II SA/Wa 1476/20

II SA/Wa 1476/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Janusz Walawski /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 4460/21 - Wyrok NSA z 2024-06-20
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 61a par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (powoływany dalej jako: "MNiSW") postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 141 § 2 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 i 695); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. K. z [...] lutego 2020 r., uzupełnionego [...] marca 2020 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy od własnego postanowienia z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ujęcia na wykazie wydawnictw monografii naukowych Polskiego Wydawnictwa Prawniczego [...] oraz Wydawnictwa Naukowego [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z [...] stycznia 2019 r. M. K., działając z upoważnienia W. K., wystąpił w imieniu Polskiego Wydawnictwa Prawniczego [...] i Wydawnictwa Naukowego [...]o uwzględnienie ww. wydawnictw w wykazie recenzowanych monografii naukowych. W odpowiedzi na powyższe, MNiSW pismem z [...] lutego 2019 r. nr [...] poinformował, że komunikatem MNiSW z [...] stycznia 2019 r. został ogłoszony wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. W piśmie podano, że opublikowany wykaz jest dopiero pierwszą formą sklasyfikowania wydawnictw na potrzeby ewaluacji jakości działalności naukowej. Wskazano również, że wydawnictwa, które nie znalazły się w ww. wykazie, będą mogły poddać się ocenie Komisji Ewaluacji Nauki (powoływane dalej jako: "KEN"), której pierwsza kadencja rozpocznie się [...] marca 2019 r. Wyjaśniono, że szczegółowe informacje dotyczące zakresu i formy danych przedstawianych przez wydawnictwa oraz procedura aplikowania o ocenę KEN, zostaną ogłoszone odrębnym komunikatem na stronie internetowej MNiSW, po ich opracowaniu przez KEN.
W dniu [...] marca 2019 r., przez platformę e-PUAP, wpłynęło ponaglenie W. K. niezawierające uzasadnienia. Pismem z [...] marca 2019 r. nr [...] MNiSW poinformował W. K., że odpowiedź na wniosek, którego dotyczy ponaglenie, została udzielona pismem z [...] lutego 2019 r. Ponadto ponownie wyjaśniono, że szczegółowe informacje dotyczące zakresu i formy danych przedstawianych we wniosku (zgłoszeniu) oraz procedury aplikowania wydawnictw o ocenę KEN w celu umieszczenia ich na wykazie, zostaną ogłoszone odrębnym komunikatem na stronie internetowej MNiSW, po ich opracowaniu przez KEN.
W dniu [...] kwietnia 2019 r., przez platformę e-PUAP, wnioskodawca poinformował, że nie otrzymał pisma z [...] lutego 2019 r., wnosząc o ponowne udzielenie odpowiedzi na złożone podanie o uwzględnienie ww. wydawnictw w wykazie recenzowanych monografii naukowych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. MNiSW przekazał kopię pisma z [...] lutego 2019 r. nr [...].
Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. M. K.wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisania ww. wydawnictw w wykazie recenzowanych monografii naukowych oraz złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w związku z nierozpoznaniem wniosku z [...] stycznia 2019 r. o wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe.
W lipcu 2019 r. na stronie internetowej MNiSW opublikowano informację o możliwości przesyłania zgłoszeń przez wydawnictwa chcące poddać się ocenie KEN. Zgłoszenia należało przesyłać w systemie Polska Bibliografia Naukowa (powoływane dalej jako: "PBN"), w terminie do [...] września 2019 r.
W powołanym wyżej terminie, W. K. przesłał w systemie PBN zgłoszenie Wydawnictwa Naukowego [...]. Po przeprowadzeniu oceny zgłoszonych wydawnictw, KEN sporządziła listę wydawnictw rekomendowanych do ujęcia w wykazie, wśród których nie znalazło się ww. wydawnictwo. Na podstawie projektu przygotowanego przez KEN, MNiSW sporządził i opublikował komunikatem z [...] grudnia 2019 r. w Biuletynie Informacji Publicznej drugi wykaz wydawnictw monografii naukowych.
MNiSW postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ujęcia na wykazie wydawnictw monografii naukowych Polskiego Wydawnictwa Prawniczego [...] oraz Wydawnictwa Naukowego [...].
Po ustaleniu, na podstawie pisma W. K. z [...] marca 2020 r., przesłanego w odpowiedzi na pismo MNiSW z [...] lutego 2020 r., że pismo z [...] lutego 2020 r. należy traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z [...] stycznia 2020 r. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, MNiSW postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie istnieje materialnoprawna podstawa do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy prowadzenia postępowania administracyjnego.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 267 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85, 374 i 695), minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki sporządza i udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. Projekt pierwszego wykazu, zgodnie z art. 324 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669, z późn. zm.), przygotował zespół doradczy powołany na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r. poz. 87).
Sposób sporządzania wykazu został określony w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 349), wydanym na podstawie art. 267 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Przygotowując projekt pierwszego wykazu, zespół doradczy wykorzystywał: zestawienie zaakceptowanych przez ewaluatorów Komitetu Ewaluacji Jednostek Naukowych zgłoszeń odnoszących się do wszystkich publikacji książkowych z lat 2013-2016, zestawienie publikacji z lat 2013-2016 zaklasyfikowanych przez Bibliotekę Narodową jako książki naukowe, trzy zestawienia wydawnictw indeksowanych na zagranicznych listach wydawnictw, tj. [...],[...],[...],[...] oraz dwa zestawienia wydawnictw indeksowanych w międzynarodowych bazach bibliograficzno-bibliometrycznych: [...] i [...]. Zespół weryfikował, czy wydawnictwa spełniają kryteria wskazane w rozporządzeniu, tj. spełniają etyczne i naukowe standardy wydawnicze przez stosowanie zasad etyki publikacyjnej oraz ustalonej procedury recenzji naukowej dla wszystkich monografii naukowych lub monografii pod redakcją naukową. Kolejnym krokiem była przeprowadzona przez zespół dodatkowa ocena ekspercka i wskazanie w jej wyniku 36 wydawnictw o światowej renomie, które spełniają warunki określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia: publikują recenzowane monografie naukowe wnoszące istotny wkład w rozwój światowej nauki, prowadzą politykę wydawniczą przyczyniającą się do upowszechniania monografii naukowych w skali światowej, są uznawane za wiodące przez środowisko naukowe, z uwzględnieniem pozycji zajmowanej w wykazach klasyfikujących wydawnictwa, stosują jednolite standardy kwalifikowania monografii naukowych do publikacji, nieuzależnione od wniesienia opłaty za publikację monografii i wysokości tej opłaty. Dokonując oceny, zespół sprawdzał opublikowane przez wydawnictwa opisy procedur recenzji i spełnianie zasad COPE (lub zgodnych z COPE), indeksowanie wydawnictwa w jednej z pięciu przywołanych wyżej baz, liczbę zaakceptowanych zgłoszeń ewaluacyjnych w kompleksowej ewaluacji jednostek naukowych z 2017 r., eksponowanie książek naukowych, gdy wydawnictwo nie ma ścisłego profilu naukowego (potwierdzenie prowadzenia naukowej polityki wydawniczej), sposób dystrybucji (m.in. na postawie WorldCat.org), potwierdzający upowszechnianie monografii naukowych w skali światowej, weryfikował działalność wydawnictwa w zakresie wskazującym na self-publishing i działalność ściśle drukarską (badając spełnienie warunku stosowania jednolitych standardów kwalifikowania monografii naukowych do publikacji, niezależnie od wniesienia opłaty za publikację monografii naukowej i wysokości tej opłaty). Na podstawie projektu przygotowanego przez zespół w omówiony wyżej sposób, MNiSW sporządził i ogłosił w Biuletynie Informacji Publicznej komunikat z [...] stycznia 2019 r. w sprawie wykazu wydawnictw monografii naukowych.
Drugi wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe został opublikowany w załączniku do komunikatu MNiSW z [...] grudnia 2019 r. Zawiera on wszystkie wydawnictwa ujęte w wykazie opublikowanym komunikatem MNiSW z [...] stycznia 2019 r. oraz wydawnictwa nowe, które zgłosiły w systemie PBN w terminie do [...] września 2019 r. chęć poddania się ocenie KEN i w jej wyniku zostały rekomendowane przez KEN jako spełniające etyczne i naukowe standardy wydawnicze przez stosowanie ustalonej procedury recenzji naukowej dla wszystkich monografii naukowych lub monografii pod redakcją naukową oraz zasad etyki publikacyjnej mających na celu przeciwdziałanie nieuczciwym praktykom publikacyjnym, w szczególności zgodnych z wytycznymi Komitetu do spraw Etyki Publikacyjnej (COPE – Committee on Publication Ethics).
Informacja o możliwości przesłania w systemie PBN zgłoszenia celem poddania się ocenie KEN była zamieszczona na stronie podmiotowej Ministra. Należy zaznaczyć, że przesyłane przez wydawnictwa informacje służyły wyłącznie poszerzeniu wiedzy członków KEN o funkcjonujących wydawnictwach publikujących monografie naukowe. Zakres przedstawianych przez wydawnictwa informacji ustaliła KEN, tak by na ich podstawie możliwa była ocena, czy wydawnictwo istotnie publikuje monografie naukowe, a także czy spełnia kryteria wskazane w ww. rozporządzeniu. Informacje przedstawiane przez wydawnictwa w zgłoszeniu stanowiły cenne, ale nie wyłączne źródło wiedzy KEN o wydawnictwie.
Z możliwości poddania wydawnictwa ocenie KEN skorzystał również W. K., jednak zgłoszone przez niego Wydawnictwo Naukowe [...] nie zostało rekomendowane przez KEN do ujęcia w wykazie. Polskie Wydawnictwo Prawnicze [...] nie przesłało zgłoszenia i nie podlegało ocenie KEN.
Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 267 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Minister ogłasza wykaz wydawnictw, które – w ocenie eksperckiej (zespołu doradczego – w przypadku pierwszego wykazu, KEN – w przypadku kolejnych wykazów) – spełniają kryteria określone w ww. rozporządzeniu. Sporządzając wykaz Minister nie dokonuje "rejestracji" wydawnictwa, nie prowadzi ewidencji wydawnictw wydających monografie naukowe, ani nie konkretyzuje żadnego ich uprawnienia czy obowiązku. Wykaz tworzony jest na potrzeby ewaluacji jakości działalności naukowej, w której, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ewaluacji jakości działalności naukowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 392), uwzględnia się osiągnięcia naukowe pracowników podmiotów prowadzących działalność naukową w danej dyscyplinie, w tym właśnie monografie naukowe. Nieujęcie wydawnictwa w ww. wykazie nie oznacza jednak, że monografia wydana przez to wydawnictwo nie jest uwzględniana w ewaluacji. Przepisy przewidują bowiem możliwość przyznawania w ewaluacji za taką monografię takiej samej liczby punktów jak za monografię wydaną przez wydawnictwo ujęte na poziomie I wykazu, jeśli monografia ta zostanie zgłoszona przez podmiot prowadzący działalność naukową w dyscyplinie należącej do dziedziny nauk humanistycznych, nauk społecznych lub nauk teologicznych i uzyska pozytywny wynik oceny dokonywanej przez ekspertów KEN.
Organ zaznaczył, że zgodnie z przywołanym wyżej przepisem ustawy, Minister sporządza wykaz, a nie dokonuje wpisu indywidualnego wydawnictwa do wykazu. Ogłaszając w formie komunikatu listę wydawnictw wraz z przypisaną im liczbą punktów Minister nie przeprowadza indywidualnego postępowania i nie rozstrzyga sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
W ocenie Ministra, istnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wpisania ww. wydawnictw na wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. Skoro przepisy dotyczące tworzenia wykazu nie przewidują rozpatrywania przez organ indywidualnych wniosków wydawnictw o umieszczenie w wykazie, takie postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej.
Skargę na postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K. wnosząc o jego uchylenie i postanowienia go poprzedzającego, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 1 K.p.a. w związku z art. 267 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych, poprzez błędne przyjęcie, że wpis do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji niezasadną odmowę wszczęcia postępowania,
2. art. 267 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z art. 87, art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że w polskim systemie prawnym mogą funkcjonować "wykazy" jako akty sui generis kształtujące sytuacje jednostek, w szczególności wpływające na faktyczną możliwość prowadzenia przez niego działalności gospodarczej na rynku wydawnictw naukowych, a wpis do takich "wykazów" na nie ma charakteru decyzji administracyjnej, co efektywnie pozbawia jednostkę prawa domagania się wpisu do wykazu, nawet jeżeli spełnia ona kryteria ustawowe, wynikające z rozporządzenia, eliminuje jakąkolwiek kontrolę sądową treści takiego wykazu, pozostaje sprzeczne z zasadą zamkniętego katalogu aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym oraz prawem jednostki do skutecznego środka ochrony jej praw,
3. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych, poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja o wpisie na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe ma charakter uznaniowy, podczas gdy z treści rozporządzenia wynika, iż KEN jest zobowiązana uwzględnić na liście wszystkie wydawnictwa spełniające warunki wskazane w rozporządzeniu,
a także nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia, na mocy art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 65 § 1 K.p.a., w przypadku uznania przez Sąd, że sporządzenie listy wydawnictw leży w kompetencji KEN a nie MNiSW.
Skarżący wskazał, że z uwagi na spełnienie przesłanek wskazanych w rozporządzeniu MNiSW z dnia 7 listopada 2018 r., [...] stycznia 2019 r. złożył do MNiSW wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu do ww. wykazu. Następnie wobec braku przez organ rozstrzygnięcia, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania, która postanowieniem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 575/19 została odrzucona. Od postanowienia wniesiono skargę kasacyjną, która obecnie jest procedowana przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt I OSK 446/20.
W jego ocenie błędnie stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu, że przepisy dotyczące tworzenia wykazu nie przewidują rozpatrywania przez organ indywidualnych wniosków wydawnictw o umieszczenie w wykazie, a zatem postępowanie w tej sprawie nie może toczyć się w trybie administracyjnym.
Skarżący wyjaśnił, że wpis lub brak wpisu na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe kształtuje w sposób istotny jego ekonomiczną sytuację. Podkreślił, że istotną klientelą jego wydawnictwa pozostawali dotąd autorzy monografii naukowych. Na skutek braku uwzględnienia jego wydawnictwa w wykazie klienci, nie otrzymując za publikacje punktów istotnych z punktu widzenia ewaluacji ich osiągnięć naukowych, zrezygnowali z jego usług, przenosząc się do wydawnictw uwzględnionych na liście. Tym samym wpis lub odmowa wpisu na listę wydawnictw wpływa na faktyczną możliwość prowadzenia przez niego wydawnictwa naukowego.
MNiSW, sporządzając wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe, nie uwzględnił w nim wszystkich wydawnictw spełniających kryteria wskazane w wydanym przez siebie rozporządzeniu. W ten sposób arbitralnym rozstrzygnięciem, i jak wynikałoby z zaskarżonego postanowienia, nie podlegającego jakiejkolwiek kontroli, wpłynął na jego, jak i wielu innych wydawnictw funkcjonujących na rynku, sytuację finasową.
Podkreślił, że w polskim porządku prawnym prawa i obowiązki podmiotów mogą być kształtowane bądź przez akty prawa powszechnie obowiązującego bądź przez rozstrzygnięcia o charakterze indywidualnym. Art. 87 Konstytucji RP nie przewiduje by "wykazy" wydawane przez MNiSW, na podstawie opinii ekspertów, mogły stanowić źródło prawa powszechnie obowiązującego. W efekcie należy przyjąć, że stanowią one odzwierciedlenie wielu rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym (tak jak przykładowo wykazy doradców podatkowych, radców prawnych, itp.).
Przyjęcie jakiegokolwiek innego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że w Polsce władza wykonawcza może kształtować indywidualną sytuację jednostek za pośrednictwem "wykazów" stanowiących trzeci, zupełnie inny rodzaj aktów. Akty takie nie byłyby decyzjami ani też nie stanowiłyby aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie podlegałyby one również jakiejkolwiek kontroli instancyjnej. W demokratycznym państwie prawa brak jest miejsca na takie akty.
Zdaniem skarżącego, decyzja o wpisie na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe, jest decyzją administracyjną. Jak wskazano w komentarzu do K.p.a. pod red. R. Hausera należy przyjmować domniemanie istnienia sprawy indywidualnej, jeżeli sytuacja jednostki zależy w zakresie uprawnienia od władczego działania organu administracji publicznej. W takim przypadku jednostce, która wnosi o przyznanie uprawnienia, należy zapewnić prawo do procesu.
Podkreślił, że na administracyjny charakter postępowania o wpis na listę wydawnictw jednoznacznie wskazuje fakt ogłoszenia przez Ministra procedury uzyskiwana przez wydawców wpisu.
Stosownie do tej procedury jednostka ma prawo złożenia "zgłoszenia w sprawie włączenia do wykazu". "Uruchomiono specjalny system teleinformatyczny w ramach Polskiej Bibliografii Naukowej (PBN), w którym przygotowano dedykowane temu zadaniu funkcjonalności. Komisja Ewaluacji Nauki będzie rozpatrywać tylko i wyłącznie wnioski zgłaszane przez ten system". W zgłoszeniu należy podać: Informacje o wydawnictwie; nazwę wydawnictwa; adres strony internetowej wydawnictwa (link do strony); opis bibliograficzny 4 wybranych monografii naukowych wydanych w latach 2013- 2019, opis bibliograficzny powinien zawierać: imiona i nazwiska autorów, tytuł monografii, nazwę wydawnictwa, miejsce i rok wydania, ISBN; opis profilu naukowego wydawnictwa (w opisie rekomendujemy podać liczbę cytowań monografii wskazanych w opisach bibliograficznych, o których mowa w pkt. 1.c, z 3 baz: Google Scholar, Web of Science oraz Scopus); stosowanie zasad etyki publikacyjnej; nazwę programu antyplagiatowego używanego przez wydawnictwo; opis stosowania zasad etyki publikacyjnej; link do strony wydawnictwa z opublikowaną procedurą wydawniczą; stosowanie ustalonej procedury recenzji; adres strony internetowej z opublikowaną procedurą recenzji (link do strony wydawnictwa z opublikowaną procedurą recenzji); pliki PDF z co najmniej i recenzją (zanonimizowaną) dla każdej monografii wskazanej w punkcie 1c; plik PDF z całą monografią – dotyczy każdej monografii wskazanej w punkcie 1c.
W. K. wskazał, że jeżeli nie na podstawie przepisów K.p.a. miałoby odbywać się procedowanie zgłoszenia na podstawie powyższego komunikatu, to czy wydane przez Komisję rozstrzygnięcie faktycznie nie jest decyzją administracyjną.
Ponadto skarżący stwierdził, że dopełnił wymogów wynikających ze wskazanej procedury, co potwierdził organ w zaskarżonym postanowieniu. Mimo to jego wydawnictwo nie znalazło się na liście wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. Do dnia dzisiejszego nie otrzymał również żadnego wyjaśnienia w tej sprawie.
Wskazał, że przepisy powołanego rozporządzenia nie przewidują uznaniowości przy sporządzaniu listy wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. Stosownie bowiem do treści § 2 rozporządzenia KEN sporządza listy wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe, zwanych dalej "wydawnictwami":
1) spełniających etyczne i naukowe standardy wydawnicze przez stosowanie:
a) zasad etyki publikacyjnej mających na celu przeciwdziałanie nieuczciwym praktykom publikacyjnym, w szczególności zgodnych z wytycznymi Komitetu do spraw Etyki Publikacyjnej (COPE),
a) ustalonej procedury recenzji naukowej dla wszystkich monografii naukowych lub monografii pod redakcją naukową.
Zaznaczył, że jego wydawnictwo posiada oba wskazane dokumenty, a także wieloletnią historię publikacji recenzowanych monografii naukowych.
Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie istnieje potrzeba ochrony prawnej jego interesu, którego sporządzony wykaz pozbawia faktycznej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na rynku wydawnictw naukowych. Wyjaśnił, że nie może żądać tej ochrony na podstawie art. 269 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, bowiem przepis ten go nie dotyczy. Jako wydawca nie może być stroną postępowania o przyznanie kategorii naukowej. Trudno uznać, by jakaś jednostka naukowa "w jego interesie" zaskarżyła wykaz wydawców publikujących recenzowane monografie przy okazji postępowania na podstawie art. 269 powołanej ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie MNiSW z [...] kwietnia 2020 r., którym Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ujęcia na wykazie wydawnictw monografii naukowych Polskiego Wydawnictwa Prawniczego [...] oraz Wydawnictwa Naukowego [...] zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918).
Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306).
W rozpoznawanej sprawie, jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. organ powołał brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym.
Zgodnie z art. 267 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r. poz.2096), minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki sporządza - w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2152, z późn.zm.) i udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe.
Sporządzane przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, na podstawie powyższego przepisu, wykazy wydawnictw i czasopism naukowych, o których mowa w art. 265 ust. 9 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowią element procedury ewaluacji (ceny) jakości działalności naukowej, prowadzonej przez uczelnię akademicką, instytut PAN oraz instytut międzynarodowy, uczelnię zawodową, instytut badawczy oraz podmiot, wymieniony w art. 7 ust. 1 pkt 8, tej ustawy, posiadający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ewaluacja obejmuje osiągnięcia wszystkich pracowników prowadzących działalność naukową w tych podmiotach (art. 265 ust. 1 i 2 ustawy).
Jednym z podstawowych kryteriów tej oceny jest poziom naukowy lub artystyczny prowadzonej działalności, a miarą tego poziomu są publikacje naukowe, umieszone w wydawnictwach objętych wykazem wydawnictw sporządzonym przez ministra, na podstawie projektu przygotowanego przez KEN (art. 267 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. Na podstawie wyników ewaluacji działalności naukowej podmiotów wymienionych w art. 265 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy KEN podejmuje uchwałę w sprawie proponowanych kategorii naukowych (art. 268 ust. 1 ustawy). Uchwała Komisji Ewaluacji Nauki jest zaś podstawą decyzji administracyjnej ministra o przyznaniu odpowiedniej kategorii naukowej (art. 269 ust. 1 ustawy) określonej uczelni lub instytutowi.
Konieczność zatem sporządzenia wykazu wynika z mocy prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jej konkretyzowania w formie decyzji administracyjnej. Ogłaszając w formie komunikatu listę wydawnictw wraz z przypisaną im liczbą punktów Minister nie przeprowadza indywidualnego postępowania i nie rozstrzyga sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy dotyczące tworzenia wykazu nie przewidują rozpatrywania przez organ indywidualnych wniosków wydawnictw o umieszczenie w wykazie - takie postępowanie nie mogłoby zatem zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej.
Sporządzając wykaz Minister nie dokonuje "rejestracji" wydawnictwa, nie prowadzi ewidencji wydawnictw wydających monografie naukowe, ani nie konkretyzuje żadnego ich uprawnienia, czy obowiązku. Ujęcie na wykazie wydawców recenzowanych monografii naukowych nie jest warunkiem koniecznym do prowadzenia działalności gospodarczej na rynku wydawniczym. Wykaz tworzony jest na potrzeby ewaluacji jakości działalności naukowej, w której, zgodnie z § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ewaluacji jakości działalności naukowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 392), uwzględnia się osiągnięcia naukowe pracowników ewaluowanego podmiotu prowadzących działalność naukową w danej dyscyplinie, w tym właśnie monografie naukowe.
Stosownie do treści art. 267 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Minister sporządza i ogłasza wykazy. Nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego, gdyż nie rozstrzyga indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie jest to również czynność materialno-techniczna, gdyż nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wykaz wydawnictw jest aktem (czynnością) odnoszącą się wyłącznie do relacji zachodzących pomiędzy ocenianym (podlegającym ewaluacji) podmiotem naukowym lub naukowo-dydaktycznym i ministrem do spraw nauki i szkolnictwa wyższego. Nie dotyczy natomiast w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej wydawnictwa umieszczonego lub nieumieszczonego w wykazie. Omawiane przepisy prawne nie przyznają wydawnictwu prawa domagania się umieszczenia w wykazie. Nieumieszczenie w wykazie nie pozbawia wydawnictwa ani nie uszczupla żadnych jego praw, a więc nie ma w ogóle wpływu na sferę prawną tego podmiotu. Wykaz nie nadaje prawnego statusu wydawnictwa renomowanego. W związku z tym nie ma podstaw do uznania, że Wykaz jest aktem skierowanym do indywidualnych podmiotów - wydawnictw nim objętych. Skierowanie aktu do indywidualnego, konkretnego podmiotu należy rozumieć jako odniesienie się w tym akcie do sfery prawnej tego podmiotu, jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym sensie wydawnictwa wymienione w Wykazie nie są adresatami tego aktu.
W związku z tym należy uznać, że wykaz wydawnictw nie jest aktem o charakterze indywidualnym (nie zawiera jednostkowych "rozstrzygnięć" indywidualnych, odnoszących się do konkretnych wydawnictw, umieszczonych albo nieumieszczonych w tym wykazie). Nie dotyczy praw lub obowiązków tych podmiotów - wydawnictw. Nie ustala (odmawia ustalenia), nie stwierdza ani nie potwierdza (nie odmawia stwierdzenia lub potwierdzenia), określonych uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu przewidzianych przepisami materialnego prawa administracyjnego. Inaczej mówiąc - nie wywołuje dla określonego podmiotu żadnych skutków prawnych, wynikających z przepisów prawa, a więc w sposób prawnie wiążący nie wpływa na jego sytuację prawną (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 575/19 i z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 118/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Tym samym, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, Sąd oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.