II SA/Wa 234/24

II SA/Wa 234/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Fundacja [...] w [...] (dalej, jako: skarżący lub Fundacja) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej, jako: organ lub Szef Kancelarii) z dnia [...] grudnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Skarżący w dniu 5 września 2023 r. za pośrednictwem korespondencji e-mail skierował wniosek do organu, w którym zostały zawarte następujące pytania:
1. Czy w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej złożono lub przyjęto lub zamówiono lub zlecono jakąkolwiek opinię prawną o zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako "wybory Prezydenta Rzeczypospolitej" z wymogiem terminowości z art. 128 ust. 2 Konstytucji?
2. Czy w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej złożono lub przyjęto jakąkolwiek skargę, wniosek lub protest dotyczącą lub dotyczący zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako "wybory Prezydenta Rzeczypospolitej" z wymogiem terminowości określonym w art. 128 ust. 2 Konstytucji?
W odpowiedzi z dnia 15 września 2023 r. organ poinformował Fundację, że nie sporządzał i nie zlecał opinii prawnych, które dotyczyłyby wskazanej we wniosku kwestii.
Jednocześnie, odnosząc się do drugiego z pytań wyjaśniono, że w związku z wyborami prezydenckimi w 2020 roku do Kancelarii Prezydenta RP wpływały liczne opinie, sugestie i komentarze dotyczące różnych kwestii wyborczych, jednakże nie sporządzano zestawień dotyczących szczegółowych zagadnień poruszanych w tego typu korespondencji oraz nie prowadzono odrębnej statystyki listów dotyczących tematyki ujętej we wniosku. Tym samym podkreślono, że Kancelaria Prezydenta RP nie posiada gotowego zestawienia obejmującego wskazane we wniosku informacje wedle określonych kryteriów, dlatego też rozpoznanie wniosku wymagałoby zebrania, przejrzenia i zsumowania pojedynczych informacji na podstawie posiadanych akt, a jego realizacja wymagałaby przeprowadzenia szeregu czynności celem wytworzenia uporządkowanego na nowo zbioru informacji dotąd nieposiadanego w żądanym kształcie.
Organ wskazał również, że korespondencja, o której mowa we wniosku, może znajdować się częściowo w zasobie archiwalnym Archiwum Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, co tym samym powoduje, że może ona podlegać udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 14 lipca 1983 roku o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r., poz. 164 z późn. zm.), a nie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.).
W związku z uznaniem, że żądanie faktycznie dotyczy podania liczby "skarg, wniosków lub protestów dotyczących zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako wybory Prezydenta Rzeczypospolitej z wymogiem terminowości określonym w art. 128 ust. 2 Konstytucji", organ poinformował Fundację, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wprawdzie wniosek o udostępnienie informacji obejmuje informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej.
W związku z powyższym organ wezwał skarżącego do wykazania istnienia ustawowej przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie, informując o konieczności analizy zgromadzonych materiałów oraz dokonania oceny zasad i trybu rozpoznania wniosku, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., Kancelaria przedłużyła termin rozpoznania wniosku najpóźniej do dnia [...] listopada 2023 r.
W odpowiedzi na wezwanie, w korespondencji z dnia 30 października 2023 r. skarżący wskazał, że "Fundacja [...] (F[...]) wzywa panów T. P., P. S., A. D. do ujawnienia okoliczności ewentualnego braku legalnej obsady urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej jako ewentualnych okoliczności pomocnictwa lub poplecznictwa w zbrodni przeciwko ludzkości w zakresie prawa międzynarodowego dotyczącego wymuszonych zaginięć osób małoletnich. F[...] wskazuje, że do wykonania wezwania sporządzonego przez pana T. P., do wykazania przez F[...] "szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji, potrzebne są szerokie demokratyczne konsultacje społeczne, które nie mogą zostać ukończone przed dniem 5 listopada 2023 r. F[...] podejmuje pilne i szczególne starania celem jak najszybszego zebrania opinii społecznych o rzeczonej istotności dla interesu publicznego".
Wobec uznania, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, organ wezwał Fundację do uzupełnienia braku formalnego wniosku w postaci podpisu.
Po uzupełnieniu przez skarżącego braku formalnego wniosku, organ decyzją dnia [...] listopada 2023 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. podania dokładnej liczby skarg, wniosków lub protestów dotyczących zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako "wybory Prezydenta Rzeczypospolitej" z wymogiem terminowości określonym w art. 128 ust. 2 Konstytucji, które to pisma zostały złożone lub wpłynęły do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Organ uznał, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, a skarżący ani we wniosku, ani w piśmie z dnia 24 października 2023 r., ani też w piśmie z dnia 3 listopada 2023 r. nie uzasadnił przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Fundacja wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji "o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. podania dokładnej liczby skarg, wniosków lub protestów dotyczących zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako "wybory Prezydenta Rzeczypospolitej" z wymogiem terminowości określonym w art. 128 ust. 2 Konstytucji, które to pisma zostały złożone lub wpłynęły do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz informacji dotyczących sporządzenia lub zlecenia opinii prawnych dotyczących ww. tematyki wyborów.".
W uzasadnieniu organ wskazał, że istotnie wniosek skarżącego z dnia [...] września 2023 r. nie dotyczył "liczby określonych pism", lecz informacji "czy w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej złożona lub przyjęto jakąkolwiek skargę, wniosek lub protest dotyczącą lub dotyczący zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako "wybory Prezydenta Rzeczypospolitej" z wymogiem terminowości określonym w art. 128 ust. 2 Konstytucji". Ponadto wniosek dotyczył także "otrzymania opinii prawnej" przez Kancelarię dotyczącą ww. kwestii wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a nie tylko sporządzenia lub zlecenia takiej opinii.
Mając jednak na uwadze całokształt przedmiotowej sprawy organ uznał, że obie te okoliczności nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Organ, mając bowiem na uwadze treść art. 7 K.p.a., a także wykładnię funkcjonalną art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - dokonał z urzędu szczegółowej analizy przedmiotowej sprawy, zarówno pod kątem zakwalifikowania żądanych informacji jako informacji przetworzonej, jak również istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, w oparciu o którą możliwe byłoby udostępnienie informacji przetworzonej zgodnej z żądaniem wniosku.
Organ podkreślił, że zarówno w odpowiedzi z dnia 15 września 2023 r., jak i decyzji z dnia [...] listopada 2023 r. Organ wskazał, że Kancelaria nie sporządzała i nie zlecała opinii prawnych, które dotyczyłyby wskazanej we wniosku kwestii. Jednocześnie, odnosząc się do drugiego z pytań wyjaśniono, że w związku z wyborami prezydenckimi w 2020 roku do Kancelarii Prezydenta RP wpływały liczne opinie, sugestie i komentarze dotyczące różnych kwestii wyborczych, jednakże nie sporządzano zestawień dotyczących szczegółowych zagadnień poruszanych w tego typu korespondencji oraz nie prowadzono odrębnej statystyki listów dotyczących tematyki ujętej we wniosku. Z wyżej wskazanych przyczyn nie jest więc obecnie możliwe jednoznaczne potwierdzenie, czy wśród wpływających do Kancelarii "opinii" wpływały również "opinie prawne", z tych samych powodów niemożliwym byłoby również ustalenie, czy do Kancelarii Prezydenta RP wpłynęły "jakiekolwiek" skargi, wnioski lub protesty odnoszące się wyłącznie do tematyki "zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako wybory Prezydenta Rzeczypospolitej z wymogiem terminowości określonym w art. 128 ust. 2 Konstytucji". Ewentualne udostępnienie takiej informacji wymagałoby analizy wielotysięcznej korespondencji wpływającej do Kancelarii w 2020 r., co w naturalny sposób zakłóciłoby funkcjonowanie organu, gdyż wymagałoby zaangażowania pracowników z różnych komórek organizacyjnych, przy czym już w odpowiedzi z dnia 15 września 2023 r. zaznaczono, że część korespondencji mogła już zostać zarchiwizowana, a tym samym jest również prawdopodobne, że informacja, które domaga się Skarżący nie jest już możliwa do uzyskania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - wówczas taka korespondencja staje się zasobem archiwalnym Archiwum Prezydenta RP i może być udostępniania w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
Dalej organ odwołał się do uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2023 r. gdzie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał jak należy rozumie informację publiczną przetworzoną. Szef Kancelarii podniósł, że przetworzenie informacji wymagałoby skierowania znacznej liczby pracowników do przygotowania żądanej informacji oraz dużego nakładu ich pracy, jak również podjęcia licznych działań mających na celu wygenerowanie nowej jakościowo informacji. Organ podejmując szereg czynności technicznych i analitycznych, w tym dokonania analizy akt, zebrania i zsumowania pojedynczych informacji, aby uczynić zadość żądaniu skarżącemu, musiałby wygenerować jakościowo nową informację, która nie istnieje w żądanej treści.
Organ wskazał dalej na przesłankę szczególnego interesu publicznego, wyjaśnił jak należy ją rozumieć i podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi ta przesłanka i należy odmówić udostępnienia żądanych informacji przetworzonych. Przetworzenie informacji posiadanych przez organ, zgodnie z żądaniem wniosku, nie wpłynie bowiem na poprawę i usprawnienie wykonywania zadań publicznych. W dodatku przetworzenie informacji wymagałoby znacznego zaangażowania pracowników organu aby przeanalizować, zebrać, zsumować, zweryfikować i uszeregować posiadane informacje proste i cząstkowe, celem udzielenia informacji przetworzonej według kryteriów wskazanych przez Fundację.
Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ podał, że skarżący nie wykazał w sposób logiczny i konkretny, w jaki właściwie sposób udostępnienie informacji o posiadaniu przez organ "jakiegokolwiek" pisma, wniosku, protestu bądź opinii dotyczącej wyborów prezydenckich z 2020 r. miałoby być powiązane z "ustaleniem sprawstwa ws. zbrodni przeciwko ludzkości", co czyni takie twierdzenia nieuzasadnionymi. Skarżący nie wykazał również, jakie realne możliwości posiada w celu wykorzystania uzyskanych danych. Brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.
W ocenie organu, przetworzenie informacji posiadanych przez organ, w celu realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej, nie wpłynie na poprawę i usprawnienie wykonywania zadań publicznych. Wiązać się będzie nadto ze sporym nakładem pracy i koniecznością zaangażowania znacznej liczby pracowników organu, aby przeanalizować, zebrać, zsumować, zweryfikować i uszeregować posiadane informacje proste i cząstkowe celem udzielenia informacji przetworzonej według kryteriów wskazanych przez skarżącego.
Końcowo organ podniósł, że rozpoznając sprawę na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego organ, co prawda nie wziął pod uwagę, że wniosek skarżącego nie dotyczył dokładnej liczby pism określonych jako "skargi, wnioski lub protesty" dot. wyborów prezydenckich w 2020 roku, jak również omyłkowo pominął, że wniosek dotyczył także otrzymania opinii prawnej (a nie tylko jej sporządzenia lub zlecenia powstania takiej opinii). Jednakże organ mimo to trafnie ocenił, że informacje, których żądał skarżący stanowią informację publiczną przetworzoną oraz zbadał istnienie przesłanki szczególnego interesu publicznego.
Na etapie ponownego rozpoznania sprawy, po dokonaniu wnikliwej analizy korespondencji skarżącego, organ podtrzymał swoje stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Podanie informacji o tym, czy do Kancelarii wpłynęło "jakiekolwiek" pismo, wniosek, protest czy też opinia prawna dotyczące "zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako wybory Prezydenta Rzeczypospolitej z wymogiem terminowości określonym w art. 128 ust. 2 Konstytucji" pozostanie bez wpływu na poprawę i usprawnienie zadań publicznych.
W konsekwencji, nie sposób uznać, iż ewentualne uchybienia organu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym w ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność wydania rozstrzygnięcia niwelującego decyzję z dnia [...] listopada 2023 r.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji.
W skardze Fundacja wskazała, że jej wnioski są zasadne z następujących powodów:
1) "Braku wytyczenia przez organ granic, w jakich wniosek o udzielenie informacji publicznej może zostać wykonany, bez przeszkód wskazanych przez organ: w szczególności — braku wykonania wniosku w zakresie treści dostępnych do przeszukiwania elektronicznego i brak przedstawienia wyniku takiego przeszukiwania w zakresie odniesienia wniosku o informację publiczną.
2) Braku wykazania przez organ, że wykonanie wniosku nie mieści się w całości w zakresie urzędowych obowiązków organu, w szczególności, że ewidencjonowanie zarzutów lub wątpliwości dotyczących zgodności z prawem obsady urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej nie mieści się w zakresie obowiązków z art. 126 ust. 2 Konstytucji.
3) Braku uznania przez organ, że zgłoszone mu przesłanki z art. 72 ust. 1 zd. 2 Konstytucji nie stanowią szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji w pełnym zakresie wniosku.
FWS, działając także w postępowaniu sądowoadministracyjnym w stanie wyższej konieczności na podstawie art. 72 ust. 1 Konstytucji, wnosi o uznanie, że:
Bezwzględnie niedopuszczalną jest każda odmowa udostępnienia informacji publicznej w sprawie zgłoszenia potrzeby dostępu do niej celem wykonania prawa do żądania ochrony dziecka (z art. 72 ust. 1 zd. 2 Konstytucji), której nie poprzedza uzasadnione wykluczenie przez organ zgłoszonego zagrożenia dziecka przemocą.
Niedopuszczalną jest odmowa udostępnienia informacji przetworzonej jako informacji publicznej uzasadniona trudnością lub kosztem udostępnienia, jeśli organ odmawiający nie wykazał łącznie: że (A) przetworzenie w zakresie koniecznym do tego udostępnienia nie mieściło się w zakresie jego obowiązku urzędowego lub wymogu należytej staranności sprawowania urzędu; że (B) proponowany przez wnioskodawcę alternatywny sposób przetworzenia informacji (skorzystanie z treści zawartych w systemie komputerowym zamiast przeglądania akt) nie uczyniłby udostępnienia znacznie łatwiejszym; że (C) nie można wykonać udostępnienia za pokryciem jego kosztu przez podmiot inny niż organ.
Organ bezzasadnie pominął istotne ustawowe możliwości wykonania obowiązku udostępnienia informacji, w szczególności: w drodze wykorzystania danych z systemu komputerowego oraz w drodze uwolnienia się organu (art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej) od kosztu przetwarzania danych ewentualnie potrzebnego do udostępnienia informacji publicznej.".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ ustosunkował się do twierdzeń i wniosków skargi, uznając je za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie ma sporu miedzy stronami, że wniosek z dnia [...] września 2023 r. dotyczy informacji publicznej, a Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Pogląd stron podziela również Sąd rozpoznający sprawę niniejszą. Należy natomiast odpowiedzieć na pytanie czy żądana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] września 2023 r. informacja może być kwalifikowana jako przetworzona. Wówczas bowiem powinność jej udostępnienia prawodawca obwarował dodatkowym warunkiem - przemawiania za jej udostępnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego (tak art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto przetworzenie informacji może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5668/21).
W tym kontekście należy również przywołać poglądy judykatury, gdzie zauważa się, że także znaczne ilości informacji tzw. prostych kwalifikować wypada - gdy konieczne jest ich dodatkowe opracowanie (np. sporządzenie szerszego zestawienia) - jako informację przetworzoną. Pogląd ten jest w pełni zasadny, skoro powinnością organu jest wyłącznie udostępnienie posiadanych informacji, nie zaś ich opracowywanie dla potrzeb konkretnych wnioskodawców.
Nie sposób jednak pominąć, że udostępnienie każdej informacji wymaga określonego procesu przygotowania - jako szeregu konkretnych czynności technicznych jak: wyszukanie, transpozycja na konkretny nośnik umożliwiający zapoznanie się z nią przez zainteresowanego oraz jej przetransferowanie. Nie każda więc niezbędna aktywność, związana z udostępnianiem informacji, może być kwalifikowana jako potrzeba jej przetworzenia.
Kluczowe dla oceny, czy udostępniane informacje należy klasyfikować jako przetworzone jest zatem zestawienie zakresu czynności, niezbędnych dla udostępnienia informacji. W szczególności dotyczy to ewentualnej trudności w odszukaniu informacji, pobraniu i sporządzeniu zestawienia. Gdy chodzi o udostępnienie treści dokumentów także istotny jest zakres czynności, niezbędny dla ich zgromadzenia, a następnie sporządzenia kopii - gdy nie utrwalono ich w formie cyfrowej. Okolicznościami istotnymi może być tu sposób segregowania informacji w zbiorach, gdzie się znajdują (w kontekście trudności odszukania), ilości samych danych - koniecznych do wydobycia ze zbiorów - czy liczba koniecznych do skopiowania dokumentów.
Wskazane wyżej wiadomości umożliwiają realnie ocenę, czy żądanie dotyczy informacji przetworzonej. Należy zauważyć, że występują wprawdzie przypadki, gdy - przy odwołaniu się do samych zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego - możliwe jest skonstatowanie, że określona informacja będzie stanowić informację przetworzoną - mając na uwadze sam zakres danych, czy okoliczności zewnętrzne (np. rodzaj aktywności, której dotyczy informacja w kontekście specyfiki zadań konkretnego organu). Przypadek ten nie dotyczy jednak rozpoznawanej sprawy.
W tej sprawie skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wniósł o odpowiedź na pytania:
1. Czy w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej złożono lub przyjęto lub zamówiono lub zlecono jakąkolwiek opinię prawną o zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako "wybory Prezydenta Rzeczypospolitej" z wymogiem terminowości z art. 128 ust. 2 Konstytucji?
2. Czy w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej złożono lub przyjęto jakąkolwiek skargę, wniosek lub protest dotyczącą lub dotyczący zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako "wybory Prezydenta Rzeczypospolitej" z wymogiem terminowości określonym w art. 128 ust. 2 Konstytucji?
Jak wynika z akt sprawy organ w odpowiedzi z dnia 15 września 2023 r. poinformował Fundację, że nie sporządzał i nie zlecał opinii prawnych, które dotyczyłyby wskazanej we wniosku kwestii (punkt 1 wniosku).
Odnośnie zaś do punktu 2 wniosku organ wydał decyzję z dnia [...] listopada 2023 r., którą odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. – jak organ określił - podania dokładnej liczby skarg, wniosków lub protestów dotyczących zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako "wybory Prezydenta Rzeczypospolitej" z wymogiem terminowości określonym w art. 128 ust. 2 Konstytucji, które to pisma zostały złożone lub wpłynęły do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Organ tak określoną informację publiczną uznał za przetworzoną.
Zauważyć jednak należy, iż rozstrzygnięcie organu w żadnym razie nie koresponduje z żądaną przez skarżącego informacją publiczną. Fundacja bowiem pytała czy w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej złożono lub przyjęto jakąkolwiek skargę, wniosek lub protest dotyczącą lub dotyczący zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako "wybory Prezydenta Rzeczypospolitej" z wymogiem terminowości określonym w art. 128 ust. 2 Konstytucji. Pytanie skarżącego nie dotyczyło zatem konkretnej liczby skarg, wniosków lub protestów, a wskazania czy do organu wpłynęła jakiekolwiek skarga, wniosek lub protest.
W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, jednakże minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku obejmują jasne sformułowanie pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. W tej sprawie Fundacja w sposób jasny i czytelny sformułowała swoje żądanie, a zatem Szef Kancelarii związany był treścią wniosku i nie był upoważniony do precyzowania, uściślania czy uzupełniania wniosku. Takie natomiast działanie organu doprowadziło wydania decyzji z dnia [...] listopada 2023 r. z naruszeniem prawa, tj. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu nieuprawniona modyfikacja wniosku – żądania skarżącego powoduje, że nie jest możliwa ocena zasadności zastosowania przez organ określonych norm zakreślających ramę uprawnienia do uzyskania informacji publicznej w tym przetworzonej - w kontekście kryteriów wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Innymi słowy – organ uzasadnienie decyzji odmownej odniósł do innej treści żądania aniżeli to, które zostało sformułowane we wniosku dostępowym. Z tych względów decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Odnosząc się natomiast do zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r. wskazać trzeba, iż wydana ona została z naruszeniem art. 6 i art. 15 K.p.a.
Organ orzekając w trybie odwoławczym dostrzegł wprawdzie, że wniosek skarżącego z dnia [...] września 2023 r. nie dotyczył podania dokładnej liczby skarg, wniosków lub protestów lecz informacji "czy w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej złożona lub przyjęto jakąkolwiek skargę, wniosek lub protest dotyczącą lub dotyczący zgodności terminu ostatnich wyborów określonych jako "wybory Prezydenta Rzeczypospolitej" z wymogiem terminowości określonym w art. 128 ust. 2 Konstytucji", uznał jednak, iż okoliczność ta (uchybienie w decyzji I instancji) nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd z oczywistych i wyartykułowanych wyżej względów poglądu tego nie podziela. Jeszcze raz należy podkreślić, iż organ nie był uprawniony do samodzielnego modyfikowania wniosku skarżącego. Próba sanowania błędów decyzji I instancji okazała się karkołomna.
Nie sposób nadto nie zauważyć, że Szef Kancelarii wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2023 r. dodatkowo rozstrzygnął w przedmiocie punktu 1 wniosku z dnia [...] września 2023 r., rozszerzając swoje rozstrzygnięcie o kwestie dotyczące "otrzymania opinii prawnej" przez Kancelarię dotyczącą ww. kwestii wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem organ wydając decyzję w I instancji tej kwestii w ogóle nie rozstrzygał.
W kontekście powyższego przypomnieć należy, iż istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy w obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Tak rozumianej zasadzie dwuinstancyjności organ uchybił wydając zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy pozbawił stronę możliwości rozstrzygnięcia sprawy dwukrotnie w jej całokształcie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 934 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi – 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.
Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W przypadku gdy organ ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, rozstrzygnie sprawę kierując się żądaniem skarżącego wskazanym we wniosku z dnia [...] września 2023 r. i ewentualne oceny co do przetworzonego charakteru żądanej informacji publicznej odniesie do faktycznego żądania Fundacji.