II SA/WA 1732/24

II SA/Wa 1732/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856, z późn. zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania W. G. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2024 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej polegającej na udostępnieniu informacji: "jaki jest wymiar daniny finansowej zadeklarowanej przez Operatora Sieci Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą oddziału w [...], na rzecz tutejszego Urzędu Gminy. Proszę o dane za miniony rok 2023 i obecny 2024", utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji wskazało, że zgodnie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie zaś do treści art. 293 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2382, z późn. zm.); zwanej dalej O.p., tajemnicą skarbową objęte są indywidualne dane zawarte w deklaracjach oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów oraz m.in. dane zawarte w informacjach podatkowych, przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1, zawarte w aktach dokumentujących czynności sprawdzające, w aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, w aktach spraw o przestępstwa i wykroczenia skarbowe, dokumentacji rachunkowej organu podatkowego.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na treść art. 293 § 1 w zw. z art. 293 § 2 pkt 4 Ordynacji podatkowej wskazując, że żądane informacje zawarte we wniosku z [...] czerwca 2024 r. co do wysokości podatku od nieruchomości, jaki płaci [...] S.A. z siedzibą oddziału w [...] (za rok 2023 i 2024), jako indywidualne dane dotyczące wymiaru podatku zawarte w deklaracjach oraz innych dokumentach składanych przez podatników, objęte są tajemnicą skarbową.
Powyższe przepisy wskazują, że nie udostępnia się danych indywidualnych podatników zawartych w deklaracjach podatkowych oraz innych dokumentach składanych przez podatników, a także danych zawartych w dokumentacji rachunkowej organu. Wskazano, że "zakres tajemnicy skarbowej jest bardzo szeroki". W art. 293 O.p. uregulowano w kazuistyczny sposób zakres przedmiotowy tajemnicy skarbowej. Obejmuje ona wszystkie indywidualne dane zawarte we wszelkich dokumentach składanych przez podatników, płatników i inkasentów. Takie brzmienie ww. przepisu oznacza, że w trybie u.d.i.p. być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. Bezspornie informacji, których żąda wnioskodawca, dotyczą danych konkretnego podatnika, a nie zbiorczych.
Pismem z [...] września 2024 r. W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie i udzielenie żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] czerwca 2024 r.
Skarżący wskazał, że żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem spełnia wymóg informacji publicznej, a wiadomości wytworzone bądź odnoszące się do podmiotu wykonującego zadania publiczne oraz dysponującego majątkiem publicznym pozostają w jego dyspozycji.
Zwrócił uwagę, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do oceny tego, czy organ administracji prawidłowo powołał się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na przesłankę ochrony tajemnicy skarbowej. Zaistniała kolizja między dwiema wartościami: transparentnością życia publicznego i koniecznością ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla dysponenta tych informacji, będącego przedsiębiorcą. Jest to zatem kolizja między konstytucyjnym prawem do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) i koniecznością ochrony innych, nie mniej cennych wartości konstytucyjnych, w tym przypadku wywodzonych z wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Organ administracji błędnie wskazał na tajemnice skarbową jako powód odmowy udzielenia informacji publicznej, bowiem nawet przedsiębiorstwo przesyłowe jako właściciel instalacji, takich informacji udzieliło. Podane do wiadomości publicznej wysokości danin publicznoprawnych jakie są uiszczane do budżetu gminy przez spółkę prawa handlowego, nie ma charakteru naruszenia tajemnicy skarbowej, bowiem oba podmioty są publiczne, reprezentują Skarb Państwa oraz spółka ta prowadzi działalność gospodarczą na nieruchomościach, do których nie ma tytułu prawnego, gdyż nie jest ich właścicielem ani współwłaścicielem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja odmawiająca udostępniania wnioskowanej przez skarżącego informacji o "wymiarze daniny finansowej zadeklarowanej przez Operatora Sieci Przesyłowych [...] S.A. z siedziba w [...]" na rzecz Urzędu Gminy [...] w 2023 i 2024 r.
Materialnoprawną przesłanką żądania skarżącego są przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będące rozwinięciem art. 61 Konstytucji RP. Bezsprzecznie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuuje prawo do informacji, w zakresie realizacji którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Konkretyzację tego prawa stanowi m.in. przywołana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania.
Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie nie było to, czy dane, o których udostępnienie wnioskował skarżący są informacją publiczną i czy organy administracji skarbowej są podmiotami zobowiązanym do udzielenia takiej informacji, co kwestia tego, czy ze względu na treść art. 293 § 1 w zw. z art. 293 § 2 pkt 4 O.p. zasadnie odmówiono udostępnienia indywidualnych danych podatnika dotyczących wymiaru podatku od nieruchomości zadeklarowanego w danym roku kalendarzowym z powołaniem się na ograniczenie w dostępie do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z jego treści prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Jedną z tajemnic chronionych ustawowo jest tajemnica skarbowa, której zakres przedmiotowy uregulowany został w przepisach art. 293 § 1 i 2 O.p. I tak, według art. 293 § 1 O.p. indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Z kolei z art. 293 § 2 pkt 4 O.p. wynika, że przepis § 1 stosuje się również do dokumentacji rachunkowej organu podatkowego. Nie budzi wątpliwości, iż wnioskodawca domaga się dostępu do informacji odnoszących się do zindywidualizowanego podmiotu, mających wynikać wprost z dokumentów składanych organowi podatkowemu i przez ten organ gromadzonych. Zarówno dane identyfikujące podatnika oraz kwota zadeklarowanego i płaconego przezeń podatku stanowią dane indywidualne. Wnioskowane informacje nie mają zatem charakteru danych ogólnych dotyczących zbiorczych danych o podatnikach, lecz dotyczą realizacji obowiązku prawnego przez konkretnego podatnika. Z rezultatu wykładni językowej wynika, że powyższe przepisy stosuje się zarówno do deklaracji składanej przez podatnika, jak i dokumentacji rachunkowej znajdującej się posiadaniu organu podatkowego. Użyte sformułowania przesądzają bowiem jednoznacznie, że tajemnicą skarbową objęte się dane zawarte w wymienionych dokumentach podatkowych, a więc mimo że wniosek dotyczył informacji publicznej, zachodziły podstawy prawne wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. do odmowy jej udostępnienia.
Dostrzec też należy stanowisko wyrażone w doktrynie, zgodnie z którym "zakres tajemnicy skarbowej jest bardzo szeroki" (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki Ordynacja podatkowa Unimex 2009, s. 1106). W art. 293 O.p. uregulowano kazuistyczny jej zakres przedmiotowy - obejmujący wszystkie indywidualne dane zawarte we wszelkich dokumentach składanych przez podatników, płatników i inkasentów (S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Ordynacja podatkowa. Komentarz LexisNexis 2009, s. 977). Takie brzmienie przepisu art. 293 o.p. oznacza, że w trybie u.d.i.p. mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1060/04).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżący domaga się dostępu do informacji odnoszącego się do w pełni zindywidualizowanego podmiotu, mających wynikać wprost z dokumentów źródłowych zgromadzonych przez organ podatkowy (Wójta). Jak wskazał NSA w wyroku z 20 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1844/18, dane dotyczące podmiotu składającego deklarację są immamentną częścią deklaracji i dlatego one także, poza pozostałymi danymi ujętymi w deklaracji, objęte są tajemnica skarbową. Zatem informacja, której ujawnienia domaga się skarżący stanowi tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 § 1 O.p. Skoro wyłączona jest jawność przedmiotowej informacji, to orzekające w sprawie organy zasadnie odmówiły skarżącemu jej udostępnienia we wnioskowanym zakresie. W takim przypadku obowiązkiem organu było wydanie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.
W tym kontekście zwrócić uwagę na na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2015 r. sygn. akt K 28/06, który dotyczył uznania, że art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 149, poz. 1078, Nr 218, poz. 1592 i Nr 220, poz. 1600 oraz z 2008 r. Nr 171, poz. 1056) jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał wskazał, "że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma, co wynika wprost z Konstytucji, charakteru absolutnego (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej również wskazuje na istnienie odstępstw od zasady dostępu (art. 5 ust. 1). W razie odmowy udostępnienia informacji, z powołaniem się na jedną z normatywnie wymienionych wartości, bądź ze wskazaniem na ustawowe ograniczenie, organ władzy publicznej powinien wyraźnie oznaczyć podstawę decyzji odmownej. Decyzja taka może być następnie przedmiotem niezależnej kontroli ze strony organu sądowego. W wypadku kontroli decyzji odmownej, która opiera się na wyjątku przewidzianym w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, sąd poprzestaje jednak na badaniu, czy dana informacja rzeczywiście jest informacją wchodzącą w wyżej wymieniony zakres odstępstw".
Nie znajduje zatem w okolicznościach tej sprawy uzasadnienia zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na to, że zarówno podatnik – jednoosobowa spółka akcyjna Skarbu Państwa i organ podatkowy – Wójt Gminy [...] są podmiotami realizującymi zadania publiczne. Trzeba zwrócić uwagę, iż ustawodawca w art. 293 § 1 O.p. posłużył się pojęciem "podatników", a tymi w świetle art. 7 O.p. są zarówno osoby fizyczne jak i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, podlegające obowiązkowi podatkowemu. Ustawodawca jednakowo ochronę prawną tajemnicy skarbowej przyznaje wszystkim podatnikom bez ich różnicowania ze względu na strukturę właścicielską, czy przedmiot prowadzonej działalności. Tak szeroka ochrona prawna przyznana podatnikom, zarówno osobom fizycznym jak prawnym, wynika z wartości leżących u podstaw tajemnicy skarbowej akcentowanej w doktrynie i orzecznictwie (por. R. Mastalski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz, 2011, s. 1162; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 246/17), że: "z opodatkowaniem związane są zjawiska gospodarcze, a niejednokrotnie wiąże się ono z indywidualnymi przejawami życia jednostki, co wymaga zawodowej dyskrecji dotyczącej wszelkich informacji, jakie pozyskiwane są dla potrzeb stosowania prawa podatkowego". NSA w wyroku z 29 września 2023 r. sygn. akt III OSK 866/22 stwierdził, że "... tajemnica skarbowa na tle zasad Ordynacji podatkowej, w tym zasady ograniczenia jawności postępowania podatkowego wyłącznie dla stron tego postępowania, wypełnia podstawy określone w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. in fine uzasadniające ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie wykazu osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty wyłącznie do informacji w zakresie wykazu osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł".
Ponadto, w ocenie Sądu, za wadliwością prawną zaskarżonej decyzji nie przemawia powołana przez skarżącego okoliczność, że operator przesyłowy udostępnił informację na temat wysokości zapłaconego podatku (pismo procesowe skarżącego z 25 listopada 2024 r. – k. – 16 akt sądowych). Skarżący bowiem o udostępnienie informacji publicznej, stanowiącej indywidulane dane podatkowe podatnika, wystąpił do organ podatkowego, który związany jest tajemnicą stanowiącą gwarancję zachowania w poufności danych podatkowych. Rezygnacja z tych gwarancji przez samego podatnika nie zwalnia organu podatkowego z zachowania tajemnicy ustawowej.
Reasumując, w kontrolowanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).