Pełny tekst orzeczenia II SA/Wa 1894/20

II SA/Wa 1894/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 6912/21 - Wyrok NSA z 2023-02-10
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art 156 § 1 pkt 2, art 108 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art 151 w zw z art 119 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 r.nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], mocą której organ ten, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] (dalej: "KWP w L.", "organ I instancji") w części dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L. (dalej: "KMP w L.") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w zakresie zwolnienia [...] J. M. (dalej: "strona", "skarżący") z dniem [...] marca 2018 r. z zajmowanego stanowiska, przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] w L. i mianowania z dniem [...] kwietnia 2018 r. na stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych tegoż Komisariatu - w 8 grupie zaszeregowania z dodatkiem służbowym w dotychczasowej kwocie i w powyższej części umorzył postępowanie pierwszej instancji; w pozostałej części, tj. dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KMP w L. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w zakresie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 2.970 zł wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższej decyzji KGP przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:
KMP w L. rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.", z dniem [...] marca 2018 r. zwolnił [...] J. M. z zajmowanego stanowiska służbowego zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji [...] w L., przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] w L. i z dniem [...] kwietnia 2018 r. mianował wymienionego na stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych tegoż Komisariatu w 8 grupie uposażenia zasadniczego w kwocie 2.970 złotych wynikającej z mnożnika 1,95 kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej na rok 2018 dla funkcjonariuszy Policji, z dodatkiem służbowym w dotychczasowej kwocie. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 22 marca 2018 r. i stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. KPM w L. zwrócił się do KWP w L. o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, iż wydając ww. rozkaz personalny przyjął przy ustalaniu stawki uposażenia, że stanowiska dyżurnych Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji [...] w L., tak jak w komisariatach i komisariatach specjalistycznych Policji, w których liczba etatów wynosi od 61 do 120, należy zakwalifikować jako stanowiska kierownicze oraz samodzielne i uznał, iż policjantom pełniącym służbę na takich stanowiskach przysługuje stawka mnożnika kwoty bazowej ujęta w kolumnie "B", tj. 1,95, co nie znajduje umocowania w przepisach prawa.
KWP w L. decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego KMP w L. z dnia [...] marca 2018 r. nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a.
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. J. M., działający przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie:
- art. 104 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i ścisłe powiązanie stanowiska kierowniczego lub samodzielnego wyłącznie z kwestią otrzymania dodatku służbowego, podczas gdy wykładnia ta pomija specyfikę samej formacji, jak i charakter pracy wykonywanej przez funkcjonariusza na stanowisku dyżurnego,
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego KMP w L. z dnia [...] marca 2018 r. w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa,
- art. 108 k.p.a. poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy nie znajduje to uzasadnienia, w szczególności nie jest to niezbędne ze względu na interes społeczny,
- art. 9 k.p.a. w związku z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niepoinformowanie skarżącego o jakichkolwiek okolicznościach mających wpływ na prawa i obowiązki strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji.
W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o jej uchylenie i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.
Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] KGP wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz wyrażona w niej treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części.
Zdaniem KGP, w rozpatrywanym przypadku sytuacja taka miała miejsce, bowiem [...] J. M. nie spełniał zawartej w rozporządzeniu MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. przesłanki uprawniającej go do pobierania uposażenia wynikającego z mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych, gdyż nie pełnił służby na takim stanowisku. W wyniku naruszenia przepisów ustawy o Policji oraz ww. rozporządzenia powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, co stanowiło podstawę eliminacji z obrotu prawnego rozkazu personalnego KMP w L. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiotowej części.
Dalej organ II instancji wskazał, że ustawa o Policji w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" wyróżnia trzy rodzaje stanowisk policyjnych, tj. stanowiska kierownicze, stanowiska samodzielne (art. 104 ust. 2) oraz inne stanowiska (art. 104 ust. 3) nie zaliczone do dwóch poprzednich grup. Jako kryterium decydujące o tym, czy dane stanowisko jest kierowniczym lub samodzielnym albo nim nie jest, ustawodawca przyjął przysługujące na danym stanowisku prawo do dodatku: funkcyjnego albo służbowego.
Natomiast w załączniku nr 4 do rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001r. prawodawca wprowadził enumeratywne wyliczenie stanowisk służbowych policjantów uprawniających do dodatku funkcyjnego, co jest równoznaczne z zaliczeniem wyłącznie tychże stanowisk do katalogu stanowisk kierowniczych bądź samodzielnych. Kryterium podziału na stanowiska kierownicze i samodzielne stanowi kategoria należnego dodatku funkcyjnego - I i II dla stanowisk kierowniczych oraz III dla stanowisk samodzielnych (§ 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). W załączniku nr 4 do ww. rozporządzenia nie wymieniono stanowiska dyżurnego. Jako stanowiska samodzielne, uprawniające do dodatku funkcyjnego III kategorii, wymienione zostały jedynie stanowiska: profesora zwyczajnego, profesora nadzwyczajnego, rzecznika prasowego, radcy oraz radcy prawnego (według stanu prawnego na dzień wydania przez KMP w L. rozkazu personalnego nr [...], tj. na dzień [...] marca 2018 r.). Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że stanowisko dyżurnego, niezależnie od wielkości jednostki organizacyjnej Policji, w strukturze której jest umiejscowione, nie może zostać uznane za stanowisko samodzielne.
Dalej KGP wskazał, że zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. W myśl zaś art. 101 ust. 1 tej ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Stosownie natomiast do § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. ustala się grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia. W oparciu o § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia, policjantom pełniącym służbę na stanowiskach innych niż określone w § 1 ust. 1a pkt 1-3, przysługiwały stawki uposażenia zasadniczego, wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia, wymienione w kolumnie oznaczonej literą "D". Powyższa regulacja odnosiła się do wszystkich policjantów zajmujących stanowiska niebędące stanowiskami kierowniczymi lub samodzielnymi, a więc również do policjantów zajmujących stanowisko dyżurnego. Zgodnie natomiast z załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia stanowisko służbowe dyżurnego w KMP (Lp. 78) zaszeregowano w 8 grupie. Stanowisku temu odpowiadał zatem mnożnik kwoty bazowej w wysokości 1,85. Tym samym przyznanie policjantowi mianowanemu z dniem [...] kwietnia 2018 r. na stanowisko dyżurnego mnożnika w innej wysokości stanowiło rażące naruszenie prawa.
Wobec powyższego, rozkaz personalny KMP w L. z dnia [...] marca 2018r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 2.970 zł wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej jest dotknięty wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Został on wydany z rażącym naruszeniem art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1a rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.
KGP stwierdził jednocześnie, że KWP w L., wydając decyzję z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] bezzasadnie stwierdził nieważność rozkazu personalnego KMP w L. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w całości, a więc również w zakresie zwolnienia [...] J. M. z dniem [...] marca 2018 r. z zajmowanego stanowiska służbowego zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji [...] w L., przeniesienia wymienionego z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] w L. i mianowania z dniem [...] kwietnia 2018 r. na stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych tegoż Komisariatu - w 8 grupie zaszeregowania z dodatkiem służbowym w dotychczasowej kwocie. Funkcjonariusz spełniał bowiem wymogi mianowania na wyższe stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji [...] w L., określone w przepisach ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe. Prawidłowe było również przyznanie wymienionemu dodatku służbowego w danej wysokości (§ 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.). Nadto przeniesienie wymienionego do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] w L. mieściło się w granicach nadanego KMP w L. upoważnienia ustawowego i nie naruszało art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.
W związku z powyższym zdaniem KGP, uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji KWP w L. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w ww. części i umorzenie w tym zakresie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego - jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Końcowo KGP wskazał, iż KWP w L. trafnie nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. mając na względzie ważny interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez policjanta kwoty uposażenia zasadniczego do wymogów określonych przepisami prawa. Jednocześnie KGP nie stwierdził podstaw do wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji, uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 135 k.p.a.
Pismem z dnia [...] września 2020 r. J. M., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 r. w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję KWP w L. z dnia [...] maja 2020r. nr [...] co do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KMP w L. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w zakresie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 2.970 zł wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 104 ust. 2 ustawy o Policji polegające na jego błędnej wykładni, a w konsekwencji na niezasadnym powiązaniu stanowiska kierowniczego lub samodzielnego wyłącznie z kwestią otrzymywanego dodatku służbowego w sytuacji, gdy przyjęta przez organ wykładnia pomija zarówno specyfikę samej formacji, w której służbę pełni skarżący, jak też charakter wykonywanej przez niego pracy na stanowisku dyżurnego,
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne jego zastosowanie i uznanie, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KMP w L. dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 2.970 zł wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej, pomimo iż brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż przy wydawaniu ww. decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. w związku z § 19 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów polegające na niezasadnym uznaniu, iż w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o przysługującym mu prawie do zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
- § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 14 maja 2013 r. poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie niezasadne odstąpienie od poinformowania skarżącego o jakichkolwiek okolicznościach mających wpływ na jego prawa i obowiązki jako strony postępowania administracyjnego,
- art. 135 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, iż brak jest okoliczności wskazujących na potrzebę uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji organu I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka "niezbędności", która wskazywałaby na ważny interes społeczny przemawiający za niezwłocznym wykonaniem rzeczonej decyzji.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:
- uchylenie decyzji KGP z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w zaskarżonej części oraz decyzji KWP w L. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KMP w L. nr [...] w zakresie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 2.970 złotych wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej i umorzenie postępowania administracyjnego,
- wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W motywach skargi podniesiono w szczególności, że wobec braku definicji legalnej stanowiska kierowniczego lub samodzielnego, możliwość rozumienia tego pojęcia należy dostrzec w dwóch źródłach. Pierwszym - wynikającym z przysługującego dodatku służbowego oraz drugim - powiązanym z obowiązkami faktycznie sprawowanymi przez funkcjonariuszy, wynikającym z ukształtowania hierarchicznej struktury Policji, która dopuszcza delegację obowiązków na okres nieobecności tak, aby możliwe było zachowanie ciągłości w hierarchii. Podkreślono, że osoba mianowana na stanowisko dyżurnego zapewnia całodobowe funkcjonowanie komisariatu i wykonuje de facto obowiązki, które powinny być zakwalifikowane jako kierownicze lub samodzielne. Wykonuje je bowiem pod nieobecność i w imieniu funkcjonariuszy, którym przysługują odpowiednie funkcje, wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.
Wskazano również, że zarządzenie nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji konsekwentnie używa sformułowania "kierujący" w odniesieniu do dyżurnego i definiuje go jako "policjanta kierującego pracą na stanowisku kierowania" (§ 2 ust. 1 pkt 4 ww. zarządzenia). Stosownie zaś do § 5 ust. 1 pkt 1 zarządzenia jednym z zadań dyżurnego jest zapewnienie natychmiastowej reakcji Policji na zgłoszone zdarzenie, które to zadanie realizuje między innymi poprzez "bieżące kierowanie będącymi w jego dyspozycji siłami i środkami jednostki Policji" (§ 9 ust. 1 pkt 3), "podejmowanie decyzji i wydawanie poleceń w zakresie kompetencji określonych przez kierownika jednostki Policji oraz wynikających z odrębnych przepisów" (§ 9 ust 1 pkt 5) oraz "kierowanie siłami policyjnymi do czasu wyznaczenia policjanta odpowiedzialnego za prawidłową realizację zadań w związku z zaistniałym zdarzeniem" (§ 9 ust. 1 pkt 7). Powyższy akt wewnętrzny jednoznacznie wiąże więc wykonywanie zadań dyżurnego z funkcją kierowniczą. Zgodnie z treścią § 1 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadające im policyjne stopnie etatowe określa załącznik nr 2 do rozporządzenia. Aby móc zakwalifikować określone stanowisko do mnożnika stawki wymienionej w kolumnie oznaczonej literą B, musi być ono zakwalifikowane w grupach zaszeregowania od 8 do 14a. Skarżący zajmował stanowisko służbowe dyżurnego zaszeregowane właśnie w grupie 8 uposażenia zasadniczego.
Uwzględniając powyższe wskazano, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KMP w L. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić w szczególności spór co do wykładni przepisu prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja KGP z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję KWP w L. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KMP w L. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w zakresie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego J. M. w wysokości 2.970 zł wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczanym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek określonych w ww. przepisie.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 363/11, publ.: LEX nr 1145109; z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt 4110/18; publ. CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. W orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Komentarz Kpa, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 895 - 900 i powołane tam orzecznictwo).
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uprawnione jest stanowisko organu nadzoru, iż KMP w L., wydając rozkaz personalny z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w zakresie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego skarżącego w wysokości 2.970 zł wyrażonej w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej, dopuścił się rażącego naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. rozkazu personalnego.
Jak stanowi art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. W myśl art. 101 ust. 1 tej ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.
Zgodnie natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001r. ustala się grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia.
Przepis § 1 ust. 1a rozporządzenia stanowi, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia w grupach zaszeregowania od 8 do 14a przysługują odpowiednio:
1) policjantom pełniącym służbę na stanowiskach kierowniczych oraz samodzielnych w: a) Komendzie Głównej Policji, aa) Centralnym Biurze Śledczym Policji, ab) Biurze Spraw Wewnętrznych Policji, b) komendach wojewódzkich (Stołecznej) Policji, na obszarze działania których ogólna liczba etatów Policji jest większa od 9500, c) komisariatach i komisariatach specjalistycznych Policji, w których liczba etatów Policji jest większa od 120, e) oddziałach prewencji, samodzielnych pododdziałach prewencji oraz samodzielnych pododdziałach antyterrorystycznych Policji, f) instytutach badawczych - stawki wymienione w kolumnie oznaczonej lit. "A";
2) policjantom pełniącym służbę na stanowiskach kierowniczych oraz samodzielnych w: a) komendach wojewódzkich Policji, na obszarze działania których ogólna liczba etatów Policji wynosi od 5501 do 9500, c) komendach powiatowych, miejskich i rejonowych Policji, na obszarze działania których ogólna liczba etatów Policji wynosi od 201 do 500, c) komisariatach i komisariatach specjalistycznych Policji, w których liczba etatów Policji wynosi od 61 do 120, d) (uchylona), e) Wyższej Szkole Policji w Szczytnie oraz szkołach policyjnych, f) (uchylona) - stawki wymienione w kolumnie oznaczonej lit. "B";
3) policjantom pełniącym służbę na stanowiskach kierowniczych oraz samodzielnych w: a) komendach wojewódzkich Policji, na obszarze działania których ogólna liczba etatów Policji jest mniejsza od 5501, b) komendach powiatowych, miejskich i rejonowych Policji, na obszarze działania których ogólna liczba etatów Policji jest mniejsza od 61, c) komisariatach i komisariatach specjalistycznych Policji, w których liczba etatów Policji jest większa od 61, d) (uchylona), e) ośrodkach szkolenia Policji - stawki wymienione w kolumnie oznaczonej lit. "C";
4) policjantom pełniącym służbę na stanowiskach innych niż określone w pkt 1 - 3, stawki wymienione w kolumnie oznaczonej lit. "D".
Kryterium różnicującym stanowiska kierownicze i samodzielne od innych stanowisk w rozumieniu ww. przepisu jest należny dodatek funkcyjny. Jak stanowi bowiem art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Natomiast na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (ust. 3). W § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. prawodawca przewidział 3 kategorie dodatku funkcyjnego w zależności od rodzaju stanowiska (kategoria I i II dla stanowisk kierowniczych oraz kategoria III dla stanowisk samodzielnych). Z kolei załącznik nr 4 do rozporządzenia wymienia w sposób enumeratywny stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego, co jest równoznaczne z zaliczeniem wyłącznie tychże stanowisk do katalogu stanowisk kierowniczych bądź samodzielnych. Wśród stanowisk tych nie wymieniono stanowiska dyżurnego.
Oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania rozkazu personalnego KMP w L. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wysokość uposażenia przysługującego skarżącemu powinna być ustalona na podstawie § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w oparciu o mnożnik oznaczony w załączniku nr 1 pod literą "D" w związku z załącznikiem nr 2 - Lp. 78, tj. 1,85 kwoty bazowej. Ustalenie skarżącemu, mianowanemu z dniem [...] kwietnia 2018 r. na stanowisko dyżurnego, stawki uposażenia zasadniczego przy uwzględnieniu mnożnika 1,95 kwoty bazowej stanowiło rażące naruszenie ww. przepisów prawa.
W ocenie Sądu powołane wyżej przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia wykonawczego są jednoznaczne w swej treści i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Podkreślić należy, że rozkaz personalny w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe oraz ustalenia wysokości uposażenia funkcjonariusza ma charakter związany. Oznacza to, że w warunkach ściśle określonych przepisami prawa wadliwe ustalenie wysokości uposażenia wskazuje na oczywisty charakter naruszenia tychże przepisów, a nadto jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia skutków ekonomicznych. Z tych względów organ nadzoru zasadnie uznał, że wada jaką dotknięty jest rozkaz personalny KMP w L. z dnia [...] marca 2018 r. ma postać kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało go do stwierdzenia nieważności tego rozkazu w zaskarżonej części.
Powyższej oceny nie podważają zarzuty skargi. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 104 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię, tj. z pominięciem zarówno specyfiki samej formacji, w której służbę pełni skarżący, jak i charakteru wykonywanej przez niego pracy na stanowisku dyżurnego. Błędnie, zdaniem Sądu, skarżący odwołuje się w tym zakresie do treści zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 1173 z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji wskazując, że z racji na użyte tam sformułowania odnośnie zadań dyżurnego ("policjant kierujący pracą na stanowisku kierowania"), akt ten wiąże wykonywanie zadań dyżurnego z funkcją kierowniczą. Powyższe sformułowanie powinno być interpretowane wyłącznie na płaszczyźnie stosowania aktu prawa wewnętrznego. Nie może bowiem dojść do sytuacji, w której zapisy aktu prawa wewnętrznego będą kształtować treść aktów prawa powszechnego, wymienionych jako źródła prawa zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zaznaczyć przy tym należy, że ww. zarządzenie zostało wydane w oparciu o art. 7 ustawy o Policji, który to przepis upoważnia Komendanta Głównego Policji do określania m.in. zasad organizacji i zakresu działania jednostek organizacyjnych Policji, metod i form realizacji zadań przez poszczególne służby policyjne oraz programów szkoleń. Upoważnienie to nie uprawnia Komendanta Głównego Policji do kształtowania zasad ustalania wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, bowiem kwestie te określone zostały w sposób kompletny w aktach prawnych rangi ustawy i rozporządzeń wykonawczych. Nie można więc uznać, że treść ww. zarządzenia mogłaby mieć wpływ na sposób stosowania przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że w niniejszej sprawie zaistniał spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, a zatem brak było podstaw do uznania, że ww. rozkaz personalny KMP w L. z dnia [...] marca 2018 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa.
Warto w tym względzie powołać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2485/20 (publ. CBOSA), gdzie wskazano, że "(...) podstawową przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące (kwalifikowane) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest oczywistość naruszenia. Mając na uwadze, iż podstawą orzekania są normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa - w drodze wykładni prawa - z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom wykładni otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21), uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści".
W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której KMP w L. dokonał wyboru jednej z rozbieżnych wykładni przepisów art. 101 ust. 1 i art. 104 ust. 2 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., lecz błędnie zastosował powyższe przepisy wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom ich wykładni. Istniały zatem podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w zaskarżonej części z powodu rażącego naruszenia prawa.
Odnośnie zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. w związku z § 19 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 maja 2013 r. wskazać ponownie należy, że zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (w niniejszej sprawie prowadzonego z urzędu) jest ograniczony do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. Organ nadzoru nie prowadzi więc postępowania dowodowego, lecz rozstrzyga kwestie ściśle prawne. Jakkolwiek więc z akt sprawy nie wynika, aby organ poinformował skarżącego o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., to nie można uznać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zaznaczyć należy, że w sytuacji postawienia organowi zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. koniecznym jest wykazanie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Tylko bowiem w takim wypadku istnieją podstawy do uznania, że naruszenie ww. przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2178/16; z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; publ. CBOSA). Z treści odwołania od decyzji organu I instancji oraz z treści skargi nie wynika, aby skarżący powyższe okoliczności wykazał.
W ocenie Sądu KGP trafnie uznał, że istniały podstawy do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. z uwagi na ważny interes służby i wynikającą stąd potrzebę niezwłocznego dostosowania kwoty uposażenia zasadniczego do obowiązujących przepisów prawa. Tym samym zarzut naruszenia art. 135 k.p.a. nie jest uzasadniony.
Konkludując stwierdzić należy, że organ nadzoru prawidłowo zastosował tryb nadzwyczajny z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś zarzuty i argumenty skargi tej oceny nie podważają.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.