II SA/Wa 310/25

II SA/Wa 310/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1280
art. 8a ust. 1, art. 13 b w zw. z art. 13 c, art. 15 c
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1935
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. O. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2024 r., poz. 1121 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa z dnia 18 lutego
1994 r.), odmówił wyłączenia stosowania wobec W. O. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r. W. O. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
Organ podał, że wnioskodawca pełnił służbę od dnia [...] grudnia 1974 r. do dnia [...] lipca 1990 r., zaś Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddziałowe Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej w [...] ustalił okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., od dnia [...] czerwca 1982 r. do dnia [...] lipca 1990 r.
W oparciu o dokumentację znajdującą się w archiwach akt osobowych organ ustalił, że wnioskodawca rozpoczął służbę na stanowisku referenta operacyjnego Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej w [...] z dniem [...] grudnia 1974 r. W dniu [...] czerwca 1982 r. na własną prośbę został przeniesiony do Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej MO w [...] na stanowisko [...]. Z kolei w dniu [...] maja 1984 r. został awansowany na stanowisko [...] Wydziału [...] SB Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Następnie w czerwcu 1986 r. ukończył trzyletnie zaoczne studia w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW [...] w [...]. Od dnia [...] listopada 1989 r. do dnia [...] marca 1990 r. pełnił służbę w Wydziale Ochrony Gospodarki na stanowisku [...]. W okresie od [...] kwietnia 1990 r. do [...] lipca 1990 r. ponownie pełnił służbę w Wydziale Kryminalnym RUSW w [...].
Organ powołał się na opinię Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] lipca 1990 r. stwierdzającą, iż wnioskodawca "nie odpowiada wymogom przewidywanym dla funkcjonariusza lub pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych określonym w ustawie". Z kolei Centralna Komisja Kwalifikacyjna w opinii z dnia [...] sierpnia 1990 r. stwierdziła, że "nie widzi możliwości przyjęcia Pana W. O. do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz do pracy w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych".
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przywołał treść art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca
1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Minister stwierdził, że prawie 8-letni okres służby wnioskodawcy obejmował pracę w Wydziale [...] SB KWMO [...] i został zakwalifikowany jako służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Okresu tego bezsprzecznie nie można uznać za służbę krótkotrwałą, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości".
Jednocześnie, w ocenie organu, w sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Uwzględniając bowiem datę zwolnienia strony ze służby, tj. 31 lipca 1990 r., należy uznać, że ponad 10-miesięczny okres pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. nie pozwala na obiektywną ocenę spełnienia przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., tym bardziej, że służba ta została zakwalifikowana przez IPN jako służba na rzecz totalitarnego państwa.
Biorąc zatem pod uwagę rygorystyczne przepisy ustawy oraz opinię Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej, organ uznał, że w tej sprawie nie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
W. O. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 8a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., poprzez ich błędną interpretację polegającą na ocenie odrębnie każdej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek tj. krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, podczas gdy ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów lecz powiązał je z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił tę przesłankę, przyjmując, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", co w rozpatrywanej sprawie doprowadziło do wadliwej subsumpcji przepisów prawa materialnego będących podstawą rozstrzygnięcia;
2. art. 8a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., poprzez jego niezastosowanie i niewyłączenie przez organ, w stosunku do skarżącego, przepisu art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., mimo spełnienia przez niego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 8a ust. 1 i 2;
3. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.), poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań, co miało szczególne znaczenie w przypadku wydania decyzji negatywnej dla strony;
4. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób rzetelny, bezstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego sprawy:
- z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, w tym przede wszystkim wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. sygn. akt [...] - ustalającego, że wnioskodawca nie pełnił służby na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.,
- wyłącznie przez pryzmat negatywnej dla skarżącego opinii Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej, mimo iż Sąd Okręgowy w [...] we wskazanym wyżej wyroku, dysponując obszernym materiałem dowodowym w tym zeznaniami samego skarżącego, znając okoliczność związaną z negatywną opinią, uznał, iż skarżący nie pełnił służby na rzecz państwa totalitarnego,
- z pominięciem faktów historycznych w postaci pierwszych częściowo wolnych wyborów w czerwcu 1989 r., zaprzysiężenia premiera Tadeusza Mazowieckiego 12 września 1989 r., czy też zmiany Konstytucji PRL z grudnia 1989 r., jak również intencję ustawodawcy wyrażoną w art. 13c ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. przemawiającą za tym, iż okres od 12 września 1989 r. do 31 lipca 1990 r. nie powinien być traktowany jako "służba na rzecz państwa totalitarnego", w rozumieniu art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.,
- poprzez nieuwzględnienie przy ocenie przebiegu służby skarżącego, w okresie zakwalifikowanym przez IPN jako "służba na rzecz państwa totalitarnego", charakteru pełnionej przez niego służby, która nie polegała, na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, organizacji wyznaniowych, kościołów, czy też naruszaniu praw i wolności obywatelskich, w rozumieniu ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów oraz w aspekcie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20 interpretującej przedmiotowe pojęcie na gruncie ustawy emerytalnej w jej kształcie po nowelizacji z dnia 16 grudnia 2016 r., a nakierowana była na obronę gospodarczych interesów państwa, które to okoliczności winny zostać rozważone w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku",
- poprzez nieuwzględnienie faktu, iż skarżący został objęty tzw. "I ustawą dezubekizacyjną" i jego świadczenie z tytułu emerytury policyjnej zostało obniżone za okres od [...] czerwca 1982 r. do [...] marca 1990 r. z 2,6% podstawy wymiaru do 0,7% z tytułu służby w organach bezpieczeństwa państwa, które to okoliczności winny zostać rozważone w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku";
5. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i lakoniczny, nieodpowiadający wymogom przewidzianym dla uzasadnienia decyzji uznaniowych tj. bez wyjaśnienia:
- jakie to konkretnie dokumenty znajdujące się w aktach osobowych skarżącego stanowiły podstawę do uznania, iż w okresie objętym informacją IPN pełnił on służbę na rzecz państwa totalitarnego;
- z jakich powodów organ pominął dowód w postaci wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. sygn. akt [...] w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących przebiegu i oceny służby skarżącego w okresie od [...] czerwca 1982 r. do [...] lipca 1990 r. tj. okresu służby zakwalifikowanego jako służba na rzecz państwa totalitarnego i oparł się w tym względzie jedynie na opinii Centralnej Komisji Weryfikacyjnej;
- z jakich powodów organ nie dokonał oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez pryzmat generalnego kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", skupiając się wyłącznie na spełnieniu przez skarżącego warunku krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. i rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., co pozostaje w sprzeczności z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych,
- z jakich przyczyn organ pominął, z kontekście kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku" fakt, iż skarżący już raz - na podstawie tzw. "I ustawy dezubekizacyjnej" poniósł odpowiedzialność za pełnienie służby w organach bezpieczeństwa państwa poprzez obniżkę jego świadczeń za ten okres, a organ nie wykazał, aby po 2009 r. pojawiły się nowe okoliczności i dowody obciążające skarżącego, które warunkowałyby konieczność ponownej weryfikacji jego świadczeń.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację na poparcie postawionych organowi zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Wymaga przy tym podkreślenia, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, że organ administracji publicznej jest uprawniony do dowolnego działania czy rozstrzygania na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest bowiem zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 (wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, iż wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09 i z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10).
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, prawidłowe zastosowania przez organ art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. wymaga dostrzeżenia, że "służba na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. stanowi kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Powyższe domniemanie może być jednak obalone w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.
Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa". Konieczne jest bowiem ustalenie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Wskazać należy, że już samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego negatywne znaczenie, tym samym można uznać, że "służba na rzecz" takiego państwa ma również charakter pejoratywny.
Jak wielokrotnie podkreślał w swoich judykatach Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki: z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1935/19, z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21 oraz z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2448/22), służba "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.
Skoro restrykcyjne unormowania zawarte w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. znajdują aksjologiczne uzasadnienie wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, to brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały zastosowanie wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów.
Dlatego też regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. należy interpretować jako instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy konkretnego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących zastosowanie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.
Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach (por. np. wyroki: z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2553/19, z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1737/21 oraz z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1693/22) podkreśla, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, po pierwsze, iż organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., stwierdzając, że niewystąpienie w tej sprawie przesłanek: krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca
1990 r. oraz rzetelnego wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, samo w sobie świadczy już o tym, że w stosunku do skarżącego nie może mieć zastosowania art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
Po drugie, organ wypowiadając się o niewystąpieniu w tej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie dokonał w istocie nawet próby oceny spełnienia tej przesłanki w realiach rozpoznawanej sprawy. Organ przedstawił wprawdzie w ogólnych zarysach przebieg służby skarżącego, jednak ustaleń tych w żaden sposób nie powiązał z możliwością wystąpienia w tej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Nie zbadał i nie ocenił, czy służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Tymczasem tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącego obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpił w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek" obalający domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. w stosunku do tego funkcjonariusza powinno być wykluczone. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, jakie konkretnie zadania i obowiązki skarżący wykonywał w badanym okresie, nie podał też, jakie czerpał korzyści i przywileje z zajmowanych wówczas stanowisk.
Uzasadniając stanowisko o braku możliwości zastosowania art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. organ odwołał się jedynie do "rygorystycznych zapisów ustawowych" oraz "opinii Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej". Treść uzasadnienia nie dostarcza jednak jakichkolwiek informacji co do rzeczywistego charakteru wykonywanych przez skarżącego zadań i ich oceny z punktu widzenia wystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tymczasem ustalenie tych okoliczności było – w świetle przytoczonych wyżej rozważań – kluczowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Z tych przyczyn Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie wyjaśnia w sposób dostateczny przyczyn, dla których organ podjął swoje rozstrzygnięcie w tej sprawie. Stwierdzone braki uzasadnienia świadczą również o tym, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył prawidłowo materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Omawiane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak wskazano wyżej, organ uznając, że dla stwierdzenia, czy w danej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek wystarczające jest ustalenia, że nie wystąpiły przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., organ naruszył również art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., dokonując błędnej wykładni tego przepisu prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów dotyczących niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, należy zauważyć, że istotnie organ przed wydaniem decyzji nie poinformował strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji, co skutkowało tym, że skarżący nie miał możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, wniesienia uwag lub wniosków dowodowych. Należy jednak zauważyć, że sąd administracyjny uwzględnia zarzuty naruszenia przepisów postepowania wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, a skarżący tego również nie wykazał, że omawiane naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy w tym znaczeniu, że gdyby skarżący został powiadomiony o zebraniu materiału dowodowego, wówczas podjąłby działania, które spowodowałyby wydanie decyzji o odmiennej treści. Z tej przyczyny Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należało ocenić jako niezasadny.
Sąd uznał także za niezasadne zarzuty skargi dotyczące pominięcia przez organ treści wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. sygn. akt [...]. Należy zauważyć, że powoływany przez skarżącego wyrok został zmieniony wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2022 r. sygn. akt [...], który całkowicie odmiennie ocenił zasadność ponownego ustalenia skarżącemu emerytury na podstawie art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Organ nie był natomiast w żaden sposób związany ustaleniami dokonanymi przez Sąd Okręgowy w [...] w wyroku, który został wyeliminowany z obrotu prawnego.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpatrując sprawę, zastosuje się do wyżej przedstawionych wytycznych Sądu w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie wobec skarżącego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", a swoje ustalenia w tym zakresie zawrze w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający stronom postępowania oraz ewentualnie również sądowi administracyjnemu poznanie motywów, którymi kierował się organ.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.