II SA/Wa 2078/25

II SA/Wa 2078/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2026-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Dorota Kozub-Marciniak. /sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...]
Uzasadnienie
R.R. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej, jako: organ lub KGP) z dnia [...] września 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2025 r. o odmowie zmiany decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że skarżący pełnił służbę w Policji w okresie od dnia [...] kwietnia 1979 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. Z dniem [...] stycznia 2017 r. został zwolniony ze służby w Policji i na dzień zwolnienia przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny za 261 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji został wypłacony, a okoliczności tej nie kwestionuje strona. Powyższe fakty ustalono w oparciu o znajdujące się aktach sprawy: świadectwo służby oraz zestawienie należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji. W wystąpieniu z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o ponowne obliczenie i wypłatę w wyższej niż dotychczas wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067). Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 201 8 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).
W dniu [...] stycznia 2021 r. Komendant Główny Policji wydal decyzję, którą odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję.
Pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. skarżący wniósł o uchylenie w trybie art. 154 K.p.a. ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. poprzez jej uchylenie i zmianę oraz orzeczenie co do istoty sprawy oraz ponowne obliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwzględnieniem należnych odsetek. W uzasadnieniu wskazał, że ukształtowała się linia orzecznicza odnośnie kwestii ponownego obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - korzystna dla policjantów. Ponadto wskazał, że na naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie mnożnika 1/30.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2025 r. Komendant Główny Policji odmówił zmiany decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.
Utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2025 r. KGP wskazał, że postępowanie prowadzone jest w trybie art. 154 K.p.a., a zatem jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, ale kwestia samego bytu prawnego dotychczasowej decyzji. Istota postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 K.p.a. sprowadza się bowiem do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tymi przepisie - tzn. czy istnieje interes społeczny lub słuszny interes strony, które przemawiałyby za zmianą lub uchyleniem decyzji. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 K.p.a. nie dotyczy tzw. decyzji związanych.
W ocenie organu decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. jest decyzją związaną, ponieważ przepisy nie pozwalają organowi na swobodę w kształtowaniu decyzji. Zastosowany w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610, dalej, jako: ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych) zwrot "stosuje się" nie daje możliwości zastosowania innych przepisów.
Organ podkreślił, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu ww. przepisu musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 K.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem postępowanie administracyjne prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 K.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony.
Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację.
Biorąc pod uwagę argumentację skarżącego organ stwierdził, że zmiana decyzji zgodnie z wolą strony pozostawałaby w sprzeczności zobowiązującymi przepisami ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Samo subiektywne poczucie krzywdy oraz rozczarowanie i żal przebijające z pism skarżącego wobec stanowiska organu administracji, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 K.p.a. Nie można uznać za słuszny interes strony, jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją.
Odnosząc się natomiast do przesłanki interesu społecznego organ wskazał, że kontrolowana decyzja została wydana po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, zatem została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, które korzystają z domniemania konstytucyjności.
Analizując ponownie sprawę organ podniósł, że decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. została wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych.
Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynika prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałymi należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.
W konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za I dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 201 8 r.
Zważywszy na fakt, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2017 r., a należny mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został jemu wypłacony, to nie było podstaw prawnych ku temu, by jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r. Należy bowiem wyraźnie wskazać, że z dniem wypłaty należnego mu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, sprawa dotycząca wypłaty przedmiotowego świadczenia została zakończona. Innymi słowy wypłata ekwiwalentu pieniężnego na nowych zasadach - tj. przy zastosowaniu mnożnika 1/21 z art. 115a ustawy o Policji jest możliwa, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy, w dwóch przypadkach - tj. w sytuacji gdy policjant został zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony albo w sytuacji, gdy policjant został zwolniony ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony.
Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że przepisy nie pozwalają organowi na swobodę w kształtowaniu decyzji. Zastosowany w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych zwrot "stosuje się" nie daje możliwości zastosowania innych przepisów. Dlatego też decyzja KGP z dnia [...] stycznia 2021 r. nie może zostać zmieniona w trybie art. 154 K.p.a., ponieważ tryb ten nie może służyć zmianie rozstrzygnięć, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 154 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. podczas gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki tego przepisu, tj. po pierwsze, sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, po drugie sprawa dotyczy decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, po trzecie za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej przepisy prawa i pozbawienia skarżącego należnego świadczenia;
2. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w zw. z art. 114 i art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 4 i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przy wyliczaniu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop należało zastosować współczynnik 1/30, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów nakazuje przyjąć aktualnie obowiązujący współczynnik ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynoszący 1/21, bowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej i odpowiada 1 dniowi urlopu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości ekwiwalentu i pozbawienia skarżącego należnej kwoty wyrównania;
3. art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i odmowę podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie na rzecz skarżącego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, podczas gdy przysługuje mi konstytucyjne prawo do ochrony nabytych świadczeń wynikających z obowiązujących przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych oraz pozbawienia skarżącego przysługujących świadczeń.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Nadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.
W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej, jako: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów podlegała uwzględnieniu.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2025 r. prowadzone było w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 K.p.a., który w § 1 stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron.
Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2025 r., w którym domagał się uchylenia w trybie art. 154 K.p.a. ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Skarżący wskazał we wniosku m.in., że w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki określone w art. 154 § 1 K.p.a. Podniósł, iż po pierwsze, sprawa dotyczy decyzji ostatecznej. Po drugie, sprawa dotyczy decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Po trzecie, za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony wnioskodawcy. Względy interesu społecznego w analizowanej sprawie można sprowadzić do realizacji woli ustrojodawcy wyrażonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz wypełniania przez RP obowiązków wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
W sprawie niniejszej rozstrzygały właściwe organy, tj. w pierwszej instancji Komendant Główny Policji (tj. organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym) i Komendant Główny Policji, jako organ odwoławczy.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej w jednym tylko aspekcie, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem (zmianą) decyzji ostatecznej.
Komendant Główny Policji utrzymując w mocy decyzję o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. stwierdził, że tryb przewidziany w art. 154 K.p.a. nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej w zakresie rozstrzygnięcia sprawy luzu decyzyjnego. Taką zaś decyzją jest, jak wskazał organ, decyzja odmawiająca wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, która opiera się na ściśle określonych w przepisach prawa materialnego przesłankach. Ponadto, w ocenie organu, zmiana kwestionowanej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a., byłaby nie tylko sprzeczna z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale też prowadziłaby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby).
Zasadniczą kwestią, która wymagała rozważenia przy ocenie zaskarżonej decyzji było więc to, czy tzw. decyzje związane mogą w ogóle podlegać weryfikacji w trybie przewidziany w art. 154 K.p.a., czy też taka możliwość - jak przyjął organ na gruncie rozpoznawanej sprawy - jest wyłączona.
Wskazania wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 K.p.a. nie ma znaczenia to, czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2025 r. sygn. akt III OSK 641/25).
Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. musi być więc interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 K.p.a., przyjąć należy, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06). Podkreślenia wymaga, że ustawowa przesłanka o jakiej mowa w art. 15 K.p.a. tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 K.p.a. Istnienie tego słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art. 154 K.p.a. Na podstawie art. 154 K.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a.
W sytuacji zatem, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana, uchylenie decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2893/17).
W sprawie niniejszej organ miał obowiązek rozważyć możliwość zastosowania art. 154 § 1 K.p.a., który odwołuje się do takich pojęć jak "interes społeczny" czy "słuszny interes strony". Ocena, czy za uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 K.p.a. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1 K.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 553/06).
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w świetle jednolitej wykładni przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności jest stanowisko wyrażone przez organ w kwestionowanej w trybie art. 154 K.p.a. decyzji ostatecznej, który dokonał literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie.
W świetle tego orzecznictwa, przyjęcie za prawidłową wykładni przepisów przejściowych zastosowaną przez KGP w kwestionowanej w trybie art. 154 K.p.a. decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę.
Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych oznaczają zatem konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Zwracały na to wielokrotnie uwagę w swoich orzeczeniach zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jaki i Naczelny Sąd Administracyjny, a także sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Pojęcie "słuszny interes strony" ma charakter nieostry i niedookreślony. W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Treść "słusznego" a zatem kwalifikowanego interesu strony powinna być ustalana w danej sprawie i powinna ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. Kategoria interesu społecznego jest zaś pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, iż także ono powinno być rozpatrywane na tle konkretnej sprawy.
W interesie społecznym niewątpliwe pozostaje, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, w której za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony.
Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, iż zastosowanie art. 154 K.p.a. jest możliwe niezależnie od tego, czy przedmiotem wniosku jest decyzja związana czy uznaniowa. Z samego charakteru decyzji administracyjnej nie można więc czynić przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 154 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 § 1 K.p.a. uwzględniającego wyrok TK i linię orzeczniczą sądów administracyjnych ukształtowaną po wydaniu tego wyroku przez TK nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa w kontekście brzmienia art. 115a ustawy o Policji i art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Sądy wskazały bowiem, jak te przepisy prawa należy interpretować w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. III OSK 898/22, z dnia 24 maja 2024 r. sygn. III OSK 905/23). Jedną z przyczyn zastosowania art. 154 K.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. I OSK 2893/17, Lex nr 2721994).
Z uwagi na powyższe, nie zasługuje na akceptację stanowisko wyrażone przez Komendanta Głównego Policji w zaskarżonej decyzji, że zmiana (uchylenie) kwestionowanej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a., byłaby nie tylko sprzeczna z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale też prowadziłaby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby). Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może także przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Podkreślić należy, że za pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji, która nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak również przyjętej prokonstytucyjnej wykładni prawa art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, nie przemawia interes społeczny. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2025 r. sygn. akt III OSK 641/25 wskazał, że "podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 K.p.a. uwzględniającego wyrok Trybunału i linię orzeczniczą sądów administracyjnych, ukształtowaną po wydaniu wyroku przez Trybunał, nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa". W wyroku tym NSA wskazał też, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jedną z przyczyn zastosowania art. 154 K.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z 9 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1531/06). Istnienie zatem słusznego interesu jako przesłanka do uruchomienia trybu z art. 154 K.p.a. musi być rozważana w odniesieniu do rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja. W tym kontekście ewolucja wykładni prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Pogląd ten podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.
W świetle powyższego stwierdzić należało, że organy w przedmiotowej sprawie nie rozważyły w sposób prawidłowy, czy w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki z art. 154 § 1 K.p.a., tj. "interes społeczny" lub/i "słuszny interes strony" i niezasadnie przyjęły, że zastosowanie trybu z art. 154 K.p.a. nie jest uprawnione w stanie faktycznym tej sprawy.
Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja KGP wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 154 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego zasadnym było wyeliminowane ich z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżący i organ wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.