II SA/Wa 1590/24

II SA/Wa 1590/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Danuta Kania
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dnia [...] maja 2024 r. nr [...]
Uzasadnienie
UZASADNIENIE Komendant Główny Policji decyzją z [...] sierpnia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 268a, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] maja 2024 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku ze zwolnieniem K. P. ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2024 r., został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 345 dni w kwocie 239 934,30 zł brutto. Pismem z [...] kwietnia 2024 r. strona zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171, z późn. zm.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] maja 2024 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
Od powyższego rozstrzygnięcia K. P. złożył do Komendanta Głównego Policji odwołanie wnosząc o jego zmianę, ewentualnie uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji decyzją [...] sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podając, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.
Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.
Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610); zwanej dalej "ustawą nowelizującą". Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast w myśl art. 9 ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.
W konsekwencji od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący wtórnej niekonstytucyjności przepisów ustawy.
Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2024 r. W związku z tym wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop. Na podstawie ustawy nowelizującej dokonano naliczenia wysokości ekwiwalentu w ten sposób, że: ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed 6 listopada 2018 r. wynosi 56 252,70 zł brutto (105 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień), ekwiwalent za niewykorzystany urlop po 6 listopada 2018 r. wynosi 183 681,60 zł brutto (240 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień).
W aktualnym stanie faktycznym i prawnym wnioskodawcy nie przysługuje prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem dokonano ponownego obliczenia wysokości ekwiwalentu i wypłacono wyrównanie zgodnie z ustawą nowelizującą.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. P. zakwestionował decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] i wniósł o jej uchylenie, zobowiązanie organu do uwzględnienia przy ponownym ustalaniu prawa do należnego mu ekwiwalentu art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz stanowisk Trybunału Konstytucyjnego wyrażonych w wyrokach z 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 i 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię skutkująca pozbawieniem prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w adekwatnej wysokości,
2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania, rozpatrzenia i obiektywnej oceny materiału dowodowego.
Skarżący wskazał, że literalne zastosowanie przez organ aktualnego brzmienia art. 115a ustawy o Policji oraz cytowanych przepisów ustawy nowelizującej narusza podstawową funkcję tego świadczenia - tj. zasadę ekwiwalentnej rekompensaty za brak możliwości skorzystania z prawa do wypoczynku, zagwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Świadczeniem ekwiwalentnym za każdy dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób ustalania wartości jednego dnia urlopu wynika z tego, że urlop wypoczynkowy i dodatkowy liczone są wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspierają także postanowienia art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, ustalające wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu wypoczynkowego. Stanowiący jego substytut ekwiwalent pieniężny powinien zatem odzwierciedlać wartość tego świadczenia w naturze.
Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 była utrata mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on mnożnik 1/30 miesięcznego uposażenia jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - od 6 listopada 2018 r. (tj. z dniem publikacji w dzienniku urzędowym). Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W orzecznictwie przyjmuje się, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej domniemania konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to, że ułamek 1/30, zaniżający wysokość należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał już od daty jego wejścia w życie. W związku z tym wspomniany wyrok przyznał prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego od chwili wejścia w życie ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. nr 100 poz. 1084), tj. od 19 października 2001 r. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny - zagwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawo do urlopu wypoczynkowego i stanowiącego jego ekwiwalent świadczenia pieniężnego ma charakter bezwarunkowy. Stanowisko wyrażone przez organy Policji w obu decyzjach nie tylko podważa istotę tych uprawnień, lecz także godzi w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ Policji powinien wyliczyć i wypłacić należną mu część ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z poszanowaniem ekwiwalentnego charakteru tego świadczenia - stosownie do postanowień art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 oraz stanowiska Trybunału, wyrażonego w wyroku z 23 lutego 2010 r. sygn.. akt K 1/08, zgodnie z którym rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi jego substytut.
Słuszność poglądu o bezpodstawnej zwłoce w naliczeniu i wypłacie należnego skarżącemu ekwiwalentu urlopowego znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazującym prawidłowy sposób wykładni art. 115a ustawy o Policji w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (np. wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt: III OSK 3207/21 i III OSK 3248/21).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej "P.p.s.a.".
Sąd rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi stała się decyzja Komendanta Głównego Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy.
Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2024 r. W związku ze zwolnieniem funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ekwiwalent został ustalony proporcjonalnie. Za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do 5 listopada 2018 r. przy zastosowania współczynnika 1/30 oraz od 6 listopada 2018 r. przy zastosowania współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15.
Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie jest powyższy wyrok opublikowany 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu TK wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.
Skutkiem ww. wyroku TK była utrata 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie (ex tunc). Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania.
Na skutek wyroku TK wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r. na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej art. 115a stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednakże w myśl art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.
Analizując treść art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej należy wskazać, iż ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a ustawy o Policji, są to sprawy wszczęte i niezakończone do 6 listopada 2018 r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach powołanego przepisu ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stałą się data wskazana w tym przepisie.
Dostrzec należy, że zarówno w pragmatykach służbowych służb mundurowych jak i prawie pracy przyjmuje się zgodnie, iż prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe. Sąd Najwyższy w wyroku z 24 stycznia 1974 r. sygn. akt III PRN 41/73 przyjął (pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy. Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego, czy też pracy, stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia winna być ustalana wg. przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia. W przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mamy do czynienia ze świadczeniem ekwiwalentnym, a więc zamiennym w stosunku do świadczenia spełnionego w naturze. W sytuacji wykorzystania urlopu wypoczynkowego, bądź dodatkowego z roku bieżącego lub z lat poprzednich, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie, które mu przysługuje w dacie korzystania z tego urlopu, bez pomniejszenia uposażenia za okres urlopu przypadającego w latach, gdy uposażenie było niższe, ze względu na obowiązywanie innych przepisów płacowych. Nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuację finansową funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzenie urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (w wysokości ustalanej wg. zasad obowiązujących w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego), np. w okresie wypowiedzenia, czy też ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ustalany odrębnie dla okresu przed i po 6 listopada 2018 r., np. gdy zwolnienie lekarskie lub zastosowany tryb zwolnienia ze służby uniemożliwia funkcjonariuszowi wykorzystanie urlopu wypoczynkowego w naturze. Świadczenie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przypadający przed 6 października 2018 r. ustalane przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta przestaje być ekwiwalentne, bowiem jako zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop wykorzystywany w naturze nie może być uznane za rekompensatę równoważną (ekwiwalentną). Prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, na co jednoznacznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która zezwala na zastosowanie zasady proporcjonalności (różnicowania zasad ustalania wysokości świadczenia w zależności od okresów, za które urlop przysługiwał) do świadczenia, do którego funkcjonariusz nabyłby prawo po 6 listopada 2018 r. Prowadziłaby ona bowiem do wewnętrznej sprzeczności przepisu prawnego. W pierwszym zdaniu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wskazano, iż do funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby od 6 listopada 2018 r. stosuje się przepis art. 115a w brzmieniu nadanych ustawą nowelizującą, aby w kolejnym zdaniu wprowadzić regulację sprzeczną z normą wcześniejszą, którą ma doprecyzowywać. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia burzyłoby dotychczas stosowane rozwiązania systemowe wspólne dla wszystkich stosunków prawnych kształtujących zatrudnienie. W "Systemie Prawa Administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 11, Stosunek służbowy, T . Kuczyński, E. Mazurczak – Jasińska, J. Selina, wyd. C. H. Beck, 2011, str. 393" wskazano, iż cyt. "Analiza przepisów urlopowych dotyczących funkcjonariuszy prowadzi do wniosku, że mimo występujących różnic w wymiarze należnego świadczenia wypoczynkowego (...) zasady i tryb ich udzielania zostały oparte na analogicznych założeniach konstrukcyjnych. (...) Status urlopowy pracowników pragmatycznych nie różni się w zasadniczy sposób od statusu innych grup pracowniczych". Jak wskazuje się w doktrynie, jednym z czynników, które mają istotny wpływ na skuteczność oddziaływań za pomocą prawa, jest czytelność sytemu prawnego. System prawa powinien być tak skonstruowany, by umożliwiać zainteresowanym odnajdywanie odpowiedzi na pytania prawne w możliwie najdogodniejszy sposób (S. Wronkowska. Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej, Warszawa 1995 r., str. 74).
Ponownego podkreślenia wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które jak to podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mają charakter bezwarunkowy.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ ma obowiązek zastosować się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 7016/21 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) potwierdził, iż stosując zasadę proporcjonalności okresu (przed i po 6 listopada 2018 r.), za który przysługuje policjantowi ekwiwalent pieniężny, należy ustalić wysokość świadczenia za okres do 6 listopada 2018 r. przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili odejścia ze służby funkcjonariusza, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.