II SA/Wa 1828/24

II SA/Wa 1828/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2012 poz 621
art. 54 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1, art. 7, art. 8, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2024 r. M. S., reprezentowany przez pełnomocnika, skierował wniosek do Szefa CBA, który organ uznał za żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego - w związku z wejściem w życie w dniu 1 lutego 2024 r. z mocą od dnia 1 tycznia 2024 r. ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2024 r. poz.122) oraz wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r. poz.745) - i wydania decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększoną o wartość 20 % od dnia 1 stycznia 2024 r., czyli o wartość wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej i w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych w załączniku do nowelizowanego rozporządzenia - Tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Wnioskodawca objął również żądaniem konsekwencje finansowe i prawne w przypadku uznania wniosku.
Szef CBA - działając na podstawie art. 61a§ 1 k.p.a.- postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego.
M. S., reprezentowany przez pełnomocnika, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy organ winien rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać w tej sprawie decyzję; art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do jego wypowiedzi i twierdzeń zawartych we wniosku z dnia [...] lipca 2024 r., art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnej oceny zebranego materiału dowodowego, wyczerpującej wykładni zastosowanych przepisów, oraz które nie zmierza do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy - w szczególności w zakresie uznania przez organ, że funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o podwyższenie wysokości uposażenia zasadniczego, bez wyjaśnienia stronie przyczyn zajęcia tego stanowiska; art. 54 ust. 1 i 3 ustawy o CBA w zw. z § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (tj.: Dz.U. z 2015 r. poz. 503) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (w brzmieniu znowelizowanym na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, Dz.U. z 2024 r. poz. 745) - poprzez niewydanie decyzji personalnej w przedmiocie wysokości uposażenia zasadniczego, pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego jest właściwy i zobowiązany do wydania takiej decyzji z uwagi na przepisy prawa materialnego, art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 (Dz.U. 2024 r. poz. 122) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 2692, ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niepodwyższenie uposażenia w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od dnia 1 stycznia 2024 r., w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ustalony w wysokości 120,0%.
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Szefa CBA z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego.
Szef CBA w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 184) Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego.
Organ powołując się na orzecznictwo NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariusza CBA, mimo nawiązania go wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, charakteryzuje się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Podległość służbowa jest cechą szczególną i charakterystyczną dla stosunków służbowych, której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m. in. pozostawienie Szefowi CBA decyzji o ustaleniu wysokości stawki uposażenia zasadniczego. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Zatem decyzje w sprawach dotyczących awansu, podwyższenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego, czy też ustalenia premii w służbie jaką jest służba w CBA są decyzjami uznaniowymi (vide NSA w postanowieniu z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21 oraz postanowieniu z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 3256/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwana "CBOSA").
Mając powyższe na uwadze Szef CBA stwierdził, że funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższe stanowisko służbowe lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym nie przysługuje możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Kwestia ta pozostawiona jest swobodnemu uznaniu Szefa CBA oraz uzależniona od możliwości kadrowych i finansowych Biura. Decyzje w przedmiocie awansu, czy też ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania służby. Funkcjonariusz CBA podejmując decyzję o wstąpieniu do służby godzi się na możliwość władczego działania swojego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego.
Szef CBA na poparcie powyższego przywołał prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 689/23, w którym Sąd wskazał, że kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2), takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef CBA wskazał, że zaskarżone postanowienie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, co oznacza, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie rozpatruje merytorycznie żądania strony, a jedynie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dodał, że postępowanie nie mogło być wszczęte bowiem decyzja w zakresie w jakim domagał się wnioskodawca jest aktem z zakresu podległości służbowej.
Przedmiotem skargi M. S., reprezentowanego przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stało się postanowienie Szefa CBA z dnia [...] września 2024 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Szefa CBA z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy organ winien rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać w tej sprawie decyzję, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów, wypowiedzi i twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także we wniosku z dnia [...] lipca 2024 r.; art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie, wyczerpującej wykładni zastosowanych przepisów, oraz które nie zmierza do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy - w szczególności w zakresie uznania przez organ, że funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o podwyższenie wysokości uposażenia zasadniczego, bez wyjaśnienia stronie przyczyn zajęcia tego stanowiska, art. 54 ust. 1 i 3 ustawy o CBA w zw. z § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego i § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy CBA oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (w brzmieniu znowelizowanym na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy CBA oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, poprzez niewydanie decyzji personalnej w przedmiocie wysokości uposażenia zasadniczego, pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy Szef CBA jest właściwy i zobowiązany do wydania takiej decyzji z uwagi na przepisy prawa materialnego, art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niepodwyższenie uposażenia w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od dnia 1 stycznia 2024 r., w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ustalony w wysokości 120,0%.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego z dnia [...] sierpnia 2024 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - uchylenie w całości skarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego z dnia [...] sierpnia 2024 r.; przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Szefowi CBA; zobowiązanie Szefa CBA do wydania w terminie 14 dni decyzji stwierdzającej (przyznającej) podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego M. S. do wysokości uwzględniającej średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 120,0%, wynikający z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 ze skutkiem od 1 stycznia 2024 r., ewentualnie na podstawie art. 153 p.p.s.a. - wskazanie Szefowi CBA, że rozstrzygając ponownie sprawę winien wykonać wynikający z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 obowiązek podwyższenia uposażenia M. S. jako funkcjonariusza CBA do wysokości uwzględniającej średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 120,0%, ze skutkiem od 1 stycznia 2024 r., do dnia zwolnienia ze służby, zasądzenie od Szefa CBA na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Skarżący w uzasadnieniu rozwinął szerzej zarzuty skargi. Wskazał m.in., że art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw stanowią samodzielną podstawę i jednocześnie tworzą obowiązek dla podmiotów sektora finansów publicznych do podwyższenia wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej. Skarżący podkreślił, że § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy CBA oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, stawki uposażenia zasadniczego w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom CBA od dnia 1 stycznia 2024 roku. M. S. pozostawał funkcjonariuszem CBA na dzień 1 stycznia 2024 r. (do [...] lutego 2024 r.), co powoduje, że powyższe rozporządzenie należy bezwzględnie stosować także wobec jego osoby.
Skarżący podniósł, że postanowienie WSA w Warszawie z 31 lipca 2023 r., sygn. II SA/Wa 689/23 dotyczyło wniosku funkcjonariusza o podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego na tej tylko podstawie, że według funkcjonariusza przyznana mu stawka uposażenia była niewspółmierna i nieadekwatna do poprzednio ustalonej na tym samym stanowisku służbowym (innymi słowy, była w jego ocenie niesprawiedliwa). W sprawie tej nie była poruszana kwestia zapisów ustawy budżetowej, jak i obowiązku wykonania budżetu przez podmioty sektora finansów publicznych, w zakresie zapewnienia przez te podmioty przewidzianego w ustawie budżetowej wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Skarżący stoi na stanowisku, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut
oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi tak rozumiany brak podstaw do prowadzenia postępowania, skoro organ podjął analizę oraz próbę wykazania skarżącemu, że nie przysługuje mu roszczenie o podwyższenie stawki uposażenia i tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji merytorycznej pozwoliłoby skarżącemu na poznanie rzeczywistych przyczyn bierności organu (niestosowanie się do obowiązku wynikającego z ustawy budżetowej), a także umożliwiłoby sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy (tych, którzy odeszli oraz tych, którzy pozostali w służbie) w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP.
Skarżący podniósł, że przywołane przez organ postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2011 r., sygn. I OSK 1382/11 dotyczy przepisów art. 219 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, w których wprost wskazane zostało jakie sprawy wynikają z podległości służbowej, tj. w zakresie których nie przysługuje odwołanie i brak jest kognicji sądu administracyjnego, zaś w przepisach ustawy o CBA brak jest analogicznych przepisów. Z kolei przytoczone przez organ postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r., sygn. III OSK 1672/21 dotyczy szczególnej sytuacji funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z niektórych grup zaszeregowania, w zakresie których brak było przepisu prawa materialnego przewidującego podwyżkę uposażenia zasadniczego z mocy prawa, a więc inaczej niż w przedmiotowej sprawie, w której istnieje obowiązek wynikający z ustawy budżetowej.
Skarżący zaznaczył m.in., że sprawą funkcjonariuszy CBA w całej Polsce, pozostających w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej zainteresował się Rzecznik Praw Obywatelskich, w wyniku czego skierował zapytanie najpierw do Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a następnie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - Koordynatora Służb Specjalnych. O ile drugie zapytanie (z dnia [...] sierpnia 2024 r.,) na dzień dzisiejszy pozostaje jeszcze bez odpowiedzi, tak na pierwsze zapytanie odpowiedzi udzielił Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Centralnego Biura Antykorupcyjnego, który pismem z dnia [...] lipca 2024 r. poinformował, że wskazane przepisy tj. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat weszły w życie w dniu 1 czerwca 2024 roku. Nowe stawki uposażenia zasadniczego objęły tylko funkcjonariuszy będących w służbie na dzień 1 czerwca 2024 r. Dodatkowo należy wskazać, że stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego przypisane do stanowisk służbowych określone są w pewnym przedziale kwotowym (tzw. widełkach). Podkreślić należy, że ww. nowelizacja rozporządzenia nie wprowadziła konieczności zmiany przyznanej funkcjonariuszom stawki uposażenia zasadniczego, o ile przyznana im wysokość stawki uposażenia zasadniczego mieści się w granicach zajmowanego przez nich stanowiska służbowego. Zatem wobec osób zwolnionych w okresie od 1 stycznia 2024 r. do dnia wejścia w życie przepisów, zmiany zostały dokonane wyłącznie w takim zakresie, w jakim nie mieściły się one w nowej siatce plac. Taki sposób wdrożenia był podyktowany z jednej strony uwarunkowaniami prawnymi, dającymi taką możliwość, z drugiej zaś zasadą swoistej sprawiedliwości wobec funkcjonariuszy. Podwyższenie stawek uposażenia także osobom, które odeszły ze służby doprowadziłoby do zsumowania należnych im korzyści (wyższa stawka oraz wysoka waloryzacja emerytur), co zwiększa ryzyko demotywacji osób pozostających w służbie. Nadmienić należy, że plany zmiany siatki płac były znane już na początku roku i wielu funkcjonariuszy stanęło przed wyborem: wyższe uposażenie czy waloryzacja. Osoby które zdecydowały się skorzystać z wysokiej waloryzacji stanowiły niemal 90% osób zwolnionych do chwili obecnej.
Skarżący ocenił, że nie sposób podzielić powyższej argumentacji. Stawki uposażenia zasadniczego w brzmieniu nadanym ww. rozporządzeniem stosuje się bowiem przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom CBA od dnia 1 stycznia 2024 r., co wynika wprost z treści rozporządzenia. Brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyjęcia, że nowe stawki uposażenia zasadniczego objęły tylko funkcjonariuszy będących w służbie na dzień 1 czerwca 2024 r. Dodał, że według Rzecznika Praw Obywatelskich podobne regulacje zawierają rozporządzenia ws. pozostałych służb specjalnych, a niekorzystna interpretacja dotyczy tylko funkcjonariuszy CBA i Agencji Wywiadu.
Szef CBA, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację postanowienia, wskazał m.in., że organ uznał wniosek dotyczący wydania decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego i zwiększenie uposażenia o wartość 20% od dnia 1 stycznia 2024 r. - pochodzący od byłego funkcjonariusza CBA - za akt z zakresu podległości służbowej, co stanowi uzasadnioną przyczynę, w wyniku której postępowanie nie może być wszczęte.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2025 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów, które mają szczególnie istotne znaczenie dla sprawy, a jednocześnie nie były wcześniej znane skarżącemu: 1) pisma Rządowego Centrum Legislacji nr [...] z dnia [...] marca 2024r., 2) pisma Organu (Szefa CBA) nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. na okoliczność wcześniejszego zajęcia przez organ stanowiska, że "wprowadzenie przepisów z mocą wsteczną będzie skutkowało koniecznością podniesienia uposażeń również funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby w pierwszych miesiącach br.". Wskazał, że z załączonego pisma nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. wynika, że organ zajął stanowisko, iż podwyższenie uposażeń funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby, jest obowiązkiem organu. Skarżący wskazał, że wydruki pochodzą z oficjalnego portalu internetowego Rządowego Centrum Legislacji wobec czego ich autentyczność nie budzi
żadnych wątpliwości. Przywołane pismo z dnia [...] marca 2024 r. Szef CBA przedłożył na wczesnym etapie prac legislacyjnych w przedmiocie tworzonego jeszcze ówcześnie tekstu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, które później zostało wydane w dniu 16 maja 2024 r. Dotychczas zajmowane przez organ stanowisko wyraźnie pokazuje, że sprzeciwia się on, wbrew ustawie budżetowej - z nieznanych przyczyn - podwyższeniu uposażeń funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby na początku tego roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2024 r. i poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa. Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze podkreślenia wymaga, że zaskarżone zostało postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem akt o charakterze formalnym. W sprawie tej nie było żadnych wątpliwości wymagających przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ nie rozstrzygał w sprawie materialnoprawnej, albowiem stwierdził, że brak jest podstaw do załatwienia sprawy żądania podwyższenia skarżącemu uposażenia w drodze decyzji administracyjnej na gruncie k.p.a. W sprawie nie zaistniały wątpliwości, które wymagałyby przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 10 marca 2025 r.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie akceptowana jest teza, że inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, a więc przypadki, w których, np. sprawa nie ma charakteru administracyjnego albo sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (vide: wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821).
Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Postanowienie to organ wydał w związku z wnioskiem M. S. o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej (przyznającej) podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego skarżącemu do wysokości uwzględniającej średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ze skutkiem od 1 stycznia 2024 r., kiedy to jeszcze był funkcjonariuszem CBA (do dnia [...] lutego 2024 r.).
Skarżący zatem, jako emeryt (wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r.) żądał od organu ustalenia na nowo stawki uposażenia zasadniczego poprzez podniesienie uposażenia, które miał ustalone w czasie, gdy był funkcjonariuszem.
Skarżący upatruje źródła przysługującego mu uprawnienia do podwyższenia uposażenia m.in. w treści art. 9 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy budżetowej na 2024 r. Przepis ten stanowi, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Ponadto skarżący składając wniosek w niniejszej sprawie powołał się również na § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r. poz. 745), dalej "rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r." Na mocy tego przepisu w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2022 r. poz. 2396, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie z dnia 6 października 2010 r.", zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego".
Na gruncie tej sprawy warto wskazać, że w załączniku do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., dokonana w oparciu o rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r.
Zatem znowelizowane przepisy rozporządzenia stwarzają organowi możliwość podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych.
Zaznaczyć należy, że ustalenie przez organ stawki uposażenia funkcjonariuszowi pozostawione zostało uznaniu organu, albowiem funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA.
W orzecznictwie wskazuje, się że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (zob. postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.
Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Warto wskazać na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] (LEX nr [...]) wskazujący, że "wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, to jednak nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej" (wyroki TK: z 17 listopada 2003 R., K 32/02, Legalis oraz 12 grudnia 2012 r., K 1/12, Leagalis). Wobec powyższego sam fakt, iż ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, nie prowadzi do wniosku, iż pozwany był zobligowany do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jak słusznie podniósł Trybunał Konstytucyjny przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie "tworzą bezpośrednich praw podmiotowych", a jedynie stanowią wytyczne do dalszego działania."
Odnosząc się do zarzutów skargi i biorąc pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., należy stwierdzić, iż Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2024 r. w drodze decyzji administracyjnej.
Sąd nie podziela zatem zarzutów naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., jak również pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 11, jak również art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ w wystarczającym stopniu odniósł się do zarzutów zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego.
Odmienna ocena strony od oceny organu, co do tego, że sprawa powinna być rozpatrzona w drodze decyzji administracyjnej, nie oznacza, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11, 7 i 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie a także wyczerpującej wykładni zastosowanych przepisów i nie zmierza do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy w szczególności w zakresie uznania przez organ że funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o podwyższenie wysokości uposażenia zasadniczego, raz jeszcze podkreślenia wymaga, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a zatem organ nie stosuje w takim przypadku prawa materialnego. Kwestionowane przez skarżącego twierdzenie organu, że funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o awans lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym nie przysługuje możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w takich sprawach nie daje podstaw do uwzględnienia skargi.
Organ nie naruszył też art. 54 ust. 1 i 3 ustawy o CBA w zw. z § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 503).
Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Zgodnie z ust. 2, w sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA. Stosownie do ust. 3, sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane w drodze decyzji. Mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza (ust. 4).
Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (ust. 2). Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i premii oraz z dodatku specjalnego i dodatku stołecznego, w przypadku ich przyznania (ust. 3).
Funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1% (ust. 4) Szef CBA ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA, w której funkcjonariusz pełni służbę, a zastępcom Szefa CBA oraz kierownikom jednostek organizacyjnych CBA i ich zastępcom, bezpośrednio (ust. 4a). Zgodnie z ust. 7, uposażenie jest płatne miesięcznie z góry.
Wskazania wymaga, że zgodnie z zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, sprawy osobowe funkcjonariusza dotyczą w szczególności: 1) przyjęcia do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 2) mianowania na stanowisko służbowe; 3) przeniesienia, delegowania lub oddelegowania; 4) zwolnienia i odwołania ze stanowiska służbowego; 5) zawieszenia i uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych; 6) zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 7) stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego; 8) mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej po upływie okresu służby przygotowawczej lub po skróceniu służby przygotowawczej; 9) przedłużenia lub skrócenia okresu służby przygotowawczej; 10) przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii; 11) zaliczenia okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz w celu ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej; 12) powierzenia i cofnięcia powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym; 13) udzielenia urlopu bezpłatnego lub odmowy jego udzielenia; 14) udzielenia urlopu wychowawczego lub przerwania tego urlopu; 15) zmiany imienia lub nazwiska funkcjonariusza albo zmiany ich pisowni, dokonywanych na podstawie akt stanu cywilnego, decyzji starosty lub innego uprawnionego organu. Zgodnie z § 4 ust. 2, sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Decyzję włącza się do akt osobowych funkcjonariusza. Zgodnie z § 4 ust. 3 funkcjonariusza zapoznaje się z decyzją wydaną w sprawach osobowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14.
Zatem, rozporządzenie przewiduje, że sprawy podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, którą włącza się do akt osobowych.
Z § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika, że w decyzji o mianowaniu zamieszcza się 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca, numer PESEL oraz numer identyfikacyjny funkcjonariusza; 4) datę, od której liczy się początek służby; 5) charakter służby (przygotowawcza, stała); 6) stanowisko oraz jednostkę organizacyjną; 7) wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii; 8) podpis, z podaniem stanowiska, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. Przepis § 7 rozporządzenia stanowi, że mianowanie na inne stanowisko służbowe, przenoszenie, zwalnianie i odwoływanie ze stanowiska służbowego określa się w kolejnych decyzjach. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji, o której mowa w § 7, zamieszcza się: 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) podstawę prawną; 4) stanowisko służbowe, imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca; 5) nazwę jednostki organizacyjnej Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w której funkcjonariusz pełni służbę; 6) rozstrzygnięcie sprawy; 7) uzasadnienie faktyczne rozstrzyganej sprawy; 8) podpis, z podaniem stanowiska służbowego, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym.
Wprawdzie przepisy rozporządzenia stanowią, że sprawę osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, jednakże zauważyć należy, że rozporządzenie mówi o sprawach osobowych funkcjonariusza. Przez funkcjonariusza rozumie się funkcjonariusza CBA (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).
Skarżący na dzień wnioskowania o podwyższenie uposażenia, tj. [...] lipca 2024 r. nie był funkcjonariuszem CBA. Skarżący zwolniony został bowiem ze służby w CBA z dniem [...] lutego 2024 r. (rozkaz personalny Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2023 r. – karta 1 akt administracyjnych). Na dzień wnioskowania skarżącego nie łączył z organem stosunek administracyjnoprawny.
Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że żądanie skarżącego (emeryta) nie miało związku z awansem funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy, czy zmianą stanowiska służbowego funkcjonariusza (sprawy osobowe).
W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1672/21, orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmuje się, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż dotyczącym stosunku służbowego.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazania wymaga, że organ nie stosował powołanych w skardze przepisów ustawy budżetowej na rok 2024, a więc nie mógł ich naruszyć zaskarżonym postanowieniem.
Brak jest przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przyznawałyby Szefowi CBA kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w sprawie uposażenia (podwyższenia uposażenia) byłego funkcjonariusza. Żądanie skarżącego nie mogło być załatwione merytorycznie w formie decyzji administracyjnej albowiem nie mamy do czynienia ze sprawą osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA, o której jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA.
Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2129/18, zgodnie z którym "(...) decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub o obowiązkach. Jest bowiem formą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjny. Konkretyzuje autorytatywną wypowiedzią normę prawa administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13). Kompetencja do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej wynika nie z k.p.a., lecz z odrębnych przepisów przyznających danemu podmiotowi lub kategorii podmiotów odpowiednie uprawnienia w określonej dziedzinie (por. P.M. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2019, t. 6 do art. 1). Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. W związku z tym powyższe domniemanie formy decyzji administracyjnej ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. (...). Dopuszczalność (...) domniemania formy decyzji administracyjnej przyjmuje się w sytuacji, że obowiązująca norma materialnego prawa administracyjnego daje podstawy do dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia, pozbawienia uprawnienia, nałożenia lub zwolnienia z obowiązku. Nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie stosowania norm, które nie dają podstaw do autorytatywnej konkretyzacji. (...)".
Sytuacja taka, jak wskazano to już wyżej, zachodzi w niniejszej sprawie.
Przepisy ustawy o CBA, jak również powołane już wyżej rozporządzenie w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie dają podstaw do rozpatrzenia żądania byłego funkcjonariusza o podwyższenie uposażenia zasadniczego – w związku z ustawą budżetową na rok 2024 – w formie rozkazu personalnego (decyzji) - jako sprawy osobowej funkcjonariusza.
Warto wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 262/16, LEX nr 2121583).
W świetle powyższego zasadnie Szef CBA odmówił postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. wszczęcia postepowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego i trafnie następnie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września
2024 r. utrzymał to postanowienie w mocy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.