Pełny tekst orzeczenia II SA/WA 1451/24

II SA/Wa 1451/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J.O. na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...]
Uzasadnienie
J. O. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej, jako: organ lub Szef SKW) z dnia [...] czerwca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2024 r. o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r., działając na podstawie art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, dalej, jako: rozporządzenie z 2005 r.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280 ze zm., dalej, jako: ustawa) i § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie postępowania w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 108, dalej, jako: rozporządzenie z 2021 r.), odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści w części dotyczącej wykonywania czynności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. oraz od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2023 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2021 r., środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ewidencjonowania służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego wykonujących czynności służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury. Następnie powyższe zarządzenie zostało zmienione zarządzeniem Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. Na podstawie § 1 i § 2 ust. 1 zarządzenia nr [...] dyrektorzy jednostek organizacyjnych SKW zobowiązani są przekazać Dyrektorowi Biura Kadr informacje dotyczące funkcjonariuszy pełniących w roku poprzednim służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. Ponadto, w myśl § 3a ww. zarządzenia, przed wydaniem zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu Dyrektor Biura Kadr we współdziałaniu z Dyrektorem Biura I oraz Dyrektorem Biura II może dokonać sprawdzenia informacji, o której mowa w § 1.
Na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu, Szef SKW stwierdził, że w latach 2019, 2021, 2022, 2023 skarżący nie wykonywał czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie podstawy emerytury, co znajduje odzwierciedlenie w piśmie nr [...] z dnia [...] marca 2024 r.
Skarżący, niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji. Organ przytoczył treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt [...] oraz § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia z 2021 r. i wyjaśnił, że wobec konieczności ustalenia zasad przepływu informacji dotyczących czynności operacyjno-rozpoznawczych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego wprowadzone zostało zarządzenie nr [...] Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ewidencjonowania służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego wykonujących czynności służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury. Organ przywołał § 1 i § 3 tego zarządzenia i podniósł, że dostrzegając potrzebę weryfikacji informacji dotyczących potwierdzenia pełnienia przez funkcjonariuszy służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. dodał w zarządzeniu nr [...] przepis § 3a. W ślad za informacją o wprowadzeniu ww. zmiany do zarządzenia nr [...], jednostki organizacyjne SKW otrzymały pismo zawierające stanowisko Biura Kadr w sprawie ewidencjowania służby funkcjonariuszy SKW. Zgodnie z pismem nr [...]z dnia [...] lutego 2024 r. zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" należy odnieść do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu że w jej istotę jest wpisane ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Zagrożenie powinno być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne. Zatem, aby możliwe było przyjęcie, że funkcjonariusz SKW wykonywał czynności zagrażające życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 rozporządzenia z 2005 r. koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich dat, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określne czynności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. W piśmie tym wskazano również, że zakwalifikowanie służby funkcjonariusza SKW jako pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest kompetencją dyrektora jednostki organizacyjnej SKW, w której funkcjonariusz ten pełni służbę. Wskazano ponadto, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o wydanie zaświadczenia, które będzie stanowiło podstawę do podwyższenia emerytury o 0,5% Biuro Kadr może wystąpić do dyrektora jednostki organizacyjnej o potwierdzenie i wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich dat, miejsca przebiegu zdarzenia, podczas którego określone czynności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza.
Organ wyjaśnił, że jakkolwiek w zarządzeniu istnieje zapis, że informacje udzielone przez dyrektora jednostki organizacyjnej SKW są przechowywane w aktach osobowych funkcjonariuszy i stanowią podstawę do wydania zaświadczenia, to nie można uznać, że Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego - przed wydaniem zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2021 r. - został tym samym pozbawiony możliwości sprawdzenia, czy zdarzenia stanowiące podstawę sporządzenia informacji zostały prawidłowo zakwalifikowane. Działanie organu w tym zakresie nie obejmuje bowiem gromadzenia nowych informacji, a sprowadza się tylko i wyłącznie do analizy informacji już posiadanych. Podstawą do wydania przedmiotowego zaświadczenia może być tylko i wyłącznie jednoznaczne ustalenie przez organy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, że w dokumentacji spraw operacyjno-rozpoznawczych znajdują się informacje o podjęciu przez wnioskującego funkcjonariusza co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
Szef SKW wyjaśnił, że w tej sprawie dysponując informacjami o nr [...], [...], [...], zobowiązał - po otrzymaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. - dyrektora jednostki organizacyjnej, w której skarżący pełnił służbę o przeanalizowanie posiadanej w jednostce dokumentacji pod kątem konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało realne zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariusza, z uwzględnieniem ich dat, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone czynności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia wnioskującego funkcjonariusza oraz że zagrożenie to nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (pismo nr [...] z dnia [...] marca 2024 r.). w Inspektoracie SKW w P. tj. od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. oraz od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2023 r. pełnił służbę/nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy.
W odpowiedzi na powyższe pismo, zarządzenie nr [...] Szefa SKW z dnia [...] lutego 2024 r. oraz wytyczne w sprawie ewidencjonowania służby funkcjonariuszy SKW, Dyrektor Inspektoratu SWK w P. poinformował, że skarżący w ww. okresach nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Organ wyjaśnił, że zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przy czym, przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W sytuacji, gdy w danych, którymi dysponuje organ, brak jest informacji o faktach, potwierdzenia których domaga się wnioskujący o wydanie zaświadczenia, organ administracji publicznej zobowiązany jest odmówić wydania zaświadczenia w drodze postanowienia.
W niniejszej sprawie organ poddał analizie informacje, znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza, z których wynikało, że w okresie czterech lat (2019,2021,2022 i 2023) skarżący podjął co najmniej 24 razy czynności operacyjno- rozpoznawcze, w których istniało realne zagrożenie życia i zdrowia. Ponowna analiza dokumentacji spraw operacyjno-rozpoznawczych z uwzględnieniem wytycznych, opartych na orzecznictwie sądów administracyjnych, nie potwierdziła jednakże, że skarżący pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Co istotne - skarżący formułując zarzuty na postanowienie wydane w I instancji - nie wskazał (chociażby przez odwołanie się do daty lub miejsca zdarzenia) na istnienie konkretnych sytuacji, w których jego życie lub zdrowie byłoby zagrożone w trakcie podejmowanych czynności operacyjno-rozpoznawczych. Przy czym organ nie zaprzeczył, że w aktach osobowych skarżącego były informacje dotyczące pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jednakże organ uprawniony był do sprawdzenia, czy przy sporządzaniu tych informacji prawidłowo zanalizowano dokumenty pod kątem istnienia rzeczywistych, konkretnych sytuacji, w których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia.
W ocenie organu, popartej analizą posiadanych danych, skarżący nie wykonywał czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie podstawy emerytury. Organ stwierdził, że zarówno argumenty przywołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i analiza akt nie ujawniła okoliczności uzasadniających wydanie skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia pomimo posiadania przez organ w Teczce Akt Osobowych informacji podpisanych przez Szefa SKW i upoważnionego dyrektora jednostki organizacyjnej SKW nr [...]z dnia [...] lutego 2024 r., nr [...]z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...]z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz nr [...]z dnia [...] stycznia 2022 r., z których wynikało, że w okresach od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. oraz od [...] stycznia 2021 r. do [...] grudnia 2023 r. skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy brak było w niniejszej sprawie podstaw faktycznych do wydania tegoż postanowienia, co z kolei stało się następstwem niżej opisanych rażących naruszeń przepisów postępowania;
2. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez całkowite pominiecie w sprawie faktu posiadania w Teczce Akt Osobowych ww. informacji potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, bezpodstawne wszczęcie postępowania wyjaśniającego i wydanie wbrew tym dokumentom, po upływie przeszło 3 miesięcy, postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przeze mnie treści zamiast stosownego zaświadczenia;
3. § 14 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2021 r. i art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez całkowite pominiecie ww. informacji znajdujących się w Teczce Akt Osobowych i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu wytworzenia pisma nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. stanowiącego następnie podstawę wydania zaskarżonego postanowienia negatywnie załatwiającego złożony wniosek, podczas gdy posiadanie przez organ ww. informacji stanowiło podstawę do wydania zaświadczenia o żądanej treści.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podniósł, że poddał analizie informacje, znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza, oraz zobowiązał kierownika jednostki organizacyjnej SKW, w której skarżący pełnił służbę, do przeanalizowania posiadanej dokumentacji pod kątem konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało realne zagrożenie życia i zdrowia, które potwierdzić by mogły, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Po dokonaniu analizy, z uwzględnieniem wymogów określonych w piśmie nr [...] , zarządzeniu nr [...] Szefa SKW z dnia [...] lutego 2024 r. oraz wytycznych w sprawie ewidencjonowania służby funkcjonariuszy SKW, Dyrektor Inspektoratu SWK w P. poinformował, że skarżący w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. oraz od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2023 r. nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ podkreślił, że w sytuacji gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, jest oczywiste, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści.
Szef SKW odpowiadając na zarzuty skarżącego wskazał, że dopóki dane wewnętrzne organu, w tym wewnętrzne dokumenty i informacje jednostek organizacyjnych Służby Kontrwywiadu Wojskowego - nie zostały ujęte w zaświadczeniu, o którym mowa w § 14 rozporządzenia z 2021 r. nie można ich uznać za dowód potwierdzający okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w rozumieniu ww. rozporządzenia. Przed wydaniem zaświadczenia Szef SKW uprawniony był do prowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego zostanie potwierdzone bądź wykluczone istnienie faktów stanowiących podstawę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskującego funkcjonariusza, co też w niniejszej sprawie zostało uczynione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Szefa SKW z dnia [...] czerwca 2024 r. o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. oraz od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2023 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z[...] maja 2005 r.
Zgodnie z powołanym przepisem, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt [...] (Dz.U. poz. 736) orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in.: "należy bowiem zauważyć, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś - dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Zakwestionowany przepis wymaga natomiast aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza".
Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2021 r., środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) K.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza SKW w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu.
Zaznaczyć należy, że zaświadczenie nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).
Postępowanie wyjaśniające prowadzone w oparciu o ww. przepis polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Odnośne postępowanie wyjaśniające musi dotyczyć faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, czy zbiorów danych innego rodzaju.
Warto w tym miejscu powołać się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2565/22, który został wprawdzie wydany w stanie faktycznym dotyczącym funkcjonariusza Policji, to jednak ma zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. NSA wskazał mianowicie, że "Przepis art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz tylko w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winne są nie tylko zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby wnioskodawcy i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek organizacyjnych. Jest to warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a., stosownie do której organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a zasada ta ma zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 4 k.p.a.".
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające postanowienie z dnia [...] kwietnia 2024 r. zostały wydane z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 7 w związku z art. 218 § 2 K.p.a. Ponadto uzasadnienia obu wydanych w sprawie postanowień nie spełniają wymogów określonych w art. 124 § 2 w związku z art. 219 K.p.a., bowiem nie wyjaśniają okoliczności faktycznych jakie legły u podstaw odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.
W uzasadnieniu organ wskazywał, że "poddał analizie dokumentację będącą w jego posiadaniu" nie wyjaśniając jednak w ogóle jaka konkretnie dokumentacja była przedmiotem tejże analizy. Organ odwołał się jedynie do pisma Dyrektora Inspektoratu SKW w P. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], z którego wynika, że skarżący we wnioskowanym okresie nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednakże w piśmie tym również nie powołano żadnej dokumentacji, która miałaby stanowić podstawę zajęcia powyższego stanowiska.
Z akt sprawy wynika, że w załączeniu do wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. skarżący przedstawił pisma Dyrektora Inspektoratu SKW w P.: nr [...]z dnia [...] lutego 2024 r., nr [...]z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...]z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz nr [...]z dnia [...] stycznia 2022 r., z których wynikało, że w okresach od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. oraz od [...] stycznia 2021 r. do [...] grudnia 2023 r. skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy.
Do ww. pism organ w ogóle nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2024 r. W szczególności nie wyjaśnił z jakich względów nie wziął pod uwagę tychże pism wydając niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie. Ma to o tyle istotne znaczenie, że pisma te prezentują wnioski całkowicie odmienne wobec wniosku płynącego z pisma Dyrektora Inspektoratu SKW w P. z dnia [...] marca 2024 r. Nie jest, zdaniem Sądu, wystarczające wskazanie, że organ uprawniony był do weryfikacji zawartych we wskazanych pismach informacji, co uczynił.
W takim stanie rzeczy obowiązkiem organu była wnikliwa analiza i ocena całości dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza do podwyższenia świadczenia emerytalnego. Wyniki tej analizy, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Dla oceny legalności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie wystarczy odwołanie się do analizy "dokumentacji będącej w posiadaniu organu" w sytuacji, gdy nie wyjaśniono jaka dokumentacja i jakie czynności funkcjonariusza były przedmiotem tej analizy. Jak już wskazano powyżej, organ właściwy do wydania zaświadczenia nie może ograniczać się do kontroli pism informacyjnych od poszczególnych jednostek organizacyjnych zwłaszcza w sytuacji, gdy z tychże pism również nie wynika jakie dokumenty i jakie zdarzenia były przedmiotem badania organu.
Zaznaczyć również należy, że wewnętrzne procedury dotyczące gromadzenia i oceny dokumentacji mającej potwierdzać uprawnienia funkcjonariusza do podwyższenia świadczenia emerytalnego w przypadku pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jakkolwiek mogą spełniać rolę pomocniczą w wypracowaniu stanowiska organu, o tyle nie mogą zastąpić dokonania przez organ oceny i analizy zgromadzonej dokumentacji w sposób umożliwiający kontrolę podjętego rozstrzygnięcia w ewentualnym postępowaniu sądowym.
Podsumowując stwierdzić należy, że stanowisko Szefa SKW o braku podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści jest - w przedstawionych okolicznościach sprawy - co najmniej przedwczesne. Organ dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (...). Zgodnie natomiast z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazówki wyrażone w niniejszym orzeczeniu.