II SA/Wa 2446/21

II SA/Wa 2446/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1220/22 - Postanowienie NSA z 2025-01-29
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 900
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. L. (dalej jako "wnioskodawczyni" lub "strona") działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723, ze zm.) odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że strona wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. We wniosku w pierwszej kolejności przestawiła przebieg służby. Wnioskodawczyni wskazała, że [...] stycznia 1976 r. rozpoczęła służbę w resorcie spraw wewnętrznych
w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...]. Następnie po przeniesieniu do [...] z dniem [...] sierpnia 1983 r. realizowała zadania w pionie ds. [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. W okresie od [...] kwietnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r. zajmowała stanowisko [...] w [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Do jej zadań należało przyjmowanie wniosków i wydawanie paszportów służbowych i turystycznych oraz kompletowanie dokumentacji dotyczącej kart stałego pobytu dla cudzoziemców mieszających w Polsce. Strona dodała, że charakter jej pracy był typowo urzędniczy, na żadnym etapie realizacji nie podejmowała decyzji o wydaniu paszportu. Podkreśliła ponadto, że w okresie służby w [...], jak też w pozostałych okresach jej pracy w resorcie spraw wewnętrznych, nigdy nie prowadziła żadnych działań wywiadowczych czy kontrwywiadowczych. Wskazała, że okres jej pracy w [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] był bardzo krótki, tylko 2 lata i 4 miesiące, a okres jej służby w resorcie spraw wewnętrznych to 22 lata i 10 miesięcy. Z dniem [...] lipca 1990 r. wnioskodawczyni przeszła ze służby w [...] do służby w Wydziale [...] Komendy Rejonowej Policji w [...]. Zaznaczyła, że nastąpiło to w sposób ciągły, nie podlegała weryfikacji, pracowała nadal w tym samym budynku, zmieniając jedynie pokój biurowy. Zdaniem strony, dodatkowym argumentem przemawiającym za rozpoznaniem wniosku zgodnie z jej oczekiwaniem jest fakt, że po dniu 12 września 1989 r. wykonywała swoje obowiązki w sposób rzetelny, a wręcz wzorowy, czego dowodem są przyznane nagrody i wyróżnienia. Dodała ponadto, że w czasie całej służby w resorcie spraw wewnętrznych postępowała uczciwie, nigdy nie dopuściła się zachowań niegodnych funkcjonariusza Policji.
Decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W dniu [...] października 2018 r. (data nadania w placówce pocztowej) strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z [...] października 2018 r. Wnioskodawczyni wniosła skargę na wymienioną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2409/19 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Ministra nr [...] z [...] września 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu nr [...] z [...] października 2018 r. Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności wpłynął do organu w dniu [...] października 2020 r.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ wydał wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Minister ustalił, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] października 1998 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.
Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie wnioskodawczyni uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od [...] kwietnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r., tj. okres 2 lat i 4 miesięcy. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi natomiast 22 lata i 10 miesięcy. Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.
Z informacji przekazanej przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z [...] lutego 2018 r. wynika, że wnioskodawczyni, po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, w okresie służby w Policji. Stronie wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, mianowano na kolejne stopnie i stanowiska służbowe oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi.
W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zadaniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Organ zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Analizując pierwszą z przesłanek, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie - z zastrzeżeniem, że winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, jednak - opierając się na wykładni językowej - organ przyjął, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ, dokonując interpretacji określenia, odwołał się do słownika wyrazów bliskoznacznych.
Analizując drugą z przesłanek, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności definiować należy w jego ocenie jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Również w tym przypadku organ powołał się na synonimy pojęcia pochodzące ze słownika wyrazów bliskoznacznych i uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.
Organ zaznaczył też, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. W ocenie Ministra warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Podsumowując organ wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na potwierdzenie powyższego organ przytoczył fragmenty wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie
z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19.
Następnie Minister wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2409/19, zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy strony, z uwzględnieniem dokonania wyczerpującej oceny co do faktu, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Minister wskazał, że w świetle ww. orzeczenia stwierdzić należy, że całkowicie zbytecznym było podejmowanie przez organ powtórnej analizy w obszarze krótkotrwałości pełnienia przez skarżącą służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania przez nią zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., bowiem ocena prawna wyrażona przez Sąd jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie poglądu sprzecznego z ową oceną, stanowiłoby naruszenie prawa, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Stąd też przed wydaniem niniejszej decyzji, organ w szczególności rozpatrzył wszystkie te aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu organu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec zainteresowanej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
W ocenie organu, szczegółowa analiza materiału dowodowego przekazanego przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]) wykazała, że wnioskodawczyni w sposób świadomy rozpoczęła służbę w organach Służby Bezpieczeństwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera raport z [...] marca 1988 r., którym strona zwróciła się z prośbą do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] o przeniesienie do pracy w [...] WUSW w [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku, wymieniona wskazała: "Prośbę swą motywuję tym, iż praca w tym wydziale da mi więcej satysfakcji i pozwoli na osiągnięcie lepszych wyników zawodowych. Nadmieniam, iż mój staż pracy wynosi ogółem 19 lat, z tego w organach MO - 12 lat." Przywołane powyżej argumenty wskazują, że decyzja strony o podjęciu służby na rzecz totalitarnego państwa nie była podjęta pod wpływem chwili, jak również nie wynikała z jej niewiedzy. Z pewnością nie można tutaj mówić o braku świadomości strony co do charakteru struktur, do których wnioskodawczyni chciała przynależeć oraz uzyskiwanych z tego tytułu honorariów.
Organ zauważył, że w kolejnych dokumentach przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej znajdują się informacje, z których wynika, że wnioskodawczyni była aktywnym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Nie sposób zakwestionować fakt, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawczyni przystąpiła do PZPR to niewątpliwie nawiązała ona ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Postawa związana
z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach totalitarnego państwa nie kwalifikuje przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.
Jednocześnie w sytuacji formułowania ostatecznej opinii organu co do tego, czy sprawę zainteresowanej można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku,
o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, Minister stanowczo podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednocześnie, z informacji dotyczącej przebiegu służby sporządzonej w Komendzie Wojewódzkiej Policji
w [...] wynika również, że wnioskodawczyni w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe, co prowadzi do stwierdzenia, że wymieniona nie wykazała się szczególnymi osiągnięciami, wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby. Rzetelne wykonywanie obowiązków przez stronę oraz brak kar dyscyplinarnych, nie stanowią jednak wystarczającego powodu do zastosowania przez organ przysługującego mu uprawnienia.
W ocenie Ministra "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób,
w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby. Służba na rzecz totalitarnego państwa, którą wymieniona podjęła w sposób świadomy i przemyślany oraz jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań
i funkcji sprawiają, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.
Pismem z [...] czerwca 2021 r. wnioskodawczyni (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na powyższą decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
a) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1629, dalej jako "k.p.a." poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem, że w sprawie skarżącej nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek"
w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, pomimo obiektywnego istnienia przesłanek do jej uwzględnienia
b) prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego wadliwą wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ po kolejnym - trzecim już rozpatrzeniu wniosku z [...] czerwca 2017 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Dwie wcześniejsze decyzje Ministra, tj. nr [...] z [...] października 2018 r. oraz nr [...] z [...] września 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrokiem z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2409/19, w uzasadnieniu stwierdzając, że skarżąca spełniła obie przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ ponownie rozpoznając sprawę miał zaś dokonać oceny, czy w przypadku skarżącej zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. W związku z powyższym skarżąca prosi Sąd, aby zbadał zgodność z prawem podjętej obecnie w jej sprawie decyzji administracyjnej, w tym czy Minister nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego", czy przy podejmowaniu decyzji nie złamano zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela i czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa.
W przekonaniu skarżącej decyzja Ministra wydana w niniejszej sprawie nie uwzględniła bowiem ww. kryteriów.
Skarżąca podniosła, że dokonując analizy czy w jej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej organ oparł się na kopii jej akt osobowych otrzymanych z Instytutu Pamięci Narodowej sygn. [...]. Organ stwierdził, że raportem z [...] marca 1988 r. skarżąca zwróciła się do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych
w [...] o przeniesienie do wydziału [...]. Nie można jednak zgodzić się
z argumentacją organu, który na podstawie jednego raportu zawierającego standardową formułkę i zawartych w nim dwóch zdań przyjął, że decyzja skarżącej nie była podjęta pod wpływem chwili, nie wynikała z niewiedzy i braku świadomości co do charakteru struktur, do których chciała przynależeć.
Skarżąca podkreśliła, że nie były jej znane struktury służby bezpieczeństwa,
a tym bardziej nie wiedziała czym ta służba się zajmuje, ponieważ nigdy wcześniej, jak też w czasie pracy w [...], nie miała z nimi do czynienia, nie było jej nawet wiadomo gdzie i jakie pomieszczenia zajmowane są przez służbę bezpieczeństwa. Składając raport o przeniesienie najważniejsza była dla niej stabilna praca w określonych godzinach, czego nie można było przewidzieć w służbie dochodzeniowej, gdzie często pracowała po kilkanaście godzin zarówno w dzień jak i w nocy, np. przy czynnościach na miejscach zdarzeń zabójstw, wypadków ze skutkiem śmiertelnym, rozbojów czy włamań. Podejmując pracę w [...] kierowała się tym, że będzie to służba odpowiedzialna, ale na pewno mniej obciążająca i stresująca niż praca operacyjna i dochodzeniowo-śledcza gdzie skarżąca miała również do czynienia z najcięższą kategorią przestępstw.
Skarżąca zauważyła, że jej akta osobowe nie zawierają jakichkolwiek informacji o wykonywaniu przez nią zadań charakterystycznych dla służby na rzecz "totalitarnego państwa", ponieważ takich zadań nigdy nie wykonywała. Wyłącznie zaś ramy czasowe
i miejsce pełnienia służby przesądzają o zakwalifikowaniu służby skarżącej na rzecz "totalitarnego państwa". Organ w żaden sposób nie odniósł się do faktycznego charakteru jej pracy. Praca w [...] nie miała cech służby na rzecz "totalitarnego państwa", w żaden sposób nie łączyła się ze zwalczaniem opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniem prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, nie była też związana z łamaniem praw człowieka i obywatela. Wykonywane przez skarżącą czynności były typowo urzędnicze polegające na sprawdzeniu i przyjęciu kompletnego wniosku o paszport, jak też wydawaniu gotowego paszportu. Na żadnym etapie skarżąca nie podejmowała zaś decyzji o jego wydaniu. Wykonywała także inne czynności biurowe np. kompletowanie dokumentacji cudzoziemców posiadających kartę stałego pobytu w Polsce. Z kolei przynależność do PZPR wynikała z nacisku przełożonych, którzy za cel stawiali stuprocentowe upartyjnienie funkcjonariuszy. W aktach osobowych skarżącej brak jest jednak wykazania jakiejkolwiek jej aktywności, ponieważ takiej nie prowadziła, a była jedynie biernym członkiem partii.
Następnie skarżąca wskazała, że w czasie całej służby, a w szczególności na rzecz wolnej Polski była awansowana na wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, miała podwyższany dodatek służbowy, wielokrotnie była nagradzana, nigdy nie była karana dyscyplinarnie, karnie, czy też karnie - skarbowo. Awanse i nagrody otrzymywali tylko wyróżniający się funkcjonariusze, stąd też umniejszanie przez organ roli awansów i nagród jest dla niej krzywdzące.
Skarżąca nie zgodziła się także z oceną organu co do utraty przez nią zdrowia
w czasie służby. Wskazała, że dowodem na powyższe są orzeczenia lekarskie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] znajdujące się w aktach sprawy potwierdzające, że inwalidztwo skarżącej powstało w związku ze służbą w Policji i miało to miejsce w czasie zadań wykonywanych w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].
W konkluzji skargi skarżąca stwierdziła, że biorąc pod uwagę całość okoliczności faktycznych oraz argumentów natury prawnej, w jej ocenie spełnia ona warunki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub
w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Jest to kolejna decyzja Ministra wydana w sprawie wniosku skarżącej z [...] czerwca 2017 r. Poprzednie bowiem decyzje organu z [...] października 2018 r. oraz [...] września 2019 r. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2409/19.
W ocenie Sądu istotnym jest, że niniejsza sprawa jest już po raz kolejny rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie bowiem
z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko
w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400).
Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541).
Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być więc konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej
w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).
Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, że badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań.
Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że Sąd uchylając poprzednio wydane
w niniejszej sprawie decyzje Ministra zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy skarżącej. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie był okresem krótkotrwałym, a zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącej wynosi 22 lata i 10 miesięcy, uznać należy, że służba przez 2 lata i 4 miesiące na rzecz państwa totalitarnego, była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba przez ww. okres stanowi bowiem jedynie około 10% okresu całej służby pełnionej przez skarżącą. Sąd wskazał, że organ dokonując z kolei interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na stanowisko Komendanta Głównego Policji oraz dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, jednak brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.
Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że ustawodawca nie wymaga
w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań
i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia
i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.
W świetle powyższego, Sąd uznał, że wskazany przez organ brak dowodów potwierdzających, iż skarżąca pełniła służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. Zwłaszcza, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, Sąd wskazał, że ocena organu w tym zakresie wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Minister nie przedstawił też żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącej i jej osiągnięć w służbie. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona. Organ naruszył tym samym w tym zakresie przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy miała kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie w okresie od [...] kwietnia 1988 r. do [...] stycznia 1990 r. skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak zaś wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publik.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest
w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Powyżej wskazane okoliczności niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.
W konkluzji Sąd uznał, że skarżąca pełniła krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ zaś ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny, czy w przypadku skarżącej zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",
o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ przywoła fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia, o czym była mowa w zaskarżonej decyzji i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające. Zależnie od dokonanej ponownie wyczerpującej oceny tych okoliczności, organ podejmie decyzję. Dopiero bowiem wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącej w zestawieniu
z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że organ wydając obecnie zaskarżone przez skarżącą rozstrzygnięcie, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednio wydanym wyroku tutejszego Sądu
z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2409/19 naruszając w konsekwencji powyższego art. 153 P.p.s.a. Sprawa nadal nie została bowiem wystarczająco wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki jej analizy nie znajdują odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji. Organ naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80
i art. 107 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności dokonanie oceny spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, że organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji. Tymczasem Minister dokonując oceny służby wnioskodawczyni bardzo ogólnikowo odniósł się do służby, którą skarżąca pełniła przed 1990 r. w zakresie realizowanych obowiązków służbowych
i odniesienia się w tym aspekcie czy miały one jakikolwiek związek ze służbą na rzecz państwa totalitarnego.
Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe
w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu
o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących
w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.
Na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19
i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a
i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone
w ustawie zaopatrzeniowej.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie
z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).
Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.
W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.
Minister w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał w przekonywujący sposób, że postawa skarżącej charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał jakiejkolwiek indywidualizacji oceny służby skarżącej, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również wyroku tutejszego Sądu z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2409/19, zapadłego
w niniejszej sprawie. Minister wprowadził zaś do postępowania dodatkową przesłankę oceny stopnia utożsamiania się danej osoby z ustrojem totalitarnym, a takie działanie organu wykracza poza ramy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, który nie przewiduje takowej przesłanki.
W ocenie Sądu, uznać należy, że - wbrew stanowisku Ministra - analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącej w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącej w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Przynależność skarżącej do organizacji takiej jak Polska Zjednoczona Partia Robotnicza nie stanowi zaś okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa
w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ogólne wnioski wywiedzione
z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej).
Rozstrzygając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać
w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącej o wyłączenie stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister zgodnie
z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Organ ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" umożliwiającej zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.