II SA/Wa 44/24

II SA/Wa 44/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję [...] Kolei Dojazdowej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Kolei Dojazdowej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego K. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. J. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Kolei Dojazdowej Sp. z .o.o. w [...] (dalej, jako: organ lub Spółka) z dnia [...] grudnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2023 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] października 2023 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółka podniosła, że skarżący działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej, jako: u.d.i.p.) wystąpił z wnioskiem z dnia [...] października 2023r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii regulaminu tymczasowego prowadzenia ruchu pociągów, a gdyby w spółce obowiązywały różne regulaminy prowadzenia ruchu to regulamin obowiązujący w układzie torowym przystanku osobowego [...] [...]KD w czasie przebudowy stacji [...] PKP PLK S.A. w formacie edytowalnym (np. DOC,DOCX), ewentualnie jako PDF na adres e-mail: [...].
Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2023r. organ poinformował, że na dzień wydania decyzji obowiązującym regulaminem dotyczącym prowadzenia ruchu pociągów jest Regulamin tymczasowego prowadzenia ruchu pociągów w czasie przebudowy stacji [...] PKP PLK .S.A w układzie torowym przystanku osobowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023r. (dalej zwany "Regulamin") i odmówił jego udostępnienia wskazując, iż w istocie przedmiot żądania stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zakres danych niepodlegających udostępnieniu i mogących zostać uznane za poufne określa art 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a także złożył wniosek o uzupełnienie ww. decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 63 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - poprzez wydanie decyzji administracyjnej względem wniosku nieopatrzonego podpisem,
2. art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a. - poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która nie zawiera pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego,
3. art. 16 ust. 2 pkt, 2 u.d.i.p. - poprzez wydanie decyzji administracyjnej, której uzasadnienie nie zawiera imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r. znak [...], organ odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] października 2023 r. dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej, co do możliwości wniesienia w stosunku do tej decyzji skargi do sądu administracyjnego.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.
W uzasadnieniu podał, że wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym ponieważ przepisy ustawowe nie precyzują elementów wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., które wymaga m.in. dla swej skuteczności złożenia podpisu przez wnioskodawcę, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się generalnie przepisów K.p.a. Zgodnie z orzecznictwem "W tym zakresie nie stosuje się bowiem art. 64 § 2 K.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. W przepisach u.d.i.p. brak jest nakazu, aby wnioskodawca musiał podać swoje dane osobowe, albowiem może informację uzyskać ustnie, może wnioskować także o przesłanie jej na adres skrytki pocztowej. W związku z tym, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w formie e-mailowej przez skarżącego w dniu [...] października 2023 r. określał przedmiot wniosku i zakres żądanej informacji, co umożliwiało wydanie przez organ decyzji w sprawie, organ nie uznał za zasadne wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie podpisu. W tym zakresie Spółka uznała zarzuty strony za bezzasadne.
Dalej Spółka wskazała, że w sposób prawidłowy sformułowała pouczenie zamieszczone w decyzji z dnia [...] października 2023 r. mając na względzie art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. zgodnie z którym do elementów istotnych decyzji należy pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania.
Nadto Spółka wyjaśniła, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. W ocenie organu pod pojęciem "zajęcie stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej", w znaczeniu określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy rozumieć pisemne stanowisko podmiotu innego niż organ wydający decyzję, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez zajęcie stanowiska należy rozumieć również m.in. różnego rodzaju opinie prawne i inne pisma sporządzone w formie odrębnego aktu. W niniejszej sprawie stanowisko w sprawie zostało zajęte przez osoby uprawnione do reprezentacji organu, które złożyły podpis pod decyzją z dnia [...] października 2023 r. Projekt decyzji został sporządzony i uzgodniony przez pracownika organu, jednak nie ma obowiązku umieszczania danych osoby sporządzającej taki projekt w decyzji doręczanej stronie postępowania w świetle art. 107 § 1 K.p.a. i art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Istotnie, w zaskarżonej decyzji nie oznaczono podmiotów, ze względu na których dobra, wskazane w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Niemniej, jednak w ocenie organu, powyższy brak nie uzasadnia uchylenia decyzji z dnia [...] października 2023 r. zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a.
Odnosząc się do sprawy merytorycznie Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ odniósł się do kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa określonej w art. 14 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także do podejmowanych przez Spółkę stałych czynności zmierzających do zabezpieczenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska odnosząc się do źródłowych wewnętrznych dokumentów Spółki regulujących jej działanie.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 63 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez wydanie decyzji administracyjnej względem wniosku nieopatrzonego podpisem.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący złożył wniosek z dnia [...] października 2023 r. w wiadomości e-mail. Organ przed wydaniem decyzji zaniechał jednak wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu skargi Spółka podniosła, że wniosek o udostepnienie informacji publicznej może przybrać dowolną formę, nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 K.p.a. i nie stosuje się do niego art. 64 § 2 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. Spółka odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej żądanej przez niego we wniosku z dnia [...] października 2023 r.
Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądane przez skarżącego informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu.
Wyjaśnić jednak należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Z powyższego wynika, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.
Po pierwsze, w chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeśli zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie Spółka zamierzała wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 K.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d K.p.a.).
Tymczasem z akt sprawy wynika, że wniosek z dnia [...] października 2023 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez skarżącego ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego w trybie art. 64 § 2 K.p.a.
Należy ponadto zaznaczyć, że w świetle przepisów u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.
Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana w I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co skutkować musi wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Jednocześnie stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej (zawarty w wiadomości e-mail z dnia [...] października 2023 r.), w przypadku, gdy Spółka ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, w pierwszej kolejności jej obowiązkiem będzie wezwanie skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego podpisanie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 934 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi – 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.