II SA/WA 29/05

II SA/Wa 29/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Jolanta Rajewska
Symbol z opisem
6262 Radni
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia NSA Jolanta Rajewska Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant: Paweł Groński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi Miasta P. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wezwał Radę Miasta P. do podjęcia – w terminie 30 dni – uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P. T.
W uzasadnieniu podał, że na sesji w dniu [...] kwietnia 2003r. Rada Miasta P. poddała pod głosowanie projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P. T. Jednak w wyniku głosowania uchwała nie została podjęta. Rada naruszyła prawo, ponieważ dopuściła się obrazy art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806), który stanowi, że radny miasta wybrany w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002r., jeśli nie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w terminie 3 miesięcy licząc od dnia 1 stycznia 2003r., to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy zmieniającej winien stwierdzić w terminie 1 miesiąca wygaśnięcie mandatu radnego.
Wobec faktu, iż Rada Miasta P. nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego w drodze uchwały we właściwym terminie, w ocenie organu, koniecznym staje się wezwanie Rady do jej podjęcia.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu P. T. – radnego Miasta P.
W dniu [...] sierpnia 2003r. Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zarządził wygaszenie mandatu radnego Miasta P. P. T.
W uzasadnieniu stwierdził, że P. T. łączył mandat radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej, w ramach której wraz z innymi wspólnikami wykorzystywał mienie komunalne. Radny prowadząc aptekę w wynajętym od [...] Zakładu Usług Komunalnych w P. lokalu, złamał ustawowy zakaz. Rada Miasta była zobowiązana w odpowiednim terminie stwierdzić w drodze uchwały wygaśnięcie jego mandatu w trybie art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z późn. zm.). Rada Miasta P. nie stwierdziła jednak wygaśnięcia mandatu radnego w stosownym terminie. Dlatego też zasadnym jest wydanie zarządzenia zastępczego.
Na sesji w dniu [...] września 2003r. Rada Miasta P. podjęła, uchwałę w sprawie wniesienia na powyższe zarządzenie zastępcze skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skardze wniesiono o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody [...] i o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zarzucono, że zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego doprowadził do przekroczenia proporcji między rangą chronionego interesu publicznego, a wolnością gospodarczą, określoną w art. 22 Konstytucji RP. Ustawodawca naruszył w ten sposób konstytucyjną zasadę wolności i praw (art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej).
Dla radnego P. T. naruszenie to jest tym bardziej dotkliwe, że swą działalność gospodarczą rozpoczął na długo przed wyborem. Wszelkie należności związane z wynajmem lokalu komunalnego płaci na bieżąco, a zatem nie nadużywa stanowiska publicznego dla celów własnej działalności gospodarczej. Zwrócono uwagę, że do czasu zbadania konstytucyjności przepisów antykorupcyjnych przez Trybunał Konstytucyjny, nie powinno dojść do wydania zarządzenia zastępczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swego stanowiska procesowego wskazał na okoliczności faktyczne i prawne, jakie przedstawił w wydanym zarządzeniu zastępczym. Dodał, iż zarządzenie zastępcze wydane w niniejszej sprawie nie jest przedwczesne, gdyż Wojewoda podejmuje czynności nadzorcze na podstawie obowiązującego prawa, natomiast sprawa zgodności z prawem przepisów antykorupcyjnych nie została jeszcze rozpoznana przez Trybunał Konstytucyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia legitymacji rady gminy do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym w sprawach skarg na zarządzenia zastępcze wojewody.
Stosownie do treści art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zarządzenia zastępcze organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (odpowiednio stosując art. 98a ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym).
Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy zarządzenie zastępcze (ust. 3). Stroną skarżącą jest więc gmina lub związek międzygminny, nie zaś bezpośrednio jej organ.
W cytowanym wyżej przepisie ustawodawca wskazał, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi zostać poprzedzone uchwałą lub zarządzeniem organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy zarządzenie zastępcze, natomiast nie określił, który organ gminy uprawniony jest, na podstawie wspomnianej uchwały, do wniesienia skargi i reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach.
Przepis art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba prawna, którą gmina jest z mocy art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie.
Organy gminy i ich kompetencje określają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Jest w nich mowa o radzie gminy, będącej organem stanowiącym i kontrolnym, oraz o wójcie (burmistrzu, prezydencie) - jako organie wykonawczym. Przepisy te normują kompetencje każdego z tych organów, organizację wewnętrzną, zaś tryb pracy organów gminy określa, co zostało już zasygnalizowane wyżej, statut gminy. Wśród przepisów, o których mowa, jest art. 31,
stanowiący, że wójt (burmistrz, prezydent) jest uprawniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, a więc i do składania środków prawnych w jej imieniu.
Z przytoczonych unormowań wynika, że wójt lub burmistrz (także prezydent miasta) z mocy ustawy uzyskali status reprezentanta gminy. Oznacza to, że wymienione osoby są upoważnione do wyrażania woli gminy jako osoby prawnej. Osoby te są niewątpliwie związane aktami stanowienia podjętymi przez siebie lub radę gminy, niemniej w ich gestii pozostaje przejawianie woli gminy na zewnątrz. Ustawodawca rozróżnił zatem sferę decydowania o dokonywaniu określonych czynności od wtórnej w stosunku do niej sfery reprezentacji. W konsekwencji, wójt lub burmistrz (także prezydent miasta) jednoosobowo wyrażają wolę gminy jako osoby prawnej na zewnątrz.
Omówiona powyżej zasada reprezentacji gminy nie pozostawia wątpliwości, gdy idzie o administrowanie, sferę uprawnień majątkowych, finansowych i ekonomicznych, natomiast, jeśli chodzi o reprezentację gminy w sprawach dotyczących ściśle sytuacji prawnej rady gminy, jako jednego z jej organów, ten sposób reprezentacji może budzić zastrzeżenia. Wątpliwości w tym zakresie mogą powstać, gdy organ wykonawczy, z różnych powodów, nie wypełnia ustaleń organu stanowiącego (np. na linii wójt – rada gminy istnieje konflikt).
W związku z tym powstaje pytanie, czy rada gminy jest uprawniona do złożenia skargi i reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym w sprawach, w których przedmiotem są zarządzenia zastępcze wojewody, ściśle dotyczące rady?
Pewnych wskazówek interpretacyjnych w tym zakresie dostarcza art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Wprawdzie przepis ten mówi o zmianie kadencji rady gminy, co może wskazywać na sytuację przejściową, gdy nie doszło jeszcze do ostatecznego wyboru wójta, a kadencja poprzedniego upłynęła wraz z upływem kadencji rady, niemniej jednak pamiętać należy, że zarówno wójt (odpowiednio burmistrz lub prezydent), jak i rada gminy, będąc organami gminy, nade wszystko reprezentują interesy społeczności lokalnej.
Sytuacje wzajemnych nieporozumień i dysonansów między wójtem a radą mogą zdarzyć się nader często, wziąwszy pod uwagę zmianę zasad i trybu wyboru organu wykonawczego gminy. Ustawa z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i
prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.) wprowadziła nowe uregulowania w zakresie sposobu wybierania organu wykonawczego, co w konsekwencji może oznaczać reprezentowanie urzędu wójta przez osobę o zupełnie odmiennych poglądach na sprawy społeczności lokalnej, niż prezentuje rada gminy. W takich sytuacjach mogłoby dojść do tego, że decyzje organu nadzorczego w ogóle nie byłyby poddawane kontroli sądu administracyjnego. Oznaczałoby to pozbawienie rady gminy możliwości weryfikowania zarządzeń zastępczych wojewody odnoszących się bezpośrednio do jej sfery prawnej i w konsekwencji odbierałoby to nie tylko radzie, ale przede wszystkim wspólnocie samorządowej konstytucyjne prawo do sądu (zgodnie z zasadą, iż rada gminy jest jednym z organów gminy reprezentujących społeczność lokalną). W konsekwencji, by nie dopuścić do takich sytuacji, w ocenie Sądu, rada gminy ma legitymację do złożenia skargi i reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach.
Przechodząc do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 98a ust. 1 jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2). Zgodnie z ustępem 3 tego artykułu, przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio.
Powyższy przepis wskazuje zatem, że w przypadku zaistnienia określonych w przepisach prawa zdarzeń, wojewoda, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie, jak również po powiadomieniu MSWiA, wydaje zarządzenie zastępcze.
Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
W świetle art. 24f ust. 1a przedmiotowej ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j.: Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). Art. 190 ust. 1 pkt 2a stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w tym przypadku przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2). Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu.
Regulacja zawarta w przepisie art. 24f ust. 1a została wprowadzona na mocy art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806). Z kolei art. 9 ustawy zmieniającej określił, że jeżeli do dnia wejścia jej w życie (1 stycznia 2003r.) radny wybrany w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, obowiązany jest powinność tę wykonać w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, czyli do dnia 31 marca 2003r..
Z przywołanych przepisów wypływa wniosek, że mandat radnego, który nie zrzekł się funkcji i nie wykonał obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego do dnia 31 marca 2003r., wygasa z mocy prawa. Jednakże przepis prawa wymaga potwierdzenia tego faktu przez radę gminy w drodze stosownej uchwały. Zatem zaistnienie sytuacji, w której radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego do dnia 31 marca 2003r. i nie zrzekł się w tym terminie funkcji nakłada na radę obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2004r. o sygn. akt K 20/03 wypowiedział się co do konstytucyjności m.in. przepisów art. 1 pkt 1 lit. a i art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, uznając, że w takim zakresie, w jakim wprowadzają one zmiany do ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, są zgodne z art. 2 oraz z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W takiej sytuacji wszelkie postawione w tym zakresie zarzuty należy uznać za bezzasadne. Nieuzasadniony jest także zarzut przedwczesności zarządzenia, gdyż, jak słusznie zaznaczył Wojewoda, organ nadzoru podejmuje czynności nadzorcze na podstawie obowiązującego prawa i stosuje je także w momencie, gdy Trybunał Konstytucyjny bada konstytucyjność tego prawa.
P. T. - radny Miasta P., prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem lokalu użytkowego, należącego do zasobów komunalnych. Fakt ten jest bezsporny. Do dnia 31 marca 2003r. radny nie zaprzestał korzystania z mienia komunalnego do celów prowadzonej działalności gospodarczej, ani też nie złożył w tym terminie rezygnacji.
Rada Miasta P. była więc zobowiązana do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego P. T., albowiem w przewidzianym prawem terminie radny nie zrealizował nałożonego przepisami prawa obowiązku. Wobec tego, skoro Rada w zakreślonym przez prawo terminie stosownej uchwały nie podjęła, istniała zatem podstawa do podjęcia przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym.
Z kolei odnosząc się do wniosków obu stron o zwrot kosztów postępowania należy wyjaśnić, iż stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestie kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym
pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy).
Zgodnie z art. 209 przedmiotowej ustawy, wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201 (umorzenie postępowania), art. 203 (dotyczy skargi kasacyjnej) i art. 204 (również odnosi się do skargi kasacyjnej).
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.