania przygotowawczego, zanim zostały ujawnione w postępowaniu sądowym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2".
Decyzją z [...] lutego 2024 r. nr [...] Minister, mając za podstawę art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), po rozpoznaniu przywołanego na wstępie wniosku skarżącego, odmówił udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ wyjaśnił, iż objęte wnioskiem dokumenty to akty notarialne, którymi nie może swobodnie dysponować. Według Ministra, nie mogą być one udostępnione w trybie przewidzianym w u.d.i.p., niezależnie od tego, czy zostaną zakwalifikowane jako informacja publiczna. Kwestia udostępniania aktów notarialnych została bowiem uregulowana w sposób szczególny w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1001; dalej: "P.n.") oraz w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984 ze zm.). Zatem dostęp do aktów notarialnych został ograniczony przez ustawodawcę do wybranego kręgu podmiotów określonych w ww. ustawach. Niewątpliwie częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i § 2 P.n. Według art. 110 § 1 P.n., akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Z kolei zgodnie z art. 110 § 2 P.n., wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Organ dodał, że dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów również w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne.
In fine uzasadnienia decyzji organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 5 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 794/17, w którym stwierdzono, iż bez wątpienia akt notarialny może w swej treści zawierać informację publiczną podlegającą udostępnieniu, jednak nie implikuje to możliwości uzyskania jego kopii, odpisu czy skanu nawet w postaci zanonimizowanej (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pismem z [...] marca 2024 r., wniesionym drogą elektroniczną (za pośrednictwem ePUAP), skarżący zaskarżył opisaną wyżej decyzję Ministra, zarzucając jej naruszenie:
- art. 64 § 2 w związku z art. 6 k.p.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika obowiązek wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wezwania do podpisania wniosku i wydanie decyzji administracyjnej w stosunku do niepodpisanego wniosku;
- art. 16 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 in fine oraz z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej niepodpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W motywach skargi skarżący poparł orzeczeniami NSA zarzut nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym niepodpisanym wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Ponadto Minister wniósł o przeprowadzenie dowodu z przekazanych do tutejszego Sądu akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, które zostały przesłane Sądowi do sprawy ze skargi skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku informacyjnego z [...] stycznia 2024 r. (vide sprawa o sygn. akt II SAB/Wa 118/24) na okoliczność: a) wpływu do Ministra w dniu [...] lutego 2024 r. podpisanej przez skarżącego własnoręcznie skargi z [...] lutego 2024 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji; b) potwierdzenia przez skarżącego w treści ww. skargi z [...] lutego 2024 r. złożenia wniosku z [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz ponowienia tego wniosku w ww. skardze wraz z podaniem wszelkich danych identyfikacyjnych, w tym adresowych, skarżącego, co umożliwiło organowi wydanie decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołanej in fine niniejszego uzasadnienia.
Skarga jest zasadna, bowiem wniosek skarżącego z [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, inicjujący postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji - przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej - nie został podpisany ani własnoręcznie ani elektronicznie. Powyższa okoliczność (tj. brak podpisanego wniosku) czyni przedwczesną merytoryczną ocenę tak wydanej w sprawie decyzji odmownej, jak i argumentacji skargi. Tego stanowiska nie zmienia przytoczenie przez skarżącego treści wniosku informacyjnego w skardze na bezczynność Ministra, która wszczęła odrębne (chociaż związane z niniejszą sprawą) postępowanie sądowoadministracyjne zakończone prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 118/24. Nadto zgłoszenie przez organ w ramach wniosku dowodowego akt administracyjnych nadesłanych do ww. sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 118/24 jest bezprzedmiotowe, gdyż Sąd uwzględnił je z urzędu, dołączając do niniejszej sprawy.
Wedle art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z kolei art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje, iż do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji) art. 16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio.
Na gruncie u.d.i.p. wyodrębnia się dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.
W momencie wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu obowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwienia wniosku. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, podmiot obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi legitymować się interesem faktycznym lub prawnym. Zatem wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi spełniać żadnych szczególnych wymogów formalnych. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi takiego wniosku obejmują jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Sytuacja zmienia się z chwilą "przejścia" do drugiego etapu postępowania, a mianowicie, gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Stwierdzenie podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. Wówczas – na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru podmiotu obowiązanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (albo podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zamiar skorzystania z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. implikuje zastosowanie przepisów k.p.a. do całego procesu wydawania decyzji, a w tym także do usuwania braków formalnych wniosku wszczynającego postępowanie – w tym wypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W judykaturze wskazuje się również, że podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku - co niewątpliwie miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - wykazuje cechy działania organu z urzędu, a to, w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek, oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyroki NSA: z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1616/17; z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 905/18; z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3146/23 i z 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 3268/23). Zaakcentować przy tym należy, iż obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. spoczywa na podmiocie obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zamierza wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., niezależnie od tego, czy jest organem władzy publicznej (jak w przedmiotowej sprawie) czy też nie. Wskazuje na to art. 17 ust. 1 u.d.i.p. – "odpowiednie" stosowanie mocą tego przepisu art. 16 u.d.i.p. może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w kwestii tak podstawowej, jak będące warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego zachowanie wymogów podania określonych w art. 63 k.p.a. (w szczególności poprzez jego podpisanie) należy wprost zastosować art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. Nie ma podstaw do uznania, iż podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zamierza wydać decyzję administracyjną, jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podanie, które ma zostać rozpatrzone tą decyzją, spełnia warunki określone w art. 63 k.p.a. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Konkludując, procedowanie Ministra na - pozbawiony podpisu - wniosek skarżącego, zakończone wydaniem decyzji z [...] lutego 2024 r., nosi cechy niedopuszczalnego działania z urzędu, skutkującego rozstrzygnięciem obarczonym wadą kwalifikowaną (objętą hipotezą normy prawnej zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).
Wobec wydania przez organ decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w ww. przepisie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy uiszczony od skargi w kwocie 200 zł) tutejszy Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 ww. ustawy.