II SA/Wa 490/12

II SA/Wa 490/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński
Andrzej Góraj /przewodniczący sprawozdawca/
Eugeniusz Wasilewski
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
I OSK 2515/12 - Wyrok NSA z 2014-01-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Adam Lipiński, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przeniesienia oddala skargę.
Uzasadnienie
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Szef CBA), działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: kpa, po rozpatrzeniu żądania B. B., dotyczącego stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji personalnej Szefa CBA nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przeniesienia funkcjonariusza na stanowisko [...], decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wymieniony złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją.
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2011 r.
W uzasadnieniu wymienionej decyzji organ wyjaśnił, że decyzją personalną Szefa CBA nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. B. B. został odwołany z dniem [...] grudnia 2009 r. ze stanowiska [...] CBA i przeniesiony do dyspozycji Szefa CBA. Następnie, w związku z upływem czteromiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji, Szef CBA decyzją personalną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. postanowił przenieść funkcjonariusza na stanowisko [...] CBA ze stawką uposażenia zasadniczego [...] zł oraz premią w wysokości [...] uposażenia zasadniczego. B. B. po otrzymaniu ww. decyzji, w obecności p.o. Dyrektora [...] CBA, oświadczył, że nie wyraża zgody na przeniesienie na zaproponowane stanowisko służbowe, po czym na egzemplarzu aktowym decyzji umieścił oświadczenie: "Nie przyjmuję zaproponowanych warunków", opatrzone własnoręcznym podpisem i datą. Wobec niewyrażenia zgody na przeniesienie na zaproponowane (po upływie okresu pozostawania w dyspozycji) stanowisko służbowe, Szef CBA, działając na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 09 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 z późn. zm.), decyzją personalną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zwolnił ww. ze służby w CBA z dniem [...] kwietnia 2010 r. Przedmiotową decyzję strona otrzymała w dniu [...] kwietnia 2010 r., nie składając od niej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. B. B. zwrócił się do Szefa CBA o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby. Wymieniony zarzucił decyzji nr [...] naruszenie: art. 61 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w całości, polegające na przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe pomimo niezaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie; obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Prezesa RM z dnia 01 września 2006 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach – gdyż przedmiotowe rozporządzenie dla stanowiska [...] określa wykształcenie średnie, natomiast strona posiada wykształcenie wyższe oraz kwalifikacje do [...]. B. B. zakwestionował również przyczyny samego przeniesienia na stanowisko [...].
Szef CBA po rozpoznaniu ww. wniosku i po zbadaniu wskazanych przez stronę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydanej w sprawie przeniesienia B. B. z dniem [...] kwietnia 2010 r. na stanowisko [...] w Departamencie [...] CBA .
Szef CBA po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. podniósł, iż stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym, w przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy naruszenie to ma charakter zwykły, czy rażący, bądź też, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podał, że za rażące uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Decyzja jest zaś wydana bez podstawy prawnej wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Szef CBA zaznaczył, że z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie mają znaczenia wady proceduralne, albowiem ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być jedynie elementem prowadzącym do tej oceny. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym dotknięta jest jedną z wad, o której mowa w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku, do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.
W ocenie Szefa CBA, wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. było uzasadnione.
Zdaniem Szefa CBA, wskazany, jako podstawa prawna decyzji personalnej Szefa CBA nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., art. 54 ust. 1 i 3 oraz art. 58 ust. 3 ustawy o CBA, stanowił wystarczające umocowanie dla organu do działania polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie. Organ wskazał, że przepis art. 54 ust. 1 ustawy o CBA stanowi, że "Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego". Z przepisu art. 54 ust. 3 ustawy o CBA wynika zaś, że "Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 są załatwiana w drodze decyzji". Natomiast z art. 58 ust. 3 ustawy o CBA wynika, iż "Po upływie okresu, o którym mowa w ust. 2, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w przypadku niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 4, chyba że spełnia warunki do zwolnienia ze służby na korzystniejszych zasadach".
Zdaniem Szefa CBA, decyzja personalna w sprawie przeniesienia strony z dniem [...] kwietnia 2010 r. na stanowisko [...] w Departamencie [...] CBA została wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa. Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ustawy o CBA, podniósł, iż nie został on naruszony, albowiem przepis ten normuje instytucję przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Oceniając z kolei zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Prezesa RM z dnia 01 września 2006 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach (Dz. U. Nr 161, poz. 1135), poprzez przyjęcie założenia, że na stanowisko [...] może być mianowany funkcjonariusz legitymujący się tylko wykształceniem średnim, Szef CBA podniósł, iż wymagania kwalifikacyjne w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych stanowią pewne minima. Powyższe oznacza, że funkcjonariusz legitymujący się wykształceniem wyższym może być mianowany zarówno na stanowisko, z którym wiąże się wymóg posiadania wykształcenia wyższego, jak i średniego.
Szef CBA wyjaśnił, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest uznanie, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołała decyzja. Przy czym skutki, które wywołała decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
W świetle powyższego, zdaniem Szefa CBA, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydanej w sprawie przeniesienia B. B. z dniem [...] kwietnia 2010 r. na stanowisko [...] w Departamencie [...] CBA była uzasadniona.
Pismem z dnia 10 lutego 2012 r. B. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa CBA nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Szefa CBA nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przeniesienia funkcjonariusza została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy decyzja personalna Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. - dotycząca przeniesienia funkcjonariusza, obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 kpa i prowadzącą do stwierdzenia nieważności tego aktu.
Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie w ww. przedmiocie dotyczy materii wyjątkowej. Wynikiem stwierdzenia nieważności jest bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnej decyzji administracyjnej i to ze skutkiem ex tunc. Taki skutek łamie zaś podstawową zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest trwałość prawomocnych decyzji administracyjnych. Stąd więc materię faktyczną, podlegającą ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, należy badać w sposób wyjątkowo wnikliwy, pamiętając o nadzwyczajności przedmiotowej instytucji prawnej. Powoduje to także taki skutek, że stwierdzania nieważności należy dokonywać wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdzie zaistnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa, nie budzi najmniejszych wątpliwości.
Podkreślenia wymaga także fakt, iż wady decyzji, wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa oraz wady nieważności, wynikające z przepisów odrębnych, mają charakter materialnoprawny. Występowanie tych wad powoduje skutek w postaci ułomnego stosunku prawnego. Istniejące wady tkwią zaś w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jak i w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Pamiętać należy, iż nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad następuje w drodze wznowienia postępowania. Nadto, z uwagi na to, że wady występują w samej decyzji, postępowanie, w wyniku którego została ona wydana, może okazać się prawidłowe pod względem prawnym. Stąd w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ocenie podlega sama decyzja i skutki prawne jakie wywołała. Ocenie nie poddaje się zaś postępowania poprzedzającego wydanie ocenianej decyzji.
Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, iż wydając skarżoną decyzję organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, ani materialnego. Trafnie wskazano, iż o rażącym naruszeniu prawa, które zarzucał skarżący, będzie można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy będzie miało miejsce oczywiste i nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron. Rażące naruszenie prawa będzie się zaś wyrażało w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, czy w jawnej sprzeczności, wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji.
Analizując skarżoną decyzję według ww. kryteriów tutejszy Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby nosić cechy rażącego. Podstawą prawną przeniesienia funkcjonariusza na nowe stanowisko służbowe był przepis art. 58 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, zgodnie z którym, po okresie pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe (...).
Formułując zapis wyżej powołanego artykułu ustawodawca nie sprecyzował tego, czy to nowe stanowisko winno być co najmniej równorzędnym stanowiskiem do tego, jakie funkcjonariusz piastował przed przeniesieniem do dyspozycji. Przedmiotową kwestię rozstrzygnął dopiero Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 90/11, wykładni przepisu art. 58 ust. 3 ustawy o CBA. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził tam, iż funkcjonariusz CBA po upływie okresu pozostawania w dyspozycji może zostać przeniesiony wyłącznie na stanowisko równorzędne do stanowiska zajmowanego przed przeniesieniem do dyspozycji.
W świetle powyższej wykładni uznać należało, że organ wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. naruszył przepis art. 58 ust. 3 ustawy o CBA. Okolicznością niesporną w sprawie było bowiem to, iż nowe stanowisko, na które miał zostać przeniesiony funkcjonariusz, było stanowiskiem niższym od tego, jakie piastował przed przeniesieniem do dyspozycji.
Wyżej stwierdzone uchybienie organu nie nosi jednakże cech rażącego naruszenia prawa. Jak już bowiem wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie mamy zaś do czynienia ze sprzecznością decyzji i przepisu prawa, a ze sprzecznością decyzji i wykładni przepisu prawa. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż art. 58 ust. 3 ustawy o CBA nie zawiera w swojej treści jasnej wskazówki dla organu, aby przenosił funkcjonariusza na stanowisko równorzędne. Ta wskazówka wynika zaś jedynie z wykładni prawa. Różnic w dokonywanej wykładni prawa nie sposób więc traktować jako rażącego naruszenia prawa (patrz: wyrok NSA z 06 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 994/11: "sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania wówczas, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze").
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 90/11. Sąd mimo dokonania w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku przedstawionej wyżej wykładni art. 58 ust. 3 ustawy o CBA, nie dopatrzył się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Gdyby stwierdził takie naruszenie, byłby zobowiązany do stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji. Rozstrzygnięcie tej treści jednakże nie zapadło w sprawie I OSK 90/11.
W ocenie tutejszego Sądu, organ uczynił także zadość obowiązkom obciążającym go z urzędu i niezależnie od zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, zbadał pozostałe przesłanki wymienione w treści art. 156 § 1 kpa. W wyniku tego badania zasadnie organ przyjął, iż także pozostałe przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności nie występują w sprawie.
W związku z powyższym, uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
-----------------------
8