II SA/Wa 2667/21

II SA/Wa 2667/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Policja
Sygn. powiązane
III OZ 367/22 - Postanowienie NSA z 2022-06-07
III OZ 618/22 - Postanowienie NSA z 2022-10-11
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1782
art. 99 ust. 1 i ust. 2, art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozkazem personalnym z [...] maja 2021 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. G. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej: "KCBŚ", "organ pierwszej instancji") z [...] lutego 2021 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od [...] kwietnia 1992 r. do [...] czerwca 1995 r.
Do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego doszło w następujących okolicznościach sprawy.
Raportem z [...] października 2020 r. skarżący wystąpił do KCBŚ o zwolnienie ze służby z Policji z dniem [...] stycznia 2021 r., a także o wydanie zaświadczenia o podwyższeniu emerytury policyjnej. Pismem z [...] października 2020 r. uzupełnił raport z [...] października 2020 r., wnosząc o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jego babci – J. G., położonym w miejscowości [...], w okresie od [...] kwietnia 1992 r. do [...] czerwca 1995 r. oraz uwzględnienie tego okresu przy wyliczaniu wysokości przysługującej mu emerytury, a także wyrównanie okresu pracy (i uposażenia zasadniczego) w Zarządzie Centralnego Biura Śledczego Policji w K. za ww. okres, licząc 3 lata wstecz od dnia złożenia raportu. Skarżący przedłożył organowi pierwszej instancji dokumenty na potwierdzenie pracy w gospodarstwie rolnym J. G.
KCBŚ wszczął postępowanie na wniosek skarżącego w przedmiocie przyznania policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, zwracając się pismami z [...] listopada 2020 r. do skarżącego o uzupełnienie materiałów oraz do Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K., do którego uczęszczał skarżący, o przekazanie określonych dokumentów i informacji (odnośnie systemu nauki, zajęć nadobowiązkowych lub innej aktywności pozalekcyjnej, uprawnień do stypendium, nieobecności w szkole czy ewentualnego zamieszkiwania w internacie). Odpowiedź skarżącego wpłynęła do KCBŚ [...] grudnia 2020 r., a odpowiedź Dyrektora ww. Liceum – [...] grudnia 2020 r. Następnie w piśmie z [...] grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji przedstawił skarżącemu pytania, zobowiązując do udzielenia na nie odpowiedzi. Natomiast [...] grudnia 2020 r. KCBŚ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., aby w ramach pomocy prawnej, przewidzianej w art. 52 k.p.a., przesłuchał w charakterze świadków M.M. i R. B. Przy piśmie z [...] stycznia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. przekazał materiały z wykonanych czynności przesłuchania świadków, a [...] stycznia 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącego zawierające odpowiedzi na pytania wymienione w piśmie KCBŚ z [...] grudnia 2020 r.
Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] organ pierwszej instancji, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od [...] kwietnia 1992 r. do [...] czerwca 1995 r.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia KCBŚ podał, że z uwagi zwolnienie skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2021 r., postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez adwokat P. B., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania i uznanie go za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie był do tego uprawniony; art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto skarżący sformułował zarzut naruszenia przepisów: art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.r."); art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.; dalej: "u.P."); § 4 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.; dalej: "rozporządzenie") - poprzez niezastosowanie ww. przepisów.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie rozkazu personalnego KGP, powołując się na art. 99 ust. 1 i ust. 2, art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 3 u.P., a także § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia, wskazał, że zarówno uposażenie, jak i prawo do jego wzrostu z tytułu wysługi lat, może być przyznane wyłącznie policjantowi aktualnie pełniącemu służbę. Tymczasem skarżący rozkazem personalnym KCBŚ z [...] listopada 2020 r. nr [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 u.P. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna. Tym samym od [...] stycznia 2021 r. skarżący nie posiada już statusu policjanta. Zatem brak było podstaw do merytorycznego orzekania przez organ administracji publicznej w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od [...] kwietnia 1992 r. do [...] czerwca 1995 r. Decyzja merytoryczna w ww. przedmiocie może bowiem dotyczyć tylko osoby aktualnie uprawnionej do uposażenia z tytułu pełnionej służby. Na poparcie swojego stanowiska organ drugiej instancji przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. KGP podkreślił, iż organy orzekające w sprawie powinny wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny, który istnieje w dniu orzekania.
Ustosunkowując się do argumentu skarżącego, że kierując się ekonomiką procesową, organ mógł zakończyć postępowanie i wydać decyzję "do końca 2020 roku, a tym samym jeszcze przed złożeniem przez Odwołującego wniosku o przejście w stan spoczynku", organ odwoławczy przypomniał, iż wniosek skarżącego o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym wpłynął do KCBŚ [...] października 2020 r., a do komórki kadrowej Centralnego Biura Śledczego Policji – w dniu [...] listopada 2020 r. Powyższy wniosek stanowił uzupełnienie raportu z [...] października 2020 r. o zwolnienie ze służby w Policji. KGP zwrócił uwagę, że to policjant decyduje, kiedy złożyć dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 rozporządzenia. Tak więc w sytuacji, gdy skarżący dokumenty te przedstawił już po złożeniu raportu o zwolnienie ze służby w Policji, to powinien liczyć się z tym, że postępowanie dowodowe w tej sprawie może nie zostać zakończone do dnia jego zwolnienia ze służby, zaś w przedmiotowej sprawie zaistniała potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, w tym przesłuchania świadków.
Powyższy rozkaz personalny KGP stał się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe w zakresie przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od [...] kwietnia 1992 r. do [...] czerwca 1995 r., a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji KCBŚ z [...] lutego 2021 nr [...],
b) art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ drugiej instancji oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, okoliczności warunkujących zaliczenie skarżącemu do pracowniczego stażu jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym swoich dziadków od [...] kwietnia 1992 r. do [...] czerwca 1995 r., a nadto wyrównanie okresu pracy w Komendzie Głównej Policji za okres trzech lat poprzedzających złożony wniosek, do czego organ ten był zobowiązany,
c) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także brak odniesienia się przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu do wskazania faktów, które uznał on za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł,
d) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu przez organ drugiej instancji czynnego udział w postępowaniu, tj. uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego,
a w konsekwencji:
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 2 lit. c u.s.r. poprzez jego niezastosowanie oraz:
a) brak przyjęcia, że skarżący spełnił definicję "domownika",
b) brak przyjęcia, iż skarżący, kształcąc się w szkole ponadpodstawowej, jako osoba pozostająca z rolnikiem w gospodarstwie rolnym, wykonywał pracę o charakterze stałym w tym gospodarstwie w okresie przez niego wnioskowanym,
c) brak przyjęcia, że dojazd do szkoły ponadpodstawowej przez skarżącego umożliwiał mu wykonywanie pracy o charakterze stałym w gospodarstwie rolnym w okresie przez niego wnioskowanym;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 107 u.P., § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy należało stosownie do ich treści zaliczyć skarżącemu wskazany okres pracy w gospodarstwie rolnym i nakazać wyrównanie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat wnioskowanych przez skarżącego, począwszy od [...] października 2018 r.
W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu, a z ostrożności procesowej wniósł o uchylenie decyzji KCBŚ z [...] lutego 2021 r. nr [...], jak również zasądzenie od KGP na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony rozkaz personalny KGP, utrzymujący w mocy decyzję KCBŚ z [...] lutego 2021 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu stażu pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od [...] kwietnia 1992 r. do [...] czerwca 1995 r., odpowiada prawu.
Podkreślić należy, że kontrolowana sprawa administracyjna została wszczęta [...] października 2020 r., czyli w momencie, w którym skarżący był funkcjonariuszem Policji. Jednocześnie zaakcentować trzeba, iż wniosek o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym babci – J. G., skarżący złożył jako uzupełnienie raportu z [...] października 2020 r., w którym domagał się zwolnienia ze służby Policji z dniem [...] stycznia 2021 r. Zgodnie z żądaniem skarżącego, od [...] stycznia 2021 r. przestał on być funkcjonariuszem Policji. Zatem w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu stażu pracy w gospodarstwie rolnym skarżący utracił status policjanta.
Zgodnie z art. 99 ust. 1 u.P. prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. W myśl art. 99 ust. 2 u.P. z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Według art. 101 ust. 1 u.P. wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Natomiast przepis art. 106 ust. 3 u.P. przewiduje, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.
Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o kolejne 2% za każde następne dwa lata służby do wysokości 32% po 32 latach służby - łącznie do wysokości 35% po 35 latach służby. Natomiast w przepisie § 4 ust. 1 rozporządzenia podano okresy, które zalicza się do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są funkcjonariuszami Policji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 194/16 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał NSA w wyroku z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13, ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysługi lat jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim pozostaje osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia.
Zwolnienie ze służby uniemożliwia więc prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysługi lat w stosunku do osoby, która nie jest już pozostającym w czynnej służbie funkcjonariuszem Policji, pobierającym uposażenie. Dlatego KCBŚ trafnie w decyzji z [...] lutego 2021 r. umorzył postępowanie na mocy art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie może odnosić się do sytuacji, gdy występuje stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Bezprzedmiotowość podmiotowa postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego przestała istnieć lub straciła zdolność do czynności prawnych. Natomiast bezprzedmiotowość przedmiotowa postępowania administracyjnego występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, czyli w sytuacji, gdy dyspozycja normy administracyjnego prawa materialnego nie może być wykonana z powodu braku jednego z warunków sytuujących tę normę. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte (vide wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 194/16).
W niniejszej sprawie organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Po stwierdzeniu przez KCBŚ bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wynikającej z utraty przez skarżącego statusu funkcjonariusza Policji, organ pierwszej instancji nie zajmował się ustalaniem stanu faktycznego w kontekście charakteru pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym jego babci – J.G. To prawidłowe, zdaniem Sądu, stanowisko zaaprobował organ odwoławczy. Nie znajdując podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, orzekające w sprawie organy Policji nie stosowały przepisów prawa materialnego, a zatem nie mogły ich naruszyć. Tym samym nie doszło też do zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisów proceduralnych w aspekcie ustalenia i oceny ww. stanu faktycznego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.