II SA/Wa 1664/18

II SA/Wa 1664/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Danuta Kania /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 1080/19 - Wyrok NSA z 2020-04-30
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1764
art. 4 ust. 1,  art. 1 ust. 1,  art. 6,  art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 419
art. 11 ust. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. A. G. wystąpiła do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej: u.d.i.p.", o udostępnienie:
1) treści wniosków dofinansowanych w konkursie "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku" w zakresie projektów realizowanych w okresie od dnia [...] marca do dnia [...] października 2018 r.,
2) informacji jaką ilość punktów w zakresie poszczególnych kryteriów, o których mowa w rozdziale V ust. 10 regulaminu konkursu uzyskały dofinansowane wnioski oraz listy rekomendowanych do finansowania wniosków wraz z proponowaną wysokością finansowania i uzasadnieniem, o której mowa w rozdziale V ust. 11 regulaminu konkursu,
3) pozostałych dokumentów sporządzonych w toku dokonywania oceny wniosku, w szczególności protokołów z posiedzeń zespołu oraz decyzji Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 16 ust. w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. przedłużył termin udzielenia odpowiedzi na wniosek do dnia [...] czerwca 2018 r., zaś pismem z dnia [...] maja 2018 r. poinformował wnioskodawczynię, że w dniu [...] lutego 2018 r. MNiSW opublikowało na stronie internetowej pod wskazanym adresem listę projektów rekomendowanych do dofinansowania w ramach programu "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku" wskazując, że w zamieszczonej tabeli można odnaleźć informacje dotyczące przyznanej punktacji poszczególnym projektom oraz kwotę dofinansowania. Za pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ udostępnił wnioskodawczyni kopie protokołów z posiedzeń zespołu specjalistycznego do spraw projektów zgłoszonych w konkursie.
Organ poddał, że na podstawie komunikatu MNiSW z dnia [...] października 2017 r. o ustanowieniu programu "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku" (M.P. poz. 967) został ogłoszony konkurs na finansowanie projektów w ramach programu. Nabór wniosków zakończył się w dniu [...] grudnia 2017 r. Wnioski zostały poddane wstępnej weryfikacji pod względem spełnienia warunków formalnych, a następnie ocenie merytorycznej dokonanej przez zespół specjalistyczny, która zakończyła się wyłonieniem 20 najlepszych projektów. Wyniki konkursu zostały ogłoszone na stronie internetowej MNiSW w dniu [...] lutego 2018 r. pod wskazanym adresem.
Organ powołał art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazując, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r., poz. 87), dalej: "u.z.f.n.". Wniosek informacyjny dotyczy bowiem udostępnienia informacji publicznej o postępowaniu w sprawie wniosków o przyznanie środków finansowych przeznaczonych na finansowanie programów lub przedsięwzięć MNiSW. Zgodnie z art. 27 u.z.f.n. Minister jest dysponentem ww. środków finansowych pochodzących z budżetu państwa. Zatem, w niniejszej sprawie Minister, działając na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, zobligowany jest do zastosowania normy przewidzianej w art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Przepis ten przesądza, że wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co w dalszej konsekwencji skutkuje ograniczeniem dostępu do tych dokumentów na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zatem zgodnie z wolą ustawodawcy w odniesieniu do wniosków, recenzji, umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, Minister został zwolniony z obowiązku samodzielnego ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.), dalej: "u.z.n.k.". Dokumentom tym ustawa nadaje status tajemnicy przedsiębiorstwa bez żadnych uwarunkowań i - co istotne - bez ograniczeń czasowych.
Organ wskazał, iż rozpatrywany wniosek dotyczy bezspornie informacji publicznej o postępowaniu w sprawie wniosków złożonych w związku z ubieganiem się o przyznanie środków finansowych przeznaczonych na finansowanie przedsięwzięć ustanowionych przez Ministra zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.f.n. Treść wniosków określa zaplanowane do realizacji obszary prac badawczych, uznane przez wnioskodawców za realne oraz warte podjęcia i możliwe do wykonania w jednostkach zgłaszających, pod warunkiem uzyskania wnioskowanych kwot dotacji. W związku z powyższym, ujawnienie treści zgłoszonych wniosków wiąże się z narażeniem podmiotów je składających na szkody, polegające na możliwości wykorzystania informacji przez inny podmiot do realizacji własnych zadań badawczych, pozwalających na uzyskanie korzyści gospodarczych, a zatem potencjalnie konkurencyjnych w stosunku do wniosków zgłoszonych i ocenionych w konkursie.
Listy rankingowe, których udostępnienia żąda wnioskodawczyni, są dokumentami o charakterze wynikowym, złożonymi z wydzielonych elementów wniosków (m.in. tytuły projektów określające zakres przewidzianych do wykonania prac, planowane nakłady, nazwy wnioskodawców, imiona i nazwiska kierowników projektów, planowany czas realizacji projektów) oraz ocen recenzentów i zespołu specjalistycznego wraz z rekomendacjami zespołu dotyczącymi wniosków które, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. - jako tajemnica przedsiębiorstwa - nie podlegają udostępnieniu. Lista rankingowa nie jest zamkniętą całością, lecz elementem dokumentacji przekazywanej Ministrowi przed rozstrzygnięciem konkursu. Załącznikami do listy są bowiem oceny punktowe ekspertów oraz opinie dotyczące poszczególnych wniosków, które wpisują się w zakres przedmiotowy ww. przepisu. Punktacja uzyskana przez poszczególne wnioski jest wynikowym, liczbowym podsumowaniem recenzji stanowiącym jej integralny element i z tego względu, w świetle art. 15 ust. 1 u.z.n.f., nie podlega upublicznieniu.
Reasumując organ stwierdził, że żądane przez wnioskodawczynię informacje mają status informacji chronionej, do których dostęp - z mocy prawa - został wyłączony. Z tych względów organ nie jest uprawniony do ich udostępnienia.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. A. G. wystąpiła do MNiSW o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż zastosowane przez organ ograniczenie w stosunku do punktu 1 wniosku stanowi naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazała również, że wnioski o dofinansowanie w przedmiotowym konkursie nie spełniają przesłanek wymienionych w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., bowiem finansowane projekty dotyczą jedynie działalności upowszechniającej naukę, a nie samej nauki w rozumieniu przepisów u.z.f.n.
Odnośnie punktu 2 wniosku skarżąca wskazała, że zarówno listy rekomendacyjne, jak i informacja o liczbie punktów uzyskanych w zakresie poszczególnych kryteriów nie stanowią bezpośrednio ani wniosku, ani recenzji w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Są one jedynie wynikowym podsumowaniem wniosków i recenzji sporządzonych w ramach organizacji konkursu. Sam natomiast fakt, że listy rekomendacyjne i informacja o punktacji sporządzane są na podstawie wniosków i recenzji, nie jest wystarczający do uznania, że podlegają one wyłączeniu z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Przepis ten zawiera bowiem zamknięty katalog dokumentów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, zaś dokonywanie wykładni rozszerzającej tego przepisu i stosowanie go do dokumentów w nim niewymienionych jest nieuprawnione. Zdaniem skarżącej, nawet gdyby wśród załączników do listy rekomendacyjnej znajdowały się dokumenty, które w opinii Ministra stanowiły recenzje, nie powoduje to konieczności odmowy udostępnienia samej listy. Analogicznie jak w przypadku protokołów, które zostały udostępnione bez załączników, Minister mógł udostępnić listę rekomendacyjną z pominięciem tych załączników, które wpisywały się w zakres przedmiotowy art. 15 ust. 1 u.z.f.n.
Skarżąca zarzuciła nadto, że organ nie ustosunkował się do punktu 3 wniosku. Wskazała, że decyzja Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów nie została dołączona do ogłoszenia o rozstrzygnięciu konkursu zamieszczonego na stronie podmiotowej MNiSW w dniu [...] lutego 2018 r., nie została też udostępniona w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Minister NiSW, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w jej uzasadnieniu.
Organ wskazał dodatkowo, że zgodnie z ogłoszeniem o konkursie "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku" Minister przyznaje środki finansowe na realizację projektu w ramach programu w drodze decyzji. Nie jest to jednak decyzja administracyjna, o której mowa w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego.
Powołując poglądy orzecznictwa organ zaznaczył również, że podmiot obowiązany na gruncie u.d.i.p., kierując się generalnym obowiązkiem ujawniania posiadanych informacji publicznych, równocześnie musi respektować prawo przedsiębiorcy, którego informacja dotyczy, do ochrony jego tajemnicy w kształcie określonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ustawie tej nie występuje skierowany do adresata normy (podmiotu obowiązanego) obowiązek zestawienia tajemnicy przedsiębiorcy (prywatności osoby fizycznej) z ewentualnym interesem przemawiającym za udostępnieniem informacji w celu ich wyważenia względem siebie. Gdyby organ, pomimo stwierdzenia zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy, ujawnił informacje z powołaniem się na nieokreślony w tym przepisie interes, to dopuściłby się umyślnego naruszenia nałożonej na niego tajemnicy, z zagrożeniem poniesienia odpowiedzialności z art. 266 § 1 Kodeksu karnego. Gdyby celem ustawodawcy było dodatkowe zestawianie, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tajemnicy przedsiębiorcy z interesem publicznym, to wprost ująłby to w treści przepisu nakazując organowi stwierdzenie istnienia interesu publicznego, tak jak uczynił to w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra NiSW z dnia [...] lipca 2018 r. zarzucając naruszenie:
1) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 127 § 3, art. 11 i art. 8 § 1 k.p.a. - przez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów w organizowanym przez Ministerstwo konkursie "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku" w zakresie projektów realizowanych w okresie od dnia [...] marca do dnia [...] października 2018 r.;
2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. - przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że informacja o ilości punktów przyznanych złożonym w konkursie wnioskom w zakresie poszczególnych kryteriów oraz lista rekomendowanych do finansowania wniosków stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;
3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - przez odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci treści dofinansowanych w konkursie wniosków.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi skarżąca podniosła, iż ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 u.z.f.n. narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Stosując art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. organ jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia oceny czy informacja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W konsekwencji organ odmawia udostępnienia informacji publicznej jedynie dlatego, że jest ona zawarta w określonym rodzaju dokumentu - nawet jeżeli odmowa ta nie jest uzasadniona ochroną czyichkolwiek praw i wolności. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której Minister odmówił udostępnienia treści wniosków dofinansowanych w ramach konkursu, pomimo że w przypadku dokonania ich oceny, nie wypełniałyby z pewnością przesłanek z art. 11 ust 4 u.z.n.k.
Zdaniem skarżącej nietrafny jest pogląd Ministra uznający za recenzje oceny wniosków, w tym oceny punktowe i opinie sporządzane w konkursie przez ekspertów i zespół specjalistyczny. Przepisy ustawy o zasadach finansowania nauki nie zawierają co prawda definicji recenzji, jednak zgodnie z powszechnie przyjętym znaczeniem tego słowa, recenzją jest "wypowiedź (zwykle pisemna), zawierająca krytyczną ocenę utworu literackiego, dzieła naukowego, przedstawienia teatralnego, filmu, koncertu itp." (por. H. Szkiłądź (red.). 1996. [w:] W. Doroszewski (red.), Słownik Języka Polskiego, Tom VII, Warszawa PWN, s. 858). Przedmiotem recenzji powinno być zatem dzieło o charakterze naukowym lub artystycznym. Oceny dokonywane w konkursie nie spełniają natomiast tego kryterium, ich przedmiotem są bowiem wnioski dotyczące jedynie organizacji zajęć edukacyjnych, badawczych lub popularyzatorskich, a nie dzieła naukowe.
W ocenie skarżącej, nie można przyjąć, że informacja o uzyskanych punktach oraz lista rekomendowanych do finansowania wniosków nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. ze względu na to, że stanowią wynikowe podsumowanie wniosków i ocen. Obie wnioskowane informacje nie zostały wprost wymienione w katalogu dokumentów z art. 15 ust. 1 u.z.f.n., a więc uznanie, że znajduje on zastosowanie również do nich, byłoby oparte na wykładni rozszerzającej tego przepisu.
Skarżąca podniosła również, że objęta wnioskiem informacyjnym decyzja Ministra o przyznaniu środków finansowych w ramach konkursu stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zatem Minister miał więc obowiązek udostępnić ją w odpowiedzi na złożony wniosek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał przyczyn odmowy udostępnienia żądanej decyzji, czym dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 oraz art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister NiSW wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że Ministerstwo nie jest w posiadaniu dokumentu o nazwie "decyzja Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów", ponieważ taki dokument nigdy nie powstał. Ministrowi została przekazana lista projektów rekomendowanych do finansowania, która po uzyskaniu akceptacji została ogłoszona na stronie internetowej MNiSW w dniu [...] lutego 2018 r.
Pismem z dnia [...] października 2018 r. Ogólnopolska [...] z siedzibą w W. zgłosiła udział w sprawie w charakterze uczestnika. Postanowieniem z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1664/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", dopuścił Ogólnopolską [...] w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Obecny na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. uczestnik postępowania poparł skargę wskazując, że interes publiczny nie przemawia za ograniczeniem dostępu do wszelkich informacji związanych z postępowaniem konkursowym, w którym przesądza się o wydatkowaniu środków publicznych.
W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi. Wskazała dodatkowo, że zawarta w odpowiedzi na skargę informacja dotycząca decyzji Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów nie została jej przekazana w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, nie można również uznać, że odmowa udostępnienia przez Ministra żądanej informacji publicznej nie obejmowała decyzji o przyznaniu środków ze względu na jej niepowstanie. Zgodnie z postanowieniami regulaminu konkursu oraz przepisami u.z.n.f. obowiązującymi w czasie trwania konkursu, Minister miał obowiązek ją wydać. Organ nietrafnie również przyjął, że decyzja o przyznaniu środków finansowych nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek skarżącej - A. G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. złożony do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Z kolei przedmiot ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią tego przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w katalogu zawartym w art. 6 u.d.i.p. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, wymienia bowiem tylko przykładowe źródła i rodzaje informacji. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", przez które należy rozumieć każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a wnioskowana informacja w postaci dokumentacji wymienionej w punktach 1 - 3 wniosku, dotycząca programu "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku", stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Okoliczności te nie były sporne między stronami.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy żądana informacja podlegała ograniczeniu na zasadach określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Jak już wyżej wskazano, ustawa o dostępie do informacji publicznej określa przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tajemnica przedsiębiorcy została więc wprost wskazana jako dobro chronione, stanowiące przeszkodę w udostępnieniu informacji publicznej. "Tajemnicę przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z "tajemnicy przedsiębiorstwa", które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przy czym pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 511/13; publ. CBOSA). W myśl art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, stanowią tajemnice przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Informacje o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków finansowych na naukę, podlegające ochronie na podstawie ust. 1, mogą być udostępniane wyłącznie przez uprawniony podmiot, który otrzymał środki finansowe na realizację tych zadań (ust. 2). Dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających w danym postępowaniu wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na zadania określone w art. 5 nie podlegają udostępnieniu (ust. 3).
W ocenie Sądu, literalna wykładnia art. 15 ust. 1 u.z.f.n. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca przesądził w tym przepisie, że wnioski, recenzje, umowy i raporty są dokumentami poufnymi. Ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "stanowią", a zatem nie pozostawił żadnego luzu decyzyjnego co do możliwości innej kwalifikacji charakteru posiadanego przez wnioski, recenzje, umowy i raporty.
Wymienionym wyżej dokumentom ustawa nadaje status tajemnicy przedsiębiorstwa bez żadnych uwarunkowań i, co istotne, bez ograniczeń czasowych. Kategorycznemu sformułowaniu art. 15 ust. 1 u.z.f.n. nie towarzyszą żadne regulacje mogące dawać podstawę do zmiany statusu ww. dokumentów. Jedynym zaś podmiotem uprawnionym do udostępniania informacji o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków finansowych na naukę, jest ten, który otrzymał środki finansowe na realizację zadań (art. 15 ust. 2 u.z.f.n.). Stwierdzić zatem należy, że wymienione dokumenty, ustawowo zaliczone do kategorii tajemnicy przedsiębiorstwa, choć stanowią informację publiczną, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia, ani etap procedury konkursowej, ani status podmiotu ubiegającego się o udostępnienie takiej informacji, ani wreszcie upływ czasu. Powyższy pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym, przedstawiony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1082/15 (publ. CBOSA). Stanowisko zbieżne z przytoczonym powyżej przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 456/16 (publ. CBOSA) podkreślając, iż intencją ustawodawcy w odniesieniu do art. 15 ust. 1 u.z.f.n. nie było nakładanie na organ obowiązku weryfikacji żądanej informacji pod kątem spełnienia przez nią przesłanek, o których mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nie zachodziła zatem, w okolicznościach faktycznych sprawy, konieczność badania wnioskowanych informacji pod tym kątem, czy istotnie stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Kwestię tę przesądził już bowiem sam ustawodawca. Pozbawił tym samym zarówno organ, jak i sąd administracyjny, możliwości odmiennej oceny i kwalifikacji wniosków, recenzji, umów i raportów objętych dyspozycją art. 15 ust. 1 u.z.f.n.
Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ prawidłowo odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 15 ust. 1 u.z.f.n.
W punkcie 1 wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżąca domagała się udostępnienia treści wniosków dofinansowanych w konkursie "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku" w zakresie projektów realizowanych w okresie od dnia [...] marca do dnia [...] października 2018 r. Żądane wnioski mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 15 ust. 1 u.z.f.n., a zatem są wyłączone z udostępnienia w trybie u.d.i.p. jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.
Stosownie do art. 5 pkt 9 u.z.f.n. środki finansowe na naukę przeznacza się m.in. na działalność upowszechniającą naukę. Przez działalność upowszechniającą naukę w rozumieniu art. 2 pkt 8 u.z.n.f. rozumie się realizację zadań wspierających rozwój polskiej nauki przez upowszechnianie, promocję i popularyzację wyników działalności badawczo-rozwojowej, innowacyjnej i wynalazczej, w tym w skali międzynarodowej, a także zadań związanych z utrzymaniem zasobów o dużym znaczeniu dla nauki i jej dziedzictwa, nieobejmujących prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych.
Zgodnie z załącznikiem do komunikatu Ministra NiSW z dnia [...] października 2017 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku" (M.P. poz. 967), celem ww. programu jest upowszechnianie nauki oraz badań naukowych wśród słuchaczy uniwersytetów trzeciego wieku służące: (1) ich aktywizacji intelektualnej i społecznej; (2) poszerzaniu ich wiedzy ogólnej i specjalistycznej oraz rozwojowi zainteresowań; (3) pobudzeniu ich aktywności edukacyjnej i kulturalnej; (4) wykorzystaniu ich potencjału intelektualnego i społecznego (pkt I.1). Projekty zgłaszane do finansowania powinny zawierać: (1) wstępną analizę działalności uniwersytetów trzeciego wieku na terenie województwa, którego dotyczy wniosek; (2) koncepcję współpracy między beneficjentem a objętymi projektem uniwersytetami trzeciego wieku oraz podmiotami zamierzającymi rozpocząć prowadzenie tego typu działalności; (3) koncepcję oraz program organizacji w każdym z uniwersytetów trzeciego wieku objętych projektem co najmniej 18 godzin zajęć edukacyjnych, badawczych lub popularyzatorskich, które będą prowadzone: (a) w wymiarze co najmniej 60 minut każde, cyklicznie (nie mniej niż 7 razy w okresie realizacji projektu), (b) w formie wykładów, warsztatów lub laboratoriów, (c) przez pracowników naukowych i dydaktycznych oraz osoby posiadające znaczne doświadczenie zawodowe zdobyte poza uczelnią lub jednostką naukową w dziedzinie objętej tematyką zajęć; (4) koncepcję monitorowania jakości prowadzonych zajęć w objętych projektem uniwersytetach trzeciego wieku i działań na rzecz jej podnoszenia (pkt III. 2). Powyższe wymagania zostały zawarte również w regulaminie konkursu ogłoszonego na podstawie ww. komunikatu.
W ocenie Sądu, w świetle powołanych przepisów brak jest podstaw do uznania, że wnioski złożone w ramach ww. programu, nie powinny podlegać wyłączeniu z udostępnienia na gruncie art. 15 ust. 1 u.z.f.n. z tego powodu, że - jak wskazała skarżąca - zostały złożone w ramach programu, którego celem jest upowszechnianie nauki, a nie prowadzenie badań naukowych lub prac rozwojowych. Przepis art. 15 ust. 1 u.z.n.f. nie różnicuje wniosków pod względem celu jaki ma być realizowany w ramach programu, w którym wnioski te są składane, ani pod żadnym innym względem. Przepis ten stanowi w sposób kategoryczny, że wnioski stanowią tajemnice przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z tego powodu nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Brak jest również podstaw do uznania, że odmawiając skarżącej udostępnienia ww. wniosków dofinansowanych w konkursie organ dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji. W tym względzie należy powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2680/16 (publ. CBOSA), w którym wskazano, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), a podstawy i kryteria ograniczenia tego prawa wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z art. 61 ust. 3 Konstytucji. Powyższe regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i do innych podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to ze względu na wskazane wyżej wartości.
Dalej NSA wskazał, iż nie ma podstaw, aby nie przyjmować, że takimi właśnie kryteriami (wymienionymi w ww. przepisach Konstytucji) kierował się ustawodawca wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. kategorię "tajemnicy przedsiębiorcy" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Przepisy wskazujące kryteria oceny istnienia "tajemnicy przedsiębiorcy" i stanowiące tym samym podstawę do rekonstruowania - łącznie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - normy ustawowej będącej podstawą ograniczenia prawa do informacji publicznej, mogą określać zakres ograniczenia prawa do informacji publicznej w poszczególnych obszarach regulacji prawnej i nie ma podstaw do przyjmowania, że w ten sposób dochodzi do naruszenia wskazanych wyżej norm konstytucyjnych. Należy mieć na uwadze, że przedmiotem regulacji ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, co wynika z treści jej art. 1, było określenie zasad: (1) finansowania nauki ze środków finansowych ustalanych na ten cel w budżecie państwa, którymi dysponuje minister właściwy do spraw nauki, oraz (2) udzielania zamówień, o których mowa w art. 4d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 i 2018), jeżeli ich wartość przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 30 000 euro, przez podmioty określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, do których stosuje się przepisy ustawy. Tym samym treść art. 15 ust. 1 u.z.n.f. należy odczytywać jako unormowanie realizujące cele i podstawy aksjologiczne tej właśnie ustawy, zgodnie z którą "Finansowanie nauki obejmuje finansowanie działań na rzecz realizacji polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa, w szczególności badań naukowych, prac rozwojowych oraz realizacji innych zadań szczególnie ważnych dla postępu cywilizacyjnego, rozwoju gospodarczego i kulturalnego państwa" (art. 3). Traktowanie przez ustawodawcę "wniosków, recenzji, umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę" jako tajemnicy przedsiębiorstw jest zatem wpisane w realizację polityki państwa i zadań "szczególnie ważnych dla postępu cywilizacyjnego, rozwoju gospodarczego i kulturalnego państwa". W tym stanie rzeczy rekonstruowana z przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i art. 15 ust. 1 u.z.f.n. norma ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej w obszarze regulacji ustawy o zasadach finansowania nauki nie narusza konstytucyjnych podstaw wyznaczających kryteria ograniczenia tego prawa podmiotowego.
W świetle przedstawionego poglądu, który w pełni podziela Sąd orzekający, nie są trafne zarzuty skargi, iż ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w postaci ww. wniosków dofinansowanych w przedmiotowym konkursie nie jest uzasadnione ochroną wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji i nie realizuje zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji.
W punkcie 2 wniosku skarżąca żądała udostępnienia: informacji o ilości punktów w zakresie poszczególnych kryteriów, o których mowa w rozdziale V ust. 10 regulaminu konkursu, jakie uzyskały dofinansowane wnioski; listy rekomendowanych do dofinansowania wniosków wraz z proponowaną wysokością finansowania i uzasadnieniem, o której mowa w rozdziale V ust. 11 regulaminu konkursu.
W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. organ poinformował skarżącą, że Ministerstwo opublikowało na stronie internetowej listę projektów rekomendowanych do finansowania, na której znajdują się informacje dotyczące punktacji przyznanej poszczególnym projektom oraz kwoty dofinansowania. Organ odmówił natomiast udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktacji jaką przyznano dofinansowanym wnioskom w rozbiciu na poszczególne kryteria oraz uzasadnienia sporządzanego przez zespół dla wniosków rekomendowanych do finansowania.
Z pkt V. 9 - 10 regulaminu konkursu wynika, że wnioski są oceniane przez zespół w skali punktowej od 0 do 100. Przy ocenie wniosków zespół bierze pod uwagę następujące kryteria: (1) jakość proponowanej koncepcji (w tym: spójność, nowatorstwo, zaproponowaną metodykę, sposób organizacji zajęć, zróżnicowanie proponowanych aktywności) - max. 40 pkt; (2) doświadczenie podmiotu ubiegającego się o przyznanie środków finansowych oraz osób bezpośrednio zaangażowanych w realizację projektu w zakresie realizacji projektów z uwzględnieniem działań skierowanych do osób w wieku poprodukcyjnym - max. 20 pkt; (3) oczekiwane efekty realizacji projektu oraz oddziaływanie społeczne projektu z uwzględnieniem znaczenia realizacji projektu dla społeczności lokalnej - max. 20 pkt; (4) zasadność zaplanowanych kosztów projektu w stosunku do zakresu podejmowanych działań (uzasadnienie, zaangażowanie własne podmiotu ubiegającego się o przyznanie środków finansowych) - max. 10 pkt; dostępność zasobów organizacyjnych oraz infrastrukturalnych - max. 10 pkt. Zespół, po dokonaniu oceny wniosków, sporządza listę rekomendowanych do finansowania wniosków i przedstawia ją ministrowi wraz z proponowaną wysokością finansowania i uzasadnieniem (pkt V. 11).
W świetle ww. postanowień regulaminu konkursu każdy wniosek podlegał indywidualnej ocenie zespołu według przyjętych kryteriów, a ocena ta wyrażała się liczbą przyznanych punktów za poszczególne kryterium. Suma tych punktów stanowiła końcową ocenę wniosku. W oparciu o tę ocenę zespół sporządzał uzasadnienie, o którym mowa w pkt V. 11 regulaminu konkursu. Skarżąca domagała się udostępnienia punktacji przyznanej poszczególnym wnioskom od recenzentów - członków zespołu oraz uzasadnienia sporządzonego dla wniosków rekomendowanych. W ocenie Sądu, ocena indywidualna każdego wniosku, której wynikiem jest przyznana przez zespół punktacja, jest w istocie recenzją wniosku stanowiącą jego integralną część, zaś uzasadnienie odzwierciedleniem dokonanej recenzji. W analizowanym przypadku mamy wprawdzie do czynienia z recenzją oceniającą - z dominacją wartościowania, co jednak nie wyłącza takiej recenzji z zakresu przedmiotowego art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1165/17 (publ. CBOSA), nie jest istotne czy dokument nazwany zostanie recenzją, oceną czy protokołem z przyznanymi ocenami, stanowi on bowiem recenzję wniosku, która objęta jest dyspozycją art. 15 ust. 1 u.z.n.f. i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Zasadnie zatem organ odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w postaci punktowej oceny wniosków dofinansowanych oraz uzasadnienia sporządzanego przez zespół dla wniosków rekomendowanych do finansowania w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 15 ust. 1 u.z.f.n.
W punkcie 3 wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżąca zawarła żądanie udostępnienia pozostałych dokumentów sporządzonych w toku dokonywania oceny wniosku, w szczególności protokołów z posiedzeń zespołu oraz decyzji Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów. Protokoły z posiedzeń zespołu specjalistycznego do spraw projektów zgłoszonych do ww. programu zostały skarżącej przekazane za pismem organu z dnia [...] czerwca 2018 r. Natomiast co do "decyzji Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów" organ nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., zaś w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. wskazał, że zgodnie z ogłoszeniem o konkursie "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku" Minister przyznaje środki finansowe na realizację projektu w ramach programu w drodze decyzji. Nie jest to jednak decyzja administracyjna, o której mowa w przepisach k.p.a. Z kolei w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że Ministerstwo nie jest w posiadaniu dokumentu o nazwie "decyzja Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów", bowiem taki dokument nigdy nie powstał. Ministrowi została przekazana lista projektów rekomendowanych do finansowania, która po uzyskaniu akceptacji została ogłoszona na stronie internetowej MNiSW w dniu [...] lutego 2018 r. Stanowisko to podtrzymała pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. wskazując, iż "o tym komu przyznano środki finansowe przesądza treść komunikatu podpisanego przez Ministra, który jest powszechnie dostępny na stronie internetowej Ministerstwa. Innego dokumentu potwierdzającego przyznanie środków nie ma". Wskazać również należy, że w dniu [...] stycznia 2019 r. Sąd wezwał pełnomocnika organu do nadesłania decyzji Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów objętej punktem 3 wniosku skarżącej, jednak do dnia rozprawy dokument ten nie wpłynął do akt sprawy.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takiej informacji. Jeżeli Minister - jak stwierdził - nie dysponuje żądaną informacją publiczną, to nie mógł jej udostępnić skarżącej. Wprawdzie o fakcie nieposiadania ww. informacji organ powinien poinformować skarżącą w formie zwykłego pisma, czego nie uczynił rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej (informację w tym zakresie organ zawarł w istocie dopiero w odpowiedzi na skargę), jednak powyższe uchybienie organu nie stanowi podstawy do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Przyjąć bowiem należy, że skarżąca powzięła ostatecznie ww. informację, a zwłoka organu w przekazaniu tej informacji nie może być przedmiotem oceny w przedmiotowym postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej podniesionego w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r., że organ w świetle przepisów u.z.f.n. oraz postanowień zawartych w regulaminie konkursu miał obowiązek wydać decyzję o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów wskazać należy, że rzeczą Sądu w niniejszej sprawie nie jest ocena prawidłowości działań (dopełnienia, czy też niedopełnienia określonych obowiązków) organu na gruncie u.z.n.f., lecz stosowanie przepisów u.d.i.p. w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Konkludując Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.