Pełny tekst orzeczenia II SA/WA 1376/23

II SA/Wa 1376/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Tomasz Szmydt /przewodniczący/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1136
art. 54 ust. 2 i 3; art. 60 ust. 2 pkt 6; art. 115; art. 118 ust. 1 i 2; art. 114 ust. 1; art. 117; art. 119 ust. 1, 2 i 3; art. 121 ust. 1
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j.)
Dz.U. 2002 nr 172 poz 1408
§ 1 ust. 1; § 1 ust. 2 pkt 1; § 1 ust. 3; § 3 ust. 1, 2, 4 i 6
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. G. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (zwany dalej "Szefem ABW") rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2023r. nr [...] odmówił S. G. (zwany dalej "Skarżącym") stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW z [...] maja 2018r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia Skarżącego z dniem [...] czerwca 2018r. z Grupy Dyspozycyjnej Szefa ABW w Biurze Kadr ABW (zwana dalej "Grupą") na stanowisko [...] Wydziału Zamiejscowego w [...] Delegatury ABW w [...] w 08 grupie uposażenia zasadniczego z dodatkiem służbowym 1.500 zł (zwane dalej "stanowiskiem [...]") z zachowaniem prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku eksperta.
W podstawie prawnej ww. rozkazu z [...] kwietnia 2023r. powołano art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775, zwany dalej "k.p.a.") w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 decyzji nr [...] Szefa ABW z [...] kwietnia 2023r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych i kadrowych.
Szef ABW w uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego wskazał, że Skarżącego rozkazem personalnym Szefa ABW z [...] września 2017r. nr [...], odwołano z dniem [...] września 2017r. (na podstawie art. 50 i art. 54 ust. 1 ustawy z 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - Dz.U. z 2016r., poz. 1897 ze zm., zwana dalej "u.ABW") z dotychczas zajmowanego stanowiska [...] Wydziału [...] Delegatury ABW w [...] w 06 grupie uposażenia zasadniczego - 4.625 zł, z dodatkiem służbowym 2.400 zł (zwane dalej "stanowiskiem [...]") i przeniesiono z urzędu do dyspozycji Szefa ABW do Grupy - bez zmiany grupy zaszeregowania i składników uposażenia, z zakresem czynności wyznaczonym przez dyrektora Delegatury ABW w [...]. Miejscem pełnienia służby pozostał [...]. Dyrektor ww. Delegatury wnioskiem z [...] marca 2018r. wystąpił o przeniesienie Skarżącego z Grupy na stanowisko [...], z zachowaniem prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku eksperta, zgodnie z art. 118 ust. 1 u.ABW.
Szef ABW pismem z [...] kwietnia 2018r. zaproponował Skarżącemu, na podstawie art. 54 ust. 3 u.ABW, przeniesienie na stanowisko [...] (uposażenie zasadnicze 3.995 zł, dodatek służbowy 1.500 zł), informując, że Skarżący zgodnie z art. 118 ust. 1 u.ABW, zachowa prawo do uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku eksperta w 06 grupie uposażenia zasadniczego 4.625 zł z dodatkiem służbowym 2.400 zł, do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według nowego stanowiska służbowego. W związku z tym wezwano Skarżącego do złożenia pisemnego stanowiska, zawierającego zgodę bądź odmowę przyjęcia ww. propozycji kadrowej. Skarżący odebrał ww. pismo [...] kwietnia 2018r., skreślając na egzemplarzu nr 2 ww. pisma zdanie "Nie wyrażam zgody na przeniesienie na wyżej wymienione stanowisko służbowe", pozostawiając nieskreślone zdanie "Wyrażam zgodę na przeniesienie na wyżej wymienione stanowisko służbowe" oraz umieścił odręczny podpis i datę "[...].04.2018".
Szef ABW w związku z tym wydał [...] maja 2018r. ww. rozkaz personalny o przeniesieniu Skarżącego z dyspozycji Szefa ABW z dniem [...] czerwca 2018r. na stanowisko [...] w 08 grupie uposażenia zasadniczego z dodatkiem służbowym 1.500 zł, z zachowaniem prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku [...], do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według nowego stanowiska służbowego. Skarżący zapoznał się z tym rozkazem [...] czerwca 2018r. i w terminie do tego przewidzianym nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również skargi do WSA w Warszawie. Rozkaz personalny Szefa ABW z [...] maja 2018r. stał się ostateczny i prawomocny.
Skarżący we wnioskiem z [...] marca 2023r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego z [...] maja 2018r., w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, "a wręcz bez podstawy prawnej" w części zmieniającej dotychczasową kwotę bezterminowego dodatku służbowego i ustalającej nową kwotę tego dodatku. Zdaniem Skarżącego ww. rozkaz narusza: art. 114 ust. 1 i 2, art. 115, art. 118 ust. 1, art. 119 u.ABW oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 7 października 2002r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U z 2018r., poz. 523 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem"). Wskazane przepisy w sposób niebudzący wątpliwości, precyzyjnie regulowały kwestie związane z przyznawaniem dodatku służbowego o charakterze stałym. Skarżący przytoczył też orzeczenie NSA z 30 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 2383/13, które dotyczyło przyznawania dodatku służbowego funkcjonariuszowi ABW na czas i wskazał, że z interpretacji przepisów dokonanej przez NSA należało wywieść, że dodatek służbowy (2.400 zł) przyznano bezterminowo, na czas nieokreślony i miał charakter stałym. Obniżenie tego dodatku do 1.500 zł, bez spełnienia określonych przesłanek było działaniem rażąco wykraczającym poza ramy uprawnień przyznanych Szefowi ABW. Przeniesienie Skarżącego na niższe stanowisko do takich przesłanek nie należało. Skarżący wskazał też, że z wyroku NSA z 6 września 2022r. sygn. akt III OSK 2451/21 wynika, że przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja obniżenia wysokości dodatku służbowego była sprzeczna z art. 118 ust. 1 u.ABW. Wydanie więc przez Szefa ABW ww. rozkazu personalnego obniżającego dodatek służbowy miało wpływ na służbę Skarżącego w sferze zarówno ekonomicznej, jak i gospodarczej, bo zmiana wywołała negatywne skutki finansowe. Doszło zatem do oczywistego naruszenia przepisów u.ABW, a charakter tych naruszeń wskazuje na ich doniosłe znaczenie, bowiem dotyczy kwestii wynagrodzenia za pracę.
Szef ABW, rozpatrując ww. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego, stwierdził, że skoro stosunek służbowy funkcjonariusza ABW jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a rozkaz personalny o przeniesieniu na określone stanowisko służbowe jest decyzją administracyjną, to podlega on regulacjom k.p.a., a wszelkie kwestie związane ze służbą w ABW regulują przepisy pragmatyczne, zwłaszcza u.ABW. Szef ABW, zgodnie z art. 50 ust. 1 u.ABW jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Zgodnie z art. 54 ust. 2 u.ABW funkcjonariusz może pozostawać w dyspozycji Szefa ABW nieprzerwanie, nie dłużej niż 12 miesięcy. Zgodnie z art. 54 ust. 3 u.ABW po upływie okresu, o którym mowa w ust. 2, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w razie niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 6 u.ABW, chyba że spełnia warunki do zwolnienia ze służby na korzystniejszych zasadach.
Kwestie uposażenia funkcjonariusza ABW reguluje art. 115 u.ABW, który wskazuje, że uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Art. 119 ust. 1 u.ABW określa rodzaje tych dodatków: 1) dodatek za stopień, 2) dodatek służbowy oraz 3) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejsce pełnienia służby. Natomiast zasady przyznawania i obniżania dodatków do uposażenia, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejsce pełnienia służby zostały określone w ww. rozporządzeniu.
Zgodnie z art. 118 ust. 1 u.ABW funkcjonariusz przeniesiony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego zachowuje prawo do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. Ewentualne niedogodności związane z przeniesieniem funkcjonariusza ABW na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego niweluje ww. przepis, który ma charakter gwarancyjny. Art. 118 ust. 1 u.ABW, jak i inne przepisy u.ABW lub aktów do niej wykonawczych nie zakazują zmniejszenia poszczególnych składników uposażenia. Art. 118 ust. 1 u.ABW gwarantuje, że bez względu na wysokość ustalonych nowych składników uposażenia funkcjonariusz będzie otrzymywał taką samą kwotę świadczenia, jak na wyższym stanowisku. Z tych względów wykładnię dokonaną przez Skarżącego we wniosku z [...] marca 2023r. przepisu art. 118 ust. 1 u.ABW uznał za błędną.
Szef ABW, odnosząc się do zarzutów Skarżącego o naruszeniu art. 114 ust. 1 i 2, art. 115, art. 118 ust. 1, art. 119 u.ABW i § 3 ust. 4 rozporządzenia, stwierdził, że nie sposób doszukać się w jaki sposób Szef ABW, wydając rozkaz personalny z [...] maja 2023r., nr [...], mógłby naruszyć ww. normy. Skarżącego przed upływem 12 miesięcy należało przenieść na określone stanowisko służbowe. Użyty w art. 54 ust. 3 u.ABW zwrot "określone stanowisko służbowe" oznacza stanowisko równorzędne w stosunku do stanowiska zajmowanego przed przeniesieniem do dyspozycji Szefa ABW, stanowisko wyższe, jak i stanowisko niższe. Określoność ww. stanowiska służbowego oznacza, że musi być ono wskazane przez odwołanie się do: jego nazwy, umiejscowienia w strukturze ABW oraz składników uposażenia należnych na tym stanowisku. W ww. piśmie z [...] kwietnia 2018r. zaproponowano Skarżącemu niższe niż wcześniej zajmowane - stanowisko [...], określono umiejscowienie w strukturze ABW i wskazano składniki uposażenia: 08 grupę uposażenia zasadniczego (3,995 zł) i dodatek służbowy (1.500 zł), wskazując, że Skarżący zachowa prawo do uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku [...] w 06 grupie uposażenia zasadniczego - 4.625 zł, z dodatkiem służbowym 2.400 zł, do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. Nie było wątpliwe, że w treści ww. pisma z [...] kwietnia 2018r. jasno wskazano warunki przeniesienia Skarżącego z dyspozycji Szefa ABW na inne stanowisko służbowe, o których mowa w art. 118 ust. 1 u.ABW. Wysokość dodatku służbowego, zgodnie z art. § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, ustalono z uwzględnieniem w szczególności zakresu obowiązków służbowych, zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Przeniesienie Skarżącego na inne stanowisko służbowe wiązało się z określeniem nowego zakresu obowiązków, co wręcz obligowało, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, do ustalenia kwoty dodatku służbowego w wysokości właściwej na zaproponowanym stanowisku służbowym, przy uwzględnieniu kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza. Należało, wypełniając normę prawną zawartą w art. 121 ust. 1 u.ABW obligatoryjnie dokonać oceny wysokości dodatku służbowego Skarżącego na zaproponowanym stanowisku służbowym. Szef ABW w związku z tym, w ww. piśmie z [...] kwietnia 2018r. zaproponował Skarżącemu dodatek służbowy 1.500 zł., a Skarżący przystał na propozycję. Tym samym wniosek o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego z [...] maja 2018r. nie zasługiwał na uwzględnienie.
2. W skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2023r. Skarżący wniósł o uchylenie ww. rozkazu personalnego Szefa ABW z [...] kwietnia 2023r. nr [...], z uwagi na rażące naruszenie:
- art. 54 ust. 3, art. 114 ust. 1 i 2, art. 115, art., 118 ust. 1, art. 119, art. 121 ust. 1 u.ABW oraz § 3 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez naruszenie prawa do uposażenia, w szczególności jego składników w postaci bezterminowego dodatku służbowego o charakterze stałym;
- art. 6 k.p.a. (zasady praworządności i działania na podstawie przepisów prawa);
- art. 7 k.p.a. - przez naruszenie zasady stania na straży praworządności oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także przez niepodjęcie z urzędu kontroli w zakresie podnoszonych wad ww. rozkazu personalnego, wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenie prawa lub braku podstawy prawnej);
- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, a także przez nieuwzględnienie praktyki rozstrzyganych spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym,
- art. 11 k.p.a. - przez zastosowanie nielogicznych i nieracjonalnych wywodów w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego w zakresie kwestionowanych działań Szefa ABW w obszarze bezterminowego dodatku służbowego o charakterze stałym;
- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. - przez błędne uzasadnienie prawne rozkazu w zakresie przepisów normujących zasady przyznawania i obniżania bezterminowych dodatków służbowych o charakterze stałym.
W uzasadnieniu skargi Skarżący, po przytoczeniu stanu sprawy, wskazał, zasadniczym argumentem ww. wniosku o stwierdzenie nieważności było rażąco niezasadnie i bezpodstawne obniżenie przez Szefa ABW bezterminowego dodatku służbowego o charakterze stałym - z 2400 zł na 1500 zł. Działanie to wynikało bezpośrednio z propozycji kadrowej zawartej w ww. piśmie z [...] kwietnia 2018r., której - na podstawie art. 54 ust. 3 u.ABW - zaproponowano przeniesienie z ww. Grupy z uprzednio zajmowanego stanowiska [...] w 06 grupie (uposażenie zasadnicze - 4625 zł i stały dodatek służbowy - 2400 zł) na stanowisko [...] w 08 grupie (uposażenie zasadnicze – 3995 zł, dodatek służbowy 1500 zł). Skarżący w świetle perspektywy zwolnienia ze służby, bez praw emerytalnych, był zmuszony przyjąć propozycję.
Skarżący podniósł, że zasada przyznawania, podwyższania i obniżania bezterminowego dodatku służbowego o charakterze stałym uregulowano w art. 119 u.ABW i przepisach ww. rozporządzenia. Są to regulacje precyzyjne, nie budzące wątpliwości i całkowicie jasne. Są wewnętrznie spójne i logiczne, precyzyjnie wskazujące organowi sposób działania, w tym przesłanki do zainicjowania określonych działań. Nie było możliwości, za wyjątkiem działania w rażąco złej wierze, na jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne godzące w samoistny sens tych norm. Z przepisów regulujących możliwość zmiany wysokości bezterminowego dodatku służbowego o charakterze stałym, wynika, że bez zaistnienia jasno określonych sytuacji (wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe; stwierdzenia w opinii służbowej nieprzydatności na zajmowanym stanowisku i niewywiązywania się z obowiązków służbowych; pisemnej prośby funkcjonariusza przeniesienia na niższe stanowisko służbowe) nie można dokonać jego obniżenia. Nie ma też przepisów umożliwiających Szefowi ABW określania na nowo, zwłaszcza poprzez jego obniżenie, bezterminowego dodatku służbowego o charakterze stałym. Nie jest okolicznością umożliwiającą obniżenie bezterminowego dodatku służbowego o charakterze stałym przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, bo nie wymieniono jej ani w u.ABW ani w § 3 ust, 6 rozporządzenia, jako przesłanki do obniżenia bezterminowego dodatku służbowego o charakterze stałym. Skoro legislator nie wymienił warunków niezbędnych do zainicjowania przez organ postępowania konstytuującego nowy stan prawny, to wykluczona była możliwość podejmowania rozstrzygnięcia w tym zakresie przez Szefa ABW, a jeżeli takowe zapadło jest obarczone wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Kwestią bezdyskusyjną jest wskazana § 3 ust. 1 i 4 rozporządzenia, zasada przyznawania funkcjonariuszom ABW bezterminowego dodatku o charakterze stałym. Jest to czynność jednorazowa, wywołująca skutki przez czas nieokreślony, w której organ przyznaje dodatek służbowy, mając na względzie § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia - w szczególności sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje zawodowe. Ustawodawca wyposażył Szefa ABW w możliwości zarówno podwyższania bezterminowego dodatku służbowego, jak i jego obniżania, oraz precyzyjnie to uregulował odpowiednio w § 3 ust. 3 i 6 rozporządzenia. Skoro regulacja w zakresie dodatków służbowych o charakterze stałym, przyznawanym funkcjonariuszom ABW była precyzyjna i jasna, to Szef ABW musiał postępować wedle zapisów prawa i nie mógł przy tym działać poza ramami przyznanych uprawnień. Szef ABW nie mógł więc obniżyć bezterminowego dodatku służbowego o charakterze stałym bez zaistnienia literalnie wskazanych przez ustawodawcę przesłanek. Szef ABW nie miał podstaw do zastosowania przepisów umożliwiających obniżenie bezterminowego dodatku służbowego o charakterze stałym i błędnie wskazał art. 54 ust. 3 u.ABW jako podstawę obniżenia bezterminowego dodatku służbowego o charakterze stałym. Błędnie zastosował art. 118 ust. 1 u.ABW, zachowującą prawo do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednim stanowisku, do skompensowania strat z tytułu bezpodstawnego obniżonego bezterminowego dodatku o charakterze stałym.
Szef ABW, rozpoznając wniosek o stwierdzenia nieważności oparł się na dwóch, ocierających się o merytoryczną polemikę argumentach oraz szeregu okolicznościach niemających znaczenia. Stwierdził, że wysokość dodatku służbowego ustalono na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia, w związku z art. 121 ust. 1 u.ABW. oraz, że Skarżący we wniosku z [...] marca 2023r. o stwierdzenie nieważności błędnie użył sformułowania "obniżenie dodatku służbowego", gdy Szef ABW "określił jego wysokość na nowo". Skarżący nie zgodził się z argumentacją Szefa ABW dotyczącą wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 50 ust. 1, 54 ust. 2 i ust 3, art. 115, art. 118 ust. 1 i 119 u.ABW, że "przepisy ustawy pragmatycznej lub aktów do niej wykonawczych nie zakazują zmniejszania poszczególnych składników uposażenia". Nie podzielił stanowiska, że okolicznością uzasadniającą obniżenie dodatku służbowego jest przeniesienie funkcjonariusza na stanowisko służbowe w trybie art. 54 ust. 3 u.ABW, z którym wiąże się inny zakres obowiązków. Nieprawidłowe jest twierdzenie Szefa ABW, że należało zastosować § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 54 ust. 3 u.ABW, normujących zasady przeniesienia na określone stanowisko służbowe po okresie dyspozycji Szefa ABW, a nie sposobu regulowania bezterminowego dodatku służbowego o charakterze stałym.
Skarżący, odnosząc się do argumentu Szefa ABW, że Skarżący błędnie użył sformułowania "obniżenie dodatku służbowego", gdy "określono jego wysokość na nowo", podkreślił, że przeniesienie na niższe stanowisko służbowe nie jest okolicznością uzasadniającą obniżenie bezterminowego dodatku o charakterze stałym. Szef ABW działał z rażącym naruszeniem prawa i poza ramami przyznanych uprawnień. Nie wystąpiła bowiem przesłanka do obniżenia lub jakiejkolwiek innej zmiany bezterminowego dodatku o charakterze stałym, a przepisy przytoczone w podstawie prawnej zastosowano rażąco błędnie. Jako irrelewantne należało też potraktować pozostałe kwestie podnoszone przez Szefa ABW dotyczące zakresu obowiązków czy kwalifikacji zawodowych. Tym samym ww. rozkaz w części dotyczącej obniżenia stałego dodatku służbowego wydano z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, spełniając tym samym przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżony rozkaz, odmawiający stwierdzenia nieważności ww. rozkazu ostatecznego jest błędny i powinien być usunięty z obrotu prawnego.
3. Szef ABW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
2. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść́ skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
W związku z tym Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję (rozkaz personalny) wyłącznie w aspekcie jej (jego) zgodności z prawem i może ją (go) wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym Sąd administracyjny nie ocenia decyzji (rozkazu personalnego) pod kątem jej (jego) słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie kontroli dokonywanej z punktu widzenia legalności zobowiązany jest zbadać, czy organ administracyjny nie naruszył m.in. prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Warto też pokreślić, że kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej - rozkazu personalnego - wydanego w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego) jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156 - art.158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.
3. Sąd, badając legalność zaskarżonego rozkazu personalnego Szefa ABW w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdził, że nie narusza on prawa materialnego, jak również prawa procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Skarga nie podlegała zatem uwzględnieniu.
Skarżący w rozpoznawanej sprawie żądał stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego w przedmiocie przeniesienia Skarżącego na niższe stanowisko służbowe z dniem [...] czerwca 2018r. - z ww. Grupy na stanowisko [...] z zachowaniem prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku [...]. Skarżący jako przesłankę do stwierdzenia nieważności wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Tym samym istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny czy ww. rozkaz personalny Szefa ABW z [...] kwietnia 2023r. mógł być uznany za wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w związku z tym, że Szef ABW, przenosząc Skarżącego na niższe stanowisko służbowe określił Mu dodatek służbowy w niższej wysokości niż dotychczas otrzymywany.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyroki NSA z: 11 sierpnia 2000r. sygn. akt III SA 1935/99, LEX nr 47008; 27 października 1998r. sygn. akt II SA 1202/98, LEX nr 41891; 12 grudnia 1988r. sygn. akt III SA 481/88, niepubl.). Nie stanowi rażącego naruszenia prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (por. wyrok NSA z 17 marca 2022r. sygn. akt I OSK 1114/21, LEX nr 3338204).
Wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Decyzji ostatecznej służy bowiem swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2022r. sygn. akt II OSK 2381/19, LEX nr 3343002).
Nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (np. wyroki NSA z: 28 czerwca 2011r. sygn. akt II GSK 725/10, LEX nr 1083380; 29 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1046/10, LEX nr 1083498; 22 września 2020r. sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955). Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 28 października 2020r. sygn. akt II OSK 2886/18, LEX nr 3088301).
Należy też wskazać, mając na względzie podnoszone w skardze zarzuty, że art. 54 ust. 3 u.ABW stanowi, że po upływie okresu, o którym mowa w ust. 2, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w razie niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 6, chyba że spełnia warunki do zwolnienia ze służby na korzystniejszych zasadach. Tym samym możliwe jest przeniesienie – w świetle ww. przepisu – funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe.
Warto też podkreślić, że zgodnie z art. 115 u.ABW uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia.
Z art. 118 ust. 1 u.ABW w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania ww., ostatecznego rozkazu personalnego z [...] maja 2018r. wynika, że funkcjonariusz przeniesiony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego zachowuje prawo do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego.
W przepisie art. 118 ust. 1 u.ABW nie wskazano, że funkcjonariuszowi przeniesionemu na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego przysługuje prawo do zachowania dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych świadczeń pieniężnych.
Tym samym, w świetle ww. jasnej treści art. 118 ust. 1 u.ABW oraz art. 115 u.ABW należało uznać, że art. 118 ust. 1 u.ABW gwarantuje funkcjonariuszowi przeniesionemu na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego możliwość zachowania jedynie prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, a nie dodatków do tego uposażenia.
Tym samym, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze możliwe i prawidłowe było określenie Skarżącemu w ww. ostatecznym rozkazie personalnym Szefa ABW z [...] maja 2018r. dodatku służbowego w niższej wysokości do poprzednio otrzymywanego (1.500 zł zamiast 2400 zł), tym bardziej, że wysokość tego dodatku wiązała się ściśle z określoną niższą wysokością uposażenia przewidzianego w 08 grupie uposażenia zasadniczego (3.995 zł) na stanowisku, na które przeniesiono Skarżącego.
Wykładnię tą potwierdza art. 118 ust. 2 u.ABW w brzemieniu obowiązującym w chwili wydanie ww. rozkazu personalnego z [...] maja 2018r. Z przepisu tego wynika bowiem, że Szefowie Agencji, każdy w zakresie swojego działania, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, mogą zezwolić na zachowanie przez funkcjonariusza przeniesionego na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, z jednoczesnym zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem.
Z ww. rozkazu personalnego z [...] maja 2018r., o stwierdzenie nieważności, którego wystąpił Skarżący, nie wynika, że bezpośredni przełożony Skarżącego zdecydował się na działanie wynikające z art. 118 ust. 2 u.ABW ani, że zachodziły szczególnie uzasadnione przypadki.
Zdaniem Sądu już z ww. powodów należało uznać, że prawidłowa była zaskarżona decyzja (rozkaz personalny) Szefa ABW z[...] kwietnia 2023r. odmawiający stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW z [...] maja 2018r. Rację miał bowiem Szef ABW wskazując, że art. 118 ust. 1 u.ABW, jak i inne przepisy u.ABW lub aktów do niej wykonawczych nie zakazują zmniejszenia poszczególnych składników uposażenia, zaś art. 118 ust. 1 u.ABW gwarantuje, że bez względu na wysokość ustalonych nowych składników uposażenia funkcjonariusz będzie otrzymywał taką samą kwotę uposażenia, jak na wyższym stanowisku.
Sąd uznał jednak, w związku z podnoszonymi w skardze zarzutami, że należy przeanalizować inne przepisy u.ABW i ww. rozporządzenia, w celu rozważenia powoływanej przez Skarżącego podstawy do stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego Szefa ABW z [...] maja 2018r. – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 114 ust. 1 u.ABW w ww. brzmieniu, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Art. 114 ust. 2 u.ABW stanowi, że z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie.
W art. 117 u.ABW w ww. brzemieniu, wskazano, że funkcjonariusz przeniesiony na podstawie art. 54 ust. 1 do dyspozycji Szefa właściwej Agencji otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne świadczenia pieniężne należne na stanowisku zajmowanym bezpośrednio przed przeniesieniem do dyspozycji Szefa, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość.
Z art. 119 ust. 1 u.ABW w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania ww., ostatecznego rozkazu personalnego z [...] maja 2018r., wynika, że funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia: 1) dodatek za stopień; 2) dodatek służbowy; 3) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby.
W art. 119 ust. 2 u.ABW w ww. brzmieniu wskazano, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych.
Z art. 119 ust. 3 u.ABW w ww. brzmieniu wynikało, że Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby.
Z art. 121 ust. 1 u.ABW w brzemieniu obowiązującym w chwili wydanie ww. rozkazu personalnego z [...] maja 2018r. wynika, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.
W § 1 ust. 1 rozporządzenia w ww. brzmieniu wskazano, że rozporządzenie określa wysokość dodatków do uposażenia otrzymywanych przez funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zwanego dalej "funkcjonariuszem", zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby.
W § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w ww. brzmieniu wskazano, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o uposażeniu zasadniczym - rozumie się przez to uposażenie zasadnicze funkcjonariusza według grupy zaszeregowania, z uwzględnieniem wzrostu tego uposażenia z tytułu wysługi lat.
Z § 1 ust. 3 rozporządzenia wynika natomiast, że dodatki do uposażenia są ustalane w stawkach miesięcznych.
W § 3 ust. 1 rozporządzenia w ww. brzmieniu wskazano, że funkcjonariuszowi przyznaje się dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień.
W § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia stwierdzono, że przy ustalaniu wysokości dodatku, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się w szczególności sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje zawodowe.
Z § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia wynika, że funkcjonariuszowi przyznaje się dodatek służbowy na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W § 3 ust. 5 rozporządzenia wskazano natomiast, że funkcjonariuszowi może być przyznany na czas określony podwyższony dodatek służbowy, w związku z powierzeniem funkcjonariuszowi na ten czas nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych na innym stanowisku.
Z § 3 ust. 6 rozporządzenia wynika, że funkcjonariuszowi obniża się dodatek służbowy w przypadku stwierdzenia w opinii służbowej niewywiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku.
W ocenie Sądu w świetle ww. unormowań prawnych nie można uznać, że w sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego z [...] maja 2018r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rację miał bowiem Szef ABW, podnosząc w zaskarżonym rozkazie personalnym z [...] kwietnia 2023r., że wysokość dodatku służbowego Skarżącego w ww. ostatecznym rozkazie personalnym z [...] maja 2018r. ustalono w wysokości właściwej do zaproponowanego Skarżącemu stanowiska służbowego, z uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych Skarżącego. Jednocześnie wskazano Skarżącemu, że choć uposażenie zasadnicze i dodatek służbowy - w związku z przeniesieniem na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy - ulegają zmniejszeniu, to Skarżący zachowa prawo do uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku [...]. Przez uposażenie w rozumieniu art. 118 ust. 1 u.ABW w związku z art. 115 u.ABW nie mógł być rozumiany dodatek służbowy.
Skoro w rozkazie personalnym z [...] maja 2018r. doszło do prawidłowego określenia składników uposażenia, stosownie do art. 114 ust. 1 i 2, art. 115, art. 118 ust. 1 i art. 119 u.ABW w związku z art. 54 ust. 3 u.ABW oraz w związku z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, to należało przyjąć, że trafne i racjonalne było stanowisko Szefa ABW wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym, że nie sposób doszukać się, w jaki sposób Szef ABW, wydając rozkaz personalny z [...] maja 2018r., mógłby naruszyć normy prawne zawarte w ww. przepisach. Skoro bowiem art. 54 ust. 3 u.ABW odwołuje się do "określonego stanowiska służbowego", to Skarżący mógł zostać przeniesiony zarówno na wyższe, równorzędne, czy niższe stanowisko służbowe. Z przeniesieniem na niższe, równorzędne i wyższe stanowisko służbowe wiąże się określenie na nowo składników wynagrodzenia Skarżącego: uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego, jak również wzięcie pod rozwagę zakresu obowiązków wykonywanych przez Skarżącego, zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji. Dodatkowo Szef ABW w ww., ostatecznym rozkazie personalnym z [...] maja 2018r. powołał się na gwarancyjną funkcję art. 118 ust. 1 u.ABW, a jak mowa wyżej przepis ten w swej jasnej treści mówi o uposażeniu, a nie o dodatkach służbowych.
Brak zatem jakiegokolwiek naruszenia ww. przepisów przez Szefa ABW w ww., ostatecznym rozkazie personalnym z [...] maja 2018r. wskazuje, że oczywiście niezasadne były podnoszone w skardze zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego.
Szef ABW w zaskarżonym rozkazie personalnym odniósł się ponadto do stanowiska Skarżącego, jak również wskazał dlaczego powoływane przez Skarżącego orzeczenia NSA nie mogły być uwzględnione w okolicznościach faktycznych sprawy. Tym samym za oczywiście bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Szef ABW, wydając zaskarżony rozkaz personalny, działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, które powołał w podstawie zaskarżonej decyzji. Szef ABW, wbrew twierdzeniom skargi wziął również pod uwagę słuszny interes obywatela, jak i interes społeczny, uznając, że w świetle art. 54 ust. 3 u.ABW Skarżącego można było przenieść zarówno na wyższe, równorzędne, czy niższe stanowisko służbowe, a Skarżący nie wykazał, że organ nie uwzględnił obowiązującej praktyki orzeczniczej. Uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego sporządzono ponadto zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., podając prawidłowe motywy i odnosząć się do zarzutów i twierdzeń Skarżącego. Warto też podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (rozkazu personalnego) nie jest kolejną instancją odwoławczą, ale odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie badanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego wskazuje, że Szef ABW należycie przeprowadził postępowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego o przeniesieniu Skarżącego na niższe stanowisko służbowe, mając na względzie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dokonał pełnej oceny, czy w sprawie wystąpiła wymieniona przesłanka.
4. Sąd, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.