II SA/WA 1759/21

II SA/Wa 1759/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Karolina Kisielewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
III OSK 683/22 - Wyrok NSA z 2023-09-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 2
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
art. 119a
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącej J. D. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. D. decyzją z [...] lutego 2021 r. (nr [...]), Komendant Główny Straży Granicznej działając na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 i 119a ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), odmówił skarżącej "ponownego naliczenia i wypłaty" otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby
W uzasadnieniu decyzji podał, że stosownie do art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, obowiązującym od 1 października 2020 r.) ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W myśl art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepis art. 119a ust. 1 ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Komendant Główny Straży Granicznej podał, że skarżącej w dacie zwolnienia ze służby ([...] lutego 2015 r.) na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej wypłacono ekwiwalent pieniężny za 228 dni niewykorzystanych urlopów, w wysokości obliczonej w sposób określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r., poz. 1560), a więc mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych i dodatkowych. Jej wniosek o wyrównanie ekwiwalentu (do obecnej wysokości 1/21 uposażenia) nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, który stanowi, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach dotychczasowych.
J. D. w skardze na tę decyzję wniesionej do Sądu zarzuciła, że została wydana z naruszeniem art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zdaniem skarżącej, organ nieprawidłowo, z pomięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, przyjął, że jej wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby, nie jest uzasadniony. Trybunału Konstytucyjnego w powołanym wyroku orzekł, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Zdaniem skarżącej, powoływanie się przez organ na art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, określający sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. (na zasadach dotychczasowych) nie jest uzasadnione. Uprzednio stosowany przelicznik został bowiem uznany za niekonstytucyjny (na gruncie ustawy o Policji).
Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
W rozpatrywanej sprawie J. D., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, zarzuciła Komendantowi Głównemu Straży Granicznej nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego.
Komendant Główny Straży Granicznej argumentował natomiast, że art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obecnie obowiązującym, nie ma zastosowania do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., co jednoznacznie wynika z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...). Organ dodał, że art. 9 ust. 2 ustawy korzysta z domniemania konstytucyjności.
Rozważania w tej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia, że przed wejściem w życie znowelizowanego art. 119a ustawy o Straży Granicznej, sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop funkcjonariuszy Straży Granicznej (do którego odwołuje się ustawodawca w art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej) określał § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, który stanowił, że podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2).
W ówczesnym stanie prawnym sądy odmawiały zastosowania normy rozporządzenia, wskazując, że jest ona analogiczna z uznaną za niekonstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., normą ustawy o Policji (art. 115a ) oraz że w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1394/19). W uzasadnieniu tego stanowiska odwoływano się do zasady rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa i orzecznictwa w tym zakresie (m. in. wyroków Sądu Najwyższego z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, z 20 lutego 2018 r. sygn. akt V CSK 230/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2016 r. sygn. akt II FSK 2791/14 i z 9 lutego 2017 r. sygn. akt II FSK 3236/16) i stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa wskazywano, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może być uznana za niekonstytucyjną.
Należy dodać, że stanowisko to pozostało aktualne także po zawiśnięciu przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. z 2005 r. nr 186, poz. 1560). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 590/20 i z 23 września 2020 r., sygn. akt I OZ 577/20 podniósł, że okoliczność ta nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dającego podstawę do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności przepisów rozporządzenia stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji, nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy o identycznej treści, zawartej w innym akcie prawnym (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10; z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15).
Rozstrzygnięcie sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie o aktualność tych uwag w kontekście art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...),, który nakazuje dalej stosować ten uznany wcześniej za niekonstytucyjny sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, niewykorzystany przed dniem 6 listopada 2018 r.
Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym art. 9 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., w myśl którego do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy stosować zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018r. (a więc te, które zostały zakwestionowane w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP), przyjmuje się, że przepis ten stoi w sprzeczności z tym wyrokiem i jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności (np. wyrok WSA w Łodzi z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 228/21 i powołane tam liczne orzecznictwo).
Ze zjawiskiem wtórnej niekonstytucyjności mamy do czynienia w sytuacji uchwalenia przez ustawodawcę, po wyroku TK, nowego przepisu o tożsamej treści, jak regulacja zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109). Wtórna niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy po wyroku TK nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada (w tym przypadku w odniesieniu do pewnego okresu czasowego) wymogom określonym w wyroku TK, dotyczącym poprzedniej, wcześniej kontrolowanej przez Trybunał. W państwie prawa norma prawna oceniona przez TK jako niekonstytucyjna, powtórzona w akcie prawnym po wyroku TK nie może zostać uznana za zgodną z Konstytucją (por. Katarzyna Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i nast., R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37, R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09; z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17, wszystkie dostępne w CBOSA).
W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywista niezgodność normy prawnej z Konstytucją, potwierdzona wyrokiem TK, stanowi wystarczającą przesłankę odmowy jej zastosowania przez sąd. W takich oczywistych sytuacjach trudno bowiem wymagać, aby sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku NSA z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011., s. 269).
Ustawodawca wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wprowadził odpowiednie zmiany w poszczególnych ustawach, dotyczących tzw. służb mundurowych. Jednakże w ustawie z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ograniczono zastosowanie tych zmian w czasie, do roszczeń przysługujących od 6 listopada 2018 r. (art. 9), czyli w ograniczonym czasowo zakresie powtórzono rozwiązania prawne, zakwestionowane jako niekonstytucyjne we wspomnianym wyroku TK.
W świetle tego, co wyżej powiedziano przepis art. 9 ust. 2 tej ustawy, dotyczący funkcjonariuszy Straży Granicznej można zatem uznać za dotknięty wtórną niekonstytucyjnością i w konsekwencji odstąpić od jego zastosowania. Trzeba podkreślić, że nie jest do zaaprobowania zróżnicowanie zasad ustalania prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w zależności od tego, za jaki okres to uprawnienie przysługuje (kiedy nastąpiło ustanie stosunku służbowego – przed czy po 6 listopada 2018 r.).
Można dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 273/21, podniósł, że jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. skutków czasowych), a następcze względem wyroku Trybunału Konstytucyjnego działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją RP i prowadzą wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału. W konsekwencji rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczył poprzednio obowiązującego stanu prawnego winno być postrzegane - w sytuacji identyczności nowo wprowadzonej normy prawnej - za aktualne i wiążące. W przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne istota problemu, który Trybunał rozstrzygał pozostaje nadal aktualna mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku TK (P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych - zagadnienia wybrane. Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 3/2015, s. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r.; sygn. akt I OSK 2466/19).
Według art. 8 i art. 178 Konstytucji RP sądy podlegają tylko Konstytucji (której przepisy stosuje się bezpośrednio) oraz ustawom. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Jak już powiedziano, niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje jednak wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności, normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli zatem w systemie prawa istnieje norma prawna o treści tożsamej do normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, to norma taka jest również pozbawiona domniemania konstytucyjności (por. np. wyrok TK z 22 maja 2007 r. sygn. akt SK 36/06).
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną przez J. D. decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 ustawy procesowej.
Organ powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej i rozstrzygnąć o jego zasadności, uwzględniając poglądy prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, jako że ekwiwalent - będący substytutem urlopu – powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.