Pełny tekst orzeczenia II SA/Wa 1398/22

II SA/Wa 1398/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Michał Sułkowski
Symbol z opisem
647 Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art. 15
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] czerwca 2022 r., znak: [...], Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Prezes UODO"), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781), oraz art. 57 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35, dalej: "RODO"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi A. P. (dalej: "Skarżący") na brak udostępnienia mu w formie elektronicznej kopii wszelkich protokołów, pism oraz notatek sporządzonych przez Komisję ds. rozpatrywania skarg na działania noszące znamiona zjawisk niepożądanych w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Komisja").
W uzasadnieniu Prezes UODO wyjaśnił, że do organu wpłynęła skarga A. P., w której wskazał on na nieprawidłowości w procesie realizacji jego żądania skierowanego do Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "KAS"). Skarżący wyjaśnił, iż pismem z 12 kwietnia 2022 r. zwrócił się z żądaniem na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 RODO oraz wskazał, że KAS "nie zrealizował jego głównego żądania, tj. umożliwienia dostępu do całości dokumentów dotyczących jego osoby (w tym: protokołów i notatek). Otrzymał tylko listę dokumentów spełniających w. kryterium, tj. wprost odnoszących się do jego osoby bez jednoczesnego udostępnienia ich treści. Skarżący wniósł o nakazanie KAS realizacji jego żądania.
Pismem z 6 czerwca 2022 r. KAS udzieliła odpowiedzi na żądanie poprzez spełnienie obowiązku informacyjnego i jednocześnie na podstawie art. 15 RODO udostępniła Skarżącemu kopię dotyczących go danych osobowych, zawartych w dokumentach Komisji.
Prezes UODO zauważył następnie, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 RODO dane osobowe są to wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"). Natomiast pod pojęciem "przetwarzania" należy rozumieć operację lub zestaw operacji wykonywanych na danych osobowych lub zestawach danych osobowych w sposób zautomatyzowany lub niezautomatyzowany, taką jak zbieranie, utrwalanie, organizowanie, porządkowanie, przechowywanie, adaptowanie lub modyfikowanie, pobieranie, przeglądanie, wykorzystywanie, ujawnianie poprzez przesłanie, rozpowszechnianie lub innego rodzaju udostępnianie, dopasowywanie lub łączenie, ograniczanie, usuwanie lub niszczenie (art. 4 pkt 2 RODO).
Prezes UODO wyjaśnił co należy do przysługujących mu uprawnień naprawczych – m.in. nakazanie administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu spełnienia żądania osoby, której dane dotyczą, wynikającego z praw przysługujących jej na mocy niniejszego rozporządzenia. Wskazał na przepisy art. 58 ust. 2 lit. c oraz art. 15 ust. 3 RODO. Podniósł też, że jest upoważniony do wydania decyzji administracyjnej nakazującej m.in. spełnienia żądania osoby, której dane osobowe dotyczą, w zakresie dostarczenia jej kopii tych danych przetwarzanych przez danego administratora – nie zaś kopii dokumentów, w tym kopii akt osobowych lub nagrania rozmowy telefonicznej – i to wyłącznie w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów RODO.
Podkreślił, że przedmiotem żądania wszczęcia postępowania jest brak udostępnienia Skarżącemu wskazanych dokumentów Komisji. Na gruncie przepisów RODO żądanie Skarżącego nie zawiera się w zakresie żądań, których nakazania spełnienia organ może dokonać, w ramach przyznanych mu przepisami RODO kompetencji. W ocenie organu ani żaden z przepisów RODO, ani ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781) nie uprawnia Prezesa UODO do wydawania nakazów udostępnienia dokumentów jako nośników danych. Przepisy te nie mogą stanowić dla osoby, której dane dotyczą, podstawy do żądania od administratora danych wydania dokumentów zawierających jej dane osobowe.
Powołując się na treść art. 57 ust. 4 RODO oraz mając na względzie powyższe stanowisko, Prezes UODO uznał żądanie Skarżącego za oczywiście nieuzasadnione. Wskazał też na wynikające z treści art. 61a § 1 k.p.a. podstawy odmowy wszczęcia postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł A. P., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 14 ust. 1-2 oraz art. 15 ust. 1 RODO poprzez niezastosowanie i niezobowiązanie organu do przekazania mu danych wymienionych w tych przepisach;
2. art. 15 ust. 3 RODO poprzez niezastosowanie i niezobowiązanie organu do przekazania mu zebranych przez Komisję – Zespół Orzekający w sprawie [...] dokumentów zawierających jego dane osobowe;
3. art. 58 ust. 2 lit. d) RODO poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że organowi nie przysługuje uprawnienie naprawcze do nakazania administratorowi dostosowania operacji przetwarzania do przepisów niniejszego rozporządzenia, a zatem także przysługuje uprawnienie do nakazania takiego przetwarzania danych osobowych, które będą polegać na udostępnieniu i przekazaniu wnioskowanych danych i nośników, gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu winna doprowadzić do wniosku, że organowi przysługuje uprawnienie naprawcze do nakazania administratorowi dostosowania operacji przetwarzania do przepisów niniejszego rozporządzenia, a zatem także przysługuje uprawnienie do nakazania takiego przetwarzania danych osobowych, które będą polegać na udostępnieniu i przekazaniu wnioskowanych danych Wnioskodawcy dla realizacji jego uprawnienia określonego w art. 14 ust 1-2 oraz art. 15 ust. 1 i 3 RODO;
4. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie, pomimo braku podstaw, a z ostrożności procesowej;
5. art. 66 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak orzeczenia o zwrocie pisma;
6. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie, a w szczególności nieustalenie kategorii i rodzaju przetwarzanych danych osobowych Skarżącego.
W uzasadnieniu Skarżący przywołał treść art. art. 14 ust. 1 i ust. 2 RODO, a następnie wywiódł, iż wniósł o realizację określonych tam obowiązków w stosunku do jego osoby, w zakresie w jakim dane osobowe dotyczące jego osoby zostały zebrane od innych niż on osób. W ocenie Skarżącego organ w ogóle nie odniósł się do tej części wniosku. Podniósł, że Komisja nie przekazała mu danych i informacji wymienionych w powyższych ustępach, a Prezes UODO nie zobowiązał jej do udzielania takich informacji, mimo że stanowiło to przedmiot żądania.
Skarżący podniósł, że Prezes UODO w ogóle nie odniósł się do wniosku również w zakresie obejmującym żądanie zgłoszone na podstawie art. 15 RODO – uzyskania dostępu do dokumentów (w tym: protokołów i notatek) określonych w petitum pisma. Wskazał, że na podstawie art. 15 ust. 3 RODO żądanie skierowane wobec Komisji było w pełni skuteczne. W ocenie Skarżącego – Prezes UODO dokonał nieprawidłowej wykładni art. 58 ust. 2 lit. d) RODO przejawiającej się w uznaniu, że organowi nie przysługuje uprawnienie naprawcze. Skarżący na poparcie przytoczył motywy preambuły przedmiotowego Rozporządzenia 2016/679.
Rozwijając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania – podniósł, że skoro Prezes UODO neguje swoją kompetencję, to obowiązany był zweryfikować, czy taka kompetencja nie leży po stronie innych podmiotów władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.
W myśl art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi w szczególności gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12; z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14; publ. CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się przy tym, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2205/17; z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17; publ. j.w.).
Z powyższego wynika, że istnienie "przeszkody" uniemożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania musi być oczywiste, a więc takie, której ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ (por. np. wyrok WSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 45/19; publ. LEX nr 2676387). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest bowiem orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 135/19; publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z powołaniem się na ww. przepis. Brak było bowiem podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie skargi z dnia [...] czerwca 2022 r. nie mogło być zrealizowane w oparciu o kompetencje Prezesa UODO.
Podkreślić należy, że Prezes UODO może podejmować czynności, które znajdują się w zakresie jego uprawnień oraz tylko w sprawach, które należą do jego właściwości rzeczowej. Uprawnienia te i zakres właściwości określone są w rozporządzeniu 2016/679, ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych oraz przepisach szczególnych, które przewidują ograniczenia kompetencji Prezesa UODO w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych przez określone podmioty bądź w określonych okolicznościach.
Przepis art. 58 ust. 2 rozporządzenia 2016/679 zawiera katalog uprawnień naprawczych organu nadzorczego, który ma charakter wiążący w zakresie postępowania dotyczącego określonego naruszenia przepisów ochrony danych osobowych. Zgodnie z art. 58 ust. 2 lit. d ww. rozporządzenia Prezesowi UODO przysługuje uprawnienie naprawcze w postaci nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu dostosowania operacji przetwarzania do przepisów tego rozporządzenia, a w stosownych przypadkach wskazanie jego sposobu i terminu.
Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 RODO osoba, której dane dotyczą, jest uprawniona do uzyskania od administratora potwierdzenia, czy przetwarzane są dane osobowe jej dotyczące, a jeżeli ma to miejsce, jest uprawniona do uzyskania dostępu do nich oraz następujących informacji: a) celu przetwarzania; b) kategorii odnośnych danych osobowych; c) informacji o odbiorcach lub kategoriach odbiorców, którym dane osobowe zostały lub zostaną ujawnione, w szczególności o odbiorcach w państwach trzecich lub organizacjach międzynarodowych; d) w miarę możliwości planowanym okresie przechowywania danych osobowych, a gdy nie jest to możliwe, kryteriach ustalania tego okresu; e) informacji o prawie do żądania od administratora sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania danych osobowych dotyczącego osoby, której dane dotyczą, oraz do wniesienia sprzeciwu wobec takiego przetwarzania; f) informacji o prawie wniesienia skargi do organu nadzorczego; g) jeżeli dane osobowe nie zostały zebrane od osoby, której dane dotyczą – wszelkich dostępnych informacji o ich źródle; h) informacji o zautomatyzowanym podejmowaniu decyzji, w tym o profilowaniu, o którym mowa w art. 22 ust. 1 i 4 oraz – przynajmniej w tych przypadkach – istotnych informacji o zasadach ich podejmowania, a także o znaczeniu i przewidywanych konsekwencjach takiego przetwarzania dla osoby, której dane dotyczą.
Jeżeli dane osobowe są przekazywane do państwa trzeciego lub organizacji międzynarodowej, osoba, której dane dotyczą, ma prawo zostać poinformowana o odpowiednich zabezpieczeniach, o których mowa w art. 46, związanych z przekazaniem (art. 15 ust. 2 RODO).
Administrator dostarcza osobie, której dane dotyczą, kopię danych osobowych podlegających przetwarzaniu. Za wszelkie kolejne kopie, o które zwróci się osoba, której dane dotyczą, administrator może pobrać opłatę w rozsądnej wysokości wynikającej z kosztów administracyjnych. Jeżeli osoba, której dane dotyczą, zwraca się o kopię drogą elektroniczną i jeżeli nie zaznaczy inaczej, informacji udziela się powszechnie stosowaną drogą elektroniczną (art. 15 ust. 3 RODO).
Prawo do uzyskania kopii, o której mowa w ust. 3, nie może niekorzystnie wpływać na prawa i wolności innych (art. 15 ust. 4 RODO).
Administrator, otrzymując wniosek złożony w oparciu o art. 15 RODO, związany jest jego treścią. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 5 RODO, informacje podawane na mocy art. 13 i 14 RODO oraz komunikacja i działania podejmowane na mocy art. 15-22 i 34 są wolne od opłat. Jeżeli żądania osoby, której dane dotyczą, są ewidentnie nieuzasadnione lub nadmierne, w szczególności ze względu na swój ustawiczny charakter, administrator może: a) pobrać rozsądną opłatę, uwzględniając administracyjne koszty udzielenia informacji, prowadzenia komunikacji lub podjęcia żądanych działań; albo b) odmówić podjęcia działań w związku z żądaniem. Obowiązek wykazania, że żądanie ma ewidentnie nieuzasadniony lub nadmierny charakter, spoczywa na administratorze.
Sąd podziela stanowisko Prezesa UODO zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że udostępnienie kopii danych zawartych w dokumentacji wytworzonej przez Komisję – administratora danych osobowych – zgodnie z art. 15 ust. 3 RODO, nie jest równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia danych w formie i strukturze właściwych dla udostępnienia całości dokumentacji. W art. 15 ust. 3 RODO prawodawca nie posługuje się pojęciem "dokumentów zawierających dane osobowe", jest w nich natomiast używane pojęcie "danych osobowych". Warto też wskazać, że żaden przepis RODO i ustawy z 10 maja 2018r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2019 r., poz. 1791) nie uprawnia Prezesa UODO do wydawania nakazów udostępnienia/zwrotu dokumentów lub udzielania informacji dotyczących danego dokumentu. W ww. aktach normatywnych nie ma również przepisów mogących stanowić podstawę do żądania od administratora danych przez osobę, której dane dotyczą, wydania dokumentów zawierających jej dane osobowe. Prezes UODO uprawniony jest więc do dokonywania oceny legalności dysponowania danymi osobowymi – nie zaś nośnikami, na których dane te zostały utrwalone (np. dokumentami).
W świetle powyższych uwag, skoro żądanie zawarte w skardze z dnia [...] czerwca 2022 r. dotyczyło zobowiązania Komisji ds. rozpatrywania skarg na działania noszące znamiona zjawisk niepożądanych w Krajowej Administracji Skarbowej Zespołu Orzekającego w sprawie [...] do przekazania wnioskodawcy – A.P. kopii dokumentów wymienionych w piśmie Zespołu z dnia [...] czerwca 2021 r., zasadnym było odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie ww. skargi na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Sąd podziela pogląd Prezesa UODO, że żądanie Skarżącego jest w sposób oczywisty nieuzasadnione, gdyż organ nie jest uprawniony do wydawania nakazu wydania dokumentów zawierających m. in. dane osobowe, a także do oceny formy, w jakiej administrator wystawia dokumenty.
Konkludując, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.