II SA/Wa 3640/21

II SA/Wa 3640/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-08-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2858/22 - Postanowienie NSA z 2025-12-02
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 127, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi P. I. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2021 r. (brak numeru) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz P. I. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji wydał w dniu [...] sierpnia 2021 r. postanowienie, w którym stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] P. I. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...].
W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ nadmienił, iż Komisja powołana decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie powołania komisji i określenia zasad udzielania płatnych urlopów dodatkowych policjantom pełniącym służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia stwierdziła, że [...] P. I. asystent Sekcji [...] KWP w [...], w 2020 r. nie spełnia wymogów uprawniających do przyznania płatnego urlopu dodatkowego, tj. warunków określonych w § 12 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282, z późn. zm.), tj. nie pełnił służby, gdzie wystąpiłaby co najmniej czterokrotna ekspozycja na czynnik po minimum 8 godzin każda albo służby pełnionej przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych bardzo toksycznych lub toksycznych lub działających szkodliwie na rozrodczość. Komisja nie przyznała policjantowi płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych za 2020 r.
[...] P. I. w dniu [...] lipca 2021 r. złożył pismo adresowane do Komendanta Głównego Policji zatytułowane "Raport dot.: Odwołania od Rozkazu Personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. – Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]". Zarzucił w nim obrazę przepisów postępowania, tj. art 7, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi mającymi znaczący wpływ na wynik postępowania poprzez: oparcie decyzji na okolicznościach nieudowodnionych przez bezzasadne i arbitralne przyjęcie czasu narażenia na działanie substancji chemicznych bardzo toksycznych lub toksycznych lub działających szkodliwie na rozrodczość jako okresu "paru minut" bez podania metodyki wyliczenia tego czasu w oparciu o własne przypuszczenia nie mające realnego odzwierciedlenia w świecie rzeczywistym i w oczywisty sposób sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a także wbrew metodyce badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. poz. 166 ze zm.) oraz "Rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1772 ze zm.); oparcie decyzji na sprzecznym z zasadami logicznego rozumowania, bezzasadnym i arbitralnym założeniu, że praca z zachowaniem środków ochrony indywidualnej eliminuje występowanie narażenia; dowolną, a nie swobodną i wszechstronną analizę materiału dowodowego oraz arbitralne przyjęcie, że pracodawca a priori spełnia wszystkie warunki opisane w art. 207 § 2 Kodeksu pracy w sposób nie budzący wątpliwości, bez chociażby próby ustalenia stanu faktycznego.
Na tej podstawie [...] P. I. wniósł o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w całości poprzez przyznanie mu 13 dni płatnego urlopu dodatkowego za służbę pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia policjanta na podstawie § 12 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U z 2014 r. poz. 1282 ze zm.).
Komendant Główny Policji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2021 r. stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu "wstępnym" organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 590).
Ponadto Komendant Główny Policji zaznaczył, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia (osoba niemająca legitymacji do wniesienia odwołania lub innego środka zaskarżenia), albo też odwołanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych. Brak legitymacji do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy osoba składająca odwołanie nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji i nie twierdzi w odwołaniu, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek, jak również nie żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1696/97).
Zdaniem Komendanta Głównego Policji powyższe miało miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a.
W uzasadnieniu powyższej tezy Komendant Główny Policji stwierdził, że przedmiotowy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia, a jedynie informację o sposobie rozpatrzenia sprawy osobowej w rozumieniu § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644, z późn, zm.), dotyczącej urlopu dodatkowego [...] P. I.
Stosownie do § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów jedynie nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo zwolnieniu ze służby, zaś wyłącznie do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy k.p.a.
Zdaniem Komendanta Głównego Policji powyższe oznacza, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] nie jest decyzją administracyjną, a stanowi jedynie akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji. W związku z tym powyższy rozkaz należy traktować jako informację przesłaną stronie o stanie faktycznym sprawy (nie jest on ani decyzją, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a. – rozkaz ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej).
[...] P. I., za pośrednictwem pełnomocnika, pismem z dnia [...] września 2015 r. (data stempla pocztowego [...] września 2021 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Wskazanemu postanowieniu skarżący zarzucił mające wpływ na wynik sprawy naruszenie:
1. art. 134 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie;
2. § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1282 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 12 i § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1113 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że za rażąco wadliwy uznać należy pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, w którym stwierdzono, że zaskarżony odwołaniem rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny mocy prawnej i skutków prawnych przedmiotowego rozkazu personalnego. W ocenie skarżącego, wbrew stanowisku organu odwoławczego opartym na § 3 pkt 12 i § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, prawidłowa interpretacja i ocena rozkazu powinna nastąpić w szczególności w oparciu o unormowania § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1282 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego w polskiej procedurze administracyjnej utrwalona jest zasada, że rozstrzygnięcie o istocie sprawy zapada w formie decyzji, od której stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje odwołanie. To stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3232/14 oraz z 16 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1434/16; a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1424/17). Podkreślenia wymaga także i to, że każda czynność prawna podejmowana przez organy administracji publicznej posiada właściwą sobie formę, którą można ustalić na postawie obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ta sama czynność była różnie kwalifikowana tak przez stronę postępowania, jak i prowadzące dane postępowanie organy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie zaskarżony rozkaz personalny dotyczył działania organu podjętego w ściśle oznaczonym układzie podmiotowo-przedmiotowym, władczo i jednostronnie konkretyzując indywidualną sprawę konkretnie oznaczonego adresata, zgodnie z art. 104 k.p.a., stanowiącym, że organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, gdy rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy ją w danej instancji.
Mając powyższe na uwadze, skarżący nie zaakceptował przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, gdyż pomimo doręczenia stronie rozkazu personalnego o cechach decyzji, władczo określającego jej uprawnienia, decyzja w istocie nie została wydana, i że strona nie może wnieść od niej skutecznie odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ za pośrednictwem pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji określanego w doktrynie prawa mianem wstępnego rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia, badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia (zob. w tej materii: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2011, s. 746 i n.). Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy.
Ponadto podkreślenia wymaga, że w polskiej procedurze administracyjnej utrwalona jest zasada, że rozstrzygnięcie o istocie sprawy zapada w formie decyzji, od której stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje odwołanie.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3232/14 oraz z 16 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1434/16; a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1424/17, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.
Podkreślenia wymaga także i to, że każda czynność prawna podejmowana przez organy administracji publicznej posiada właściwą sobie formę, którą można ustalić na postawie obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ta sama czynność była różnie kwalifikowana tak przez stronę postępowania jak i prowadzące dane postępowanie organy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie budzi najmniejszych wątpliwości, że rozkaz personalny organu pierwszej instancji informujący stronę o negatywnym rozpatrzeniu raportu jest wyrazem jednostronnego oświadczenia woli kompetentnego do załatwienia sprawy strony organu administrującego, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Zatem mamy do czynienia z aktem administracyjnym, adresowanym do zewnętrznego podmiotu w zakresie jego praw i obowiązków, a zatem jego szczególną postacią, która przybiera formę decyzji administracyjnej.
Przedmiotowy rozkaz personalny, co istotne, wskazuje podstawę prawną, zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata, określa jego prawo do dodatkowego urlopu, a także uzasadnienie i – co ważne – podpis piastuna organu. Zdaniem składu orzekającego niewątpliwie rozstrzyga on zatem indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty, stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a.
Wskazania wymaga, że w doktrynie prawa zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowego znamiona wskazującego na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, odmawia, itp.). Przyjmuje się także, że gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, to jest gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zwraca się również uwagę, że za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja – jako akt administracyjny w formie procesowej – wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. w tej materii m.in.: Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". Tom II, Warszawa 2010, s. 17-21).
Jak wskazano powyżej, zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w k.p.a., odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast, co należy podkreślić, brak takich standardów w razie przyjęcia innych (niż decyzja) form konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki. Nawet poddanie tych form kontroli sądu administracyjnego nie zapewnia właściwych standardów, bowiem ich zastosowanie zazwyczaj nie jest poprzedzone postępowaniem, w ramach którego jednostce służyłyby podstawowe prawa procesowe. Z prawem do procesu wiąże się domniemanie "decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych (B. Adamiak, "Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego.", Toruń 2005 r., ss. 7-23). Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju.
Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki.
W przedmiotowej sprawie normy prawa materialnego stanowiące podstawę działania organu ustanowione zostały tak w ustawie z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), jak i aktach wykonawczych w tym w także w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1282 ze zm.) czy też rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz. 1261 ze zm.).
Uwaga ta jawi się jako istotna, albowiem zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów przełożony właściwy w sprawach osobowych, przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3. Funkcjonariusz nabywa więc uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek władczej decyzji przełożonego, przyznającej mu to prawo. Dopiero więc w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje takie władcze rozstrzygnięcie przyznające prawo do urlopu dodatkowego funkcjonariuszowi, może zostać on udzielony.
Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest zaś to, że postępowanie zostało wywołane wnioskiem bezpośredniego przełożonego strony skarżącej o przyznanie urlopu dodatkowego, który wystąpił o wydanie władczego rozstrzygnięcia w tej materii. Do takiego zaś rozstrzygnięcia nie ma zastosowania norma § 3 ust. 4 rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Przyznanie urlopu nie stanowi bowiem czynności materialno-technicznej odnoszącej się do posiadanego już uprawnienia. Czym innym jest przyznanie, a zgoła czym innym udzielenie urlopu dodatkowego. Przyznanie urlopu, w przeciwieństwie do jego udzielenia, nie stanowi czynności materialno-technicznej odnoszącej się do posiadanego już uprawnienia, lecz rozstrzygnięcie, które winno zapaść i zapadło w formie rozkazu personalnego. Przyznanie płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uzależnione zostało przez ustawodawcę od wystąpienia przesłanek określonych § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów. Przy tym organem uprawnionym do przyznania tego rodzaju urlopu dodatkowego jest przełożony właściwy w sprawach osobowych (§ 13 ust. 2), który rozstrzyga w tym przedmiocie na podstawie oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia dokonanej przez powołaną przez siebie komisję z udziałem przedstawicieli służby medycyny pracy, związku zawodowego policjantów oraz służby bhp (§ 13 ust. 1). W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84, OSP 1986, z. 9-10, poz. 176).
Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że prawo uzyskania przez policjanta płatnego urlopu dodatkowego, o którym mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów nie wynika wprost z przepisów prawa, tak jak prawo do urlopu wypoczynkowego, czy corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy osiągnęli określony staż służby (§ 10 ust. 3 rozporządzenia) lub określony wiek i co najmniej 10-letni staż służby (§ 11 rozporządzenia). To od oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia dokonanej przez komisję, a następnie przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych zależy, czy policjantowi zostanie przyznane prawo do płatnego urlopu dodatkowego przewidziane w § 12 rozporządzenia. Przyznanie prawa do płatnego urlopu dodatkowego wymaga zajęcia stanowiska w tym zakresie przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, a więc wymaga podjęcia przezeń rozstrzygnięcia o prawie policjanta do tego świadczenia. Rozstrzygnięcie to może być przy tym dla policjanta negatywne. W takim przypadku tym bardziej trudno zaakceptować stanowisko organu, że odmowa przyznania uprawniania miałaby nastąpić w formie pisma (czynności materialno-technicznej) lub uznana miałaby być za akt wewnętrzny, ze względu na podporządkowanie służbowe policjanta wobec organu. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem rozkaz personalny rozstrzygający o prawie funkcjonariusza do płatnego dodatkowego urlopu nie ma charakteru polecenia służbowego, a do takich aktów indywidualnych wewnętrznych odnosi się doktryna, dokonując rozróżnienia między aktami indywidualnymi zewnętrznymi – decyzjami administracyjnymi a aktami indywidualnymi wewnętrznymi – poleceniami służbowymi (por. A. Wróbel – "Komentarz do art. 104 K.p.a." w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, :Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el. 2016).
Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 924/15, mocą którego oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 732/14.
Skoro zatem materia przyznania urlopu dodatkowego winna zostać rozstrzygnięta przez organ w sposób władczy, kształtujący to uprawnienie, to rację ma strona skarżąca, że rozkaz personalny z [...] lipca 2021 r. cechy te spełnia. Organ pierwszej instancji określił expressis verbis, że jest to rozkaz personalny. Ponadto cechy jakie mu nadał, zawarta w nim treść ale i władcze ukształtowanie prawa strony – adresata, pozwalają na przyznanie racji strony, że stanowi on formalnie skonstruowaną decyzję, od której przysługuje odwołanie.
W przedmiotowej sprawie zaskarżona czynność procesowa dotyczy działania organu podjętego w ściśle oznaczonym układzie podmiotowo-przedmiotowym, władczo i jednostronnie konkretyzującego indywidualną sprawę konkretnie oznaczonego adresata, zgodnie z art. 104 k.p.a. stanowiącym, że organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, gdy rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy ją w danej instancji. Elementy, jakie powinna zawierać decyzja, zostały wymienione w art. 107 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie, z którym utożsamia się skład orzekający, przyjmuje się, że do tego, aby dane pismo mogło zostać uznane za decyzję nie jest niezbędne, aby zawierało wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982/9-10/169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, co znalazło się w akcie stanowiącym przedmiot odwołania w niniejszej sprawie.
O istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby w jej indywidualnej sprawie (wyrok NSA w Warszawie z 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, LEX nr 23979)
W wyroku NSA z 6 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 734/16, LEX nr 2448854) podkreślono, że skoro przyjmuje się, że akty niezawierające wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. stanowią decyzję, to tym bardziej decyzją jest pismo organu, które spełnia wszelkie przesłanki z tego przepisu, a po prostu zostało błędnie nazwane. Z kolei w wyroku NSA z 19 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2762/14, LEX nr 2102235) zwrócono uwagę, że wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie treści zawartej w danym dokumencie. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji bądź postanowienia) zwiększa ochronę przyznawaną stronie, ale nie może stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej przez niego czynności. Przykładowo w sytuacji, gdy pismo sprowadza się do przekazania danej osobie określonych faktów, gdyż organ uznaje, że nie ma podstaw do jego działania w formie procesowej i informuje o tym adresata pisma, nie można posłużyć się zasadą, że postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia. Skorzystanie z tej zasady nie może prowadzić do arbitralnego wniosku, że przekazana informacja jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., bądź też nią nie jest, o tym decydują wszak jej treść i charakter. Jeżeli przepisy wymagają załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie tylko wyjaśnienia sprowadzającego się do opisu faktów powinno być rozumiane jako uchylenie się od wydania decyzji.
W tym zakresie, czego nie można pominąć, w orzecznictwie podkreśla się, iż sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia organ powinien wydać decyzję administracyjną. Takie załatwienie sprawy jest gwarantem ochrony praw jednostki i realizacją zasady dwuinstancyjności i kontroli sądowej działania organów administracji publicznej w ramach wskazywanych powyżej jej kryteriów.
Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. w tym zakresie m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r.; sygn. akt OSK 1185/04). Podkreśla się, że istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy.
Na zakończenie tych wywodów podkreślenia wymaga, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15, zob. również B. Adamiak, "Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego.", Toruń 2005, s. 17-18).
W wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. (sygn. akt P 18/03; publ. OTK-A 2005/6/63) Trybunał Konstytucyjny stwierdził natomiast, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia".
W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości, że organ pierwszej instancji w imperatywny sposób orzekł o odmowie przyznania stronie prawa do dodatkowego urlopu z uwagi na warunki pracy, co zostało wolą strony poddane kontroli instancyjnej, jednakże już wadliwie – co do prawa zaskarżenia – ocenione przez organ odwoławczy.
Identyfikując się z powyższym poglądem i podzielając w pełni argumentację na jego poparcie, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można zaakceptować przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że pomimo doręczenia stronie pisma (rozkazu personalnego) o cechach decyzji, władczo określającego jej uprawnienia, decyzja w istocie nie została wydana, i że strona nie może wnieść od niej skutecznie odwołania. Taki pogląd w istocie skutkuje tym, że ewentualne negatywne skutki nieprawidłowego działania organu zostają przerzucone na stronę postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawa i narusza określone w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasady praworządności oraz słusznego interesu obywateli. Nie ulega, w ocenie Sądu, wątpliwości, że niekorzystne dla strony jest uznanie organu odwoławczego, iż wniesione przez nią odwołanie jest niedopuszczalne, pomimo tego, że to organ pierwszej instancji w ukształtowanej samodzielnie konstrukcyjnie formie załatwił raport o urlop dodatkowy.
Z przedstawionych przyczyn należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, stąd zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, niedopuszczalności odwołania, jeżeli w wyniku formalnej kontroli wstępnej stwierdzi przesłanki do jego wydania. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka, bowiem ocena zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania.
Skutkuje to więc, jak wskazano powyżej, przerzuceniem negatywnych skutków nieprawidłowego działania organu, w postaci braku merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o urlop dodatkowy w wymiarze 13 dni, na stronę postępowania, z czym nie sposób się zgodzić.
Co ważne, art. 134 k.p.a. nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Warunki te wynikają z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Przez brak przedmiotu zaskarżenia należy zaś między innymi rozumieć sytuację wniesienia odwołania, pomimo iż uprzednio wobec odwołującego się nie wydano decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom z art. 104 i 107 k.p.a. Zgodnie z art. 127 k.p.a. wniesienie odwołania przysługuje od wydanej wobec strony decyzji administracyjnej, a więc od wydanego przez organ administracji publicznej merytorycznego rozstrzygnięcia o indywidualnych prawach i obowiązkach danego podmiotu, dokonanego na podstawie i w wyniku zastosowania przez organ administracji publicznej określonych przepisów materialnego prawa administracyjnego.
Sąd uznał tym samym, że organ drugoinstancyjny stwierdzając niedopuszczalność odwołania w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji traktując rozstrzygnięcie organu I instancji jako zwykłe pismo informacyjne, uczynił to z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 134 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Równocześnie Sąd wskazuje, że argumenty zbieżne z prezentowanymi zostały przytoczone w licznych prawomocnych rozstrzygnięciach zapadłych w WSA w Gliwicach w sprawach o tożsamym podmiotowo-przedmiotowo charakterze funkcjonariuszy Policji (por. np. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2019 r.: III SA/Gl 610/19, III SA/Gl 619/19, III SA/Gl 616/19, z dnia 5 listopada 2019 r.: III SA/Gl 598/19, III SA/Gl 597/19, III SA/Gl 596/19, dostępne w CBOSA).
Tym samym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.