II SA/WA 1778/19

II SA/Wa 1778/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II GSK 838/20 - Wyrok NSA z 2023-10-17
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
A.J. wniósł skargę na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...] którym to postanowieniem organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. A.J. zwrócił się do Burmistrza [...] o udzielenie informacji, czy miejsce wykonywania działalności firmy U. spełnia wymogi i warunki do wykonywania działalności polegającej na transporcie drogowym towarów w tym właśnie miejscu. Wniosek ten został następnie uzupełniony, po wezwaniu organu, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r.
Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Burmistrz [....] przekazał sprawę według właściwości do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówił A. J. wszczęcia postępowania dotyczącego udzielenia informacji czy miejsce wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę Pana S. U. spełnia wymogi i warunki do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego towarów.
Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik Pana A. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Na ww. postanowienie A.J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia [...] marca 2019 r. Sygn. akt II SA/Wa 1453/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu orzeczenie wskazał, że organ nie ustalił konkretnej podstawy prawnej żądania inicjującego postępowanie. Brak natomiast precyzyjnego ustalenia przedmiotu i podstawy żądania sprawia, że każde rozstrzygnięcie wydane w odniesieniu do wniosku, będzie musiało być traktowane jako przedwczesne. Sąd zobligował zatem organ, aby ustalił w sposób dokładny podstawę żądania inicjującego postępowanie.
Mając na uwadze treść ww. wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wezwał A. J. do wskazania podstawy prawnej żądania z dnia [...] grudnia 2017 r.
Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik A. J. wyjaśnił, że jego mocodawca żąda wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., którego celem jest zbadanie tego, czy firma pn. "U. ul [...] w [...] gmina [...] spełnia wymogi prawne i warunki do wykonywania działalności polegającej na transporcie towarów w tym właśnie miejscu.
Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu wniosku A.J. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019r. odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie.
Organ wskazał, iż w myśl art. 61a k.p.a. § 1 gdy żądanie, o którym mowa wart. 61 wszczęcie postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 58) organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia, może nałożyć na przewoźnika drogowego obowiązek przedstawienia w oznaczonym terminie informacji i dokumentów potwierdzających, że spełnia on wymagania ustawowe i warunki określone w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w licencji lub zezwoleniu.
Jednocześnie zgodnie z art. 84 ust. 1 i 2 wyżej przywołanej ustawy organy udzielające zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji, zezwolenia lub wydające zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne są uprawnione do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów. Kontrolę taką przeprowadza się co najmniej raz na pięć lat.
Z treści wyżej cytowanych przepisów wynika jednoznacznie, że kontrolę w zakresie spełniania warunków niezbędnych do prowadzenia działalności w zakresie wykonywania transportu drogowego, w tym także w zakresie, o którym mowa we wniosku A. J., tj. w zakresie posiadania odpowiedniej bezy eksploatacyjnej prowadzi z urzędu organ wydający stosowne uprawnienie. Postępowanie to nie ma charakteru wnioskowego i co za tym idzie nie może być wszczęte w oparciu o żądanie kierowane do właściwego organu przez podmioty trzecie. Podmioty takie nie mają prawa inicjowania takiego postępowania w stosunku do podmiotu wykonującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Jak bowiem wyżej wskazano wyłączną kompetencję do podejmowania decyzji w przedmiocie przeprowadzenia postępowania kontrolnego w omawianym zakresie posiada właściwy organ w granicach przewidzianych w art. 83 i 84 ustawy o transporcie drogowym. Stąd też nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., które zostało sprecyzowane w pkt 5 pisma z dnia [...] czerwca 2019 r.
A. J. wniósł skargę na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...], którym to postanowieniem organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Skarżący podnosił, iż jak wynika to z orzeczenia, GITD odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego:
1. "ze względu na fakt, te Pana A. J. nie można uznać za stronę postępowania",
2. "brak jest przesłanek do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego".
Co do pierwszej przesłanki, to organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego skarżącemu odmówił legitymacji procesowej strony. GITD nie wskazał też, kto może być stroną takiego postępowania. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie źródłem interesu prawnego skarżącego są przepisy ochrony środowiska dotyczące np. ochrony przed hałasem oraz przepisy prawa cywilnego np. art. 140 i 144 kc. Nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania "bazy eksploatacyjnej" zatem o braku pierwszej przesłanki nie może być mowy. Ponadto zdaniem skarżącego kategoria interesu prawnego w przedmiotowej sprawie ma charakter materialnoprawny, a nie formalnoprawny. Ocena tej przesłanki powinna zatem być dokonana dopiero po wszczęciu postępowania. Jeśli zaś chodzi o drugą przesłankę - stwierdzenie organu, iż "brak jest przesłanek do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego", to w ocenie skarżącego jest to absolutnie stwierdzenie nie wypełniające przesłanki innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania.
W sytuacji, gdy skarżący poddaje po wątpliwość w istocie brak bazy eksploatacyjnej, o której mowa jest w art. 4 pkt 21a ustawy o transporcie drogowym i tym samym prawdziwość oświadczenia przedsiębiorcy, o którym mowa jest w art. 7a ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, tj. że dysponuje bazą eksploatacyjna w rozumieniu ustawy, to bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, stwierdzenie o braku przesłanek jest nie tylko nieuprawnione, ale i przedwczesne.
Należy zauważyć, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem skarżącego, że nie jest dopuszczalne wyprowadzanie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu z uwagi na zasadę oficjalności. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż jeżeli przepisy prawa nie wyłączają dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, tak jak właśnie w przedmiotowej sprawie, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (postanowienia) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga rozpoznawana zgodnie z powyższym wzorcem kontroli podlegała oddaleniu.
Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wezwał A. J. do wskazania podstawy prawnej żądania z dnia [...] grudnia 2017 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik A. J. wyjaśnił, że jego mocodawca żąda wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., którego celem jest zbadanie tego, czy firma "U." ul. [...] w [...] gmina [...] spełnia wymogi prawne i warunki do wykonywania działalności polegającej na transporcie towarów w tym właśnie miejscu.
Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, iż "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (zob. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt II SA/Po 2344/01, niepubl.; wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1451/17, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami nie tylko co do sposobu wszczęcia postępowania, lecz także innych, określonych w tych przepisach wymagań. W tych zatem przypadkach, w których przepisy szczególne wyczerpująco regulują zagadnienia związane ze wszczęciem postępowania w określonych kategoriach spraw administracyjnych, praktyczne znaczenie przepisu art. 61 § 1 k.p.a. jest niewielkie.
Zgodnie z art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 58) organy udzielające zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji, zezwolenia lub wydające zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne są uprawnione do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów. Kontrolę, o której mowa w ust. 1, przeprowadza się co najmniej raz na 5 lat. Konstrukcja przytoczonego przepisu wskazuje jednoznacznie, iż postępowanie w powyższym zakresie wszczynane jest jedynie z urzędu przez właściwy organ.
Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził zatem w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (wyrok NSA z dnia [...] lutego 2014r., sygn. akt I OSK 2159/12).
W stanie sprawy ustawodawca w art. 84 ustawy o transporcie drogowym zawarł zasadę wszczynania postępowania, określonego w art. 84 tej ustawy, jedynie z urzędu. Nie można zatem przyjąć, iż wniosek powinien obligatoryjnie zainicjować czynności, które organ ma podejmować jedynie działając z urzędu.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nadmiernego hałasu czy potencjalnego zanieczyszczenia środowiska, to zarówno Kodeks cywilny, jak też innego typu ustawy przewidują możliwość podejmowania określonych działań gdy takie zagrożenia lub niedogodności występują. Powyższej inicjatywy nie może jednak skarżący zastępować próbą uruchomienia postępowania w trybie art. 84 ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji gdy ustawodawca takiej możliwości nie przewidział.
Mając na uwadze powyższe uznano zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji odmawia wszczęcia postępowania między innymi wtedy, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują natomiast jedynie wszczęcie z urzędu postępowania w trybie art. 84 tej ustawy.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.