II SA/WA 1190/20

II SA/Wa 1190/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Danuta Kania
Tomasz Szmydt /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 4753/21 - Wyrok NSA z 2024-09-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
art. 90f,  art. 90n
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów oddala skargę
Uzasadnienie
Na sesji, która odbyła się w dniu [...] sierpnia 2019 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy [...]. W § 4.1. wskazano, że świadczenia pomocy materialnej przyznaje Burmistrz [...], w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w § 9.1. określono, że stypendium szkolne przyznawane jest na wniosek: 1) rodziców, opiekunów prawnych lub pełnoletniego ucznia, 2) dyrektora szkoły, kolegium lub ośrodka, do których uczęszcza uczeń. 3) lub z urzędu. Wzór wniosku o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym w formie stypendium szkolnego stanowi załącznik nr 1 do uchwały (§ 9.2.). Stwierdzono, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 14 lutego 2017r. poz. 1404) (§ 14.). Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 15.).
Powyższa uchwała Rady Miejskiej w [...] stała się przedmiotem skargi Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewoda wniósł o orzeczenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie ustaleń § 4 ust. 1, w odniesieniu do sformułowania: "w formie decyzji administracyjnej"; § 9 ust. 1 uchwały oraz załączników Nr 1 i Nr 2 do uchwały.
Wojewoda [...] zaznaczył, że przyznanie przez jednostkę samorządu terytorialnego stypendiów i zasiłków szkolnych nie następuje w formie decyzji w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a.". W przypadku powzięcia zamiaru przyznawania takich stypendiów czy zasiłków Rada Miejska określa tryb ich przyznawania w uchwale. Jednocześnie Radzie przyznano kompetencje do określenia procedury związanej z przyznaniem stypendium i zasiłków dla uczniów zamieszkujących na terenie gminy [...]. Istotnym jest, że określenie rozstrzygnięcia organu wykonawczego Gminy mianem decyzji nie oznacza, że rozstrzygnięcie to jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a., aktem załatwiającym w sposób władczy sprawę administracyjną, podlegającym rygorom procedury administracyjnej; w tym trybom zaskarżania i kontroli sądowej. Rozwiązanie przyjęte przez Radę w § 4 ust. 1 uchwały, według organu stoi w sprzeczności z art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba źe przepis szczególny stanowi inaczej, chociażby dlatego, że decyzja, o której mowa w przywołanych regulacjach, nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a.
Na mocy art. 90f u.s.o. rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Przy podjęciu uchwały w tym przedmiocie zgodnie z przywołanym wyżej przepisem Rada Gminy kieruje się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności:
1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;
2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;
3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;
4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.
Skarżący podniósł, że pod pojęciem zawartym w art. 90f u.s.o., tj. "tryb i sposób udzielania" stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego należy rozumieć określenie niezbędnych czynności i pewnych wymogów, konieczne do wykazania i podjęcia, w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego, jak również jego realizacji. Odnosząc się do użytego w ustawie pojęcia "tryb" wskazać należy, że oznacza ono określone działanie dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, z kolei "sposób" oznacza metodę lub formę tegoż działania. Rada gminy uprawniona jest zatem do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń.
Skarżący stanął na stanowisku, że Rada ustalając w § 9 ust. 1 uchwały krąg podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o przyznanie stypendium, dokonała nieuprawnionej modyfikacji uregulowań zawartych w art. 90n ust. 2 i 3 u.s.o.. Jednocześnie Rada potraktowała przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym z urzędu za obligatoryjne, co skarżący uznał za niedopuszczalne.
Ponadto skarżący wskazał, że w § 9 ust. 2, § 13 ust. 5 uchwały oraz w załącznikach 1 i 2 do uchwały Rada Miejska w [...] wprowadziła wzory wniosków o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym w formie stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego. Żaden bowiem przepis prawa nie przyznaje Radzie Miejskiej kompetencji w tym zakresie, natomiast faktyczne posługiwanie się wzorami wniosków może służyć wyłącznie ułatwieniu złożenia poprawnego wniosku. Wzór wniosku zamieszczony w uchwale w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy może spełniać jedynie rolę pomocniczą bądź informacyjną z wykluczeniem roli obowiązującej. Wystąpienie o przyznanie pomocy, ze spełnieniem wszystkich wymagań określonych w uchwale, jednak bez użycia opracowanego wzoru wniosku, nie może dyskwalifikować wnioskodawcy, tym bardziej zdaniem skarżącego, Rada przekroczyła delegację ustawową z art. 90f u.s.o., jak również naruszyła art. 90n ust. 4 u.s.o.
Dodatkowo Wojewoda [...] uznał, że zakres żądanych danych, które zawarte mają być we wniosku (załączniki Nr 1 i Nr 2 do uchwały) narusza zasadę niezbędności w odniesieniu do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze oraz do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Rada Miejska w [...], w ramach ukształtowania wzorów wniosków o przyznanie stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego, uznała bowiem konieczność pozyskania następujących danych: PESEL wnioskodawcy, telefon oraz stopień pokrewieństwa, czy danych dotyczących płacenia alimentów na rzecz innych osób spoza gospodarstwa domowego.
Z uwagi na fakt, że naruszenia prawa przez Radę miały charakter istotny, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim Rada określiła wzory wniosków w załącznikach: Nr 1 i Nr 2 do uchwały. Żaden przepis u.s.o. nie daje podstaw do przetwarzania wskazanych danych dla celów przyznania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy.
Ponadto skarżący podał, że w treści wzorów wniosków (str. 6 załącznika Nr 1 do uchwały i str. 4 załącznika Nr 2 do uchwały) zawarte zostały klauzule o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przy czym ich usytuowanie na końcu formularzy wskazuje na odniesienie do całości wniosków oraz wszystkich danych w nim zawartych. W tym miejscu skarżący zwrócił uwagę na treść art. 90n ust. 5a u.s.o. odnoszącego się do klauzuli o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań do oświadczeń, o których mowa w ust. 4 pkt 3 i ust. 5 u.s.o., a zatem nie do wszystkich informacji oraz danych zamieszczonych we wzorze wniosku. Z kolei z art. 90n ust. 4 pkt 3 i ust. 5 u.s.o. wynika, że na okoliczność wykazania wysokości dochodu oraz wysokości świadczeń pieniężnych uzyskiwanych z pomocy społecznej przedkłada się stosowne zaświadczenia albo oświadczenia.
Zdaniem Wojewody [...] okoliczność, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy, oznacza że Rada Miejska w [...], podejmując przedmiotową uchwałę i określając regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy [...], nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 90f u.s.o. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Zamieszczenie w treści uchwały obowiązków nieznajdujących uzasadnienia prawnego oraz norm istotnie naruszających przepisy prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części określonej w petitum skargi.
Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie Jednocześnie wskazała, uznała za zasadne podniesione zarzuty w zakresie uchwalenia wzoru załączników nr 1 i nr 2 do uchwały i w dniu [...] czerwca 2020 r. została podjęta uchwała uchylająca przedmiotowe załączniki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów władczych pochodzących m.in. od administracji publicznej i samorządowej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Oceniając przedmiotową uchwałę według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie jest ona wadliwa. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych.
Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.
Podkreślenia wymaga także okoliczność, ze nie w każdej sytuacji, mimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały, będzie możliwe takie stwierdzenie. W myśl bowiem przepisu art.94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art.90 ust.1 lub jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, godzi się zauważyć, że na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do analizy zgodności z ustawą o systemie oświaty, zapisów sprecyzowanych w skardze paragrafów uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019r.
Odnosząc się do pierwszej z zarzucanych w skardze nieprawidłowości, a znajdujących się w treści par.4 skarżonej uchwały zważyć należało, iż sporny zapis pozostaje w zgodzie z ustawą o systemie oświaty. Wbrew zarzutom skargi, w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne – co zostało wprost sformułowane w art.90n ust.1 powyższej ustawy. Powtórzenie w badanej uchwale treści ustawy, nie może więc być skutecznie traktowane jako naruszenie prawa a już tym bardziej o charakterze jaskrawym. W ocenie tut. Sądu, biorąc pod uwagę charakter badanej regulacji i krąg jej odbiorców, takie powtórzenie jest ze wszech miar uzasadnione. Powoduje bowiem większą czytelność skarżonej uchwały. Ułatwia też obywatelom do których uchwała jest skierowana, zrozumienie i poznanie procedury związanej z przyznawaniem przedmiotowych świadczeń-zwalniając adresatów uchwały z konieczności analizy przepisów ustawowych.
W tym miejscu należało także zwrócić uwagę skarżącemu organowi, iż w sytuacji gdy podnosi jakieś twierdzenia (np. dotyczące formy rozstrzygania spraw o przyznanie pomocy materialnej) winien w sposób możliwie jak najdokładniejszy wyjaśnić swój pogląd. W realiach niniejszej sprawy Wojewoda zaniechał jednak sprecyzowania podstaw postawionego wobec uchwały zarzutu, a w szczególności nie dokonał analizy prezentowanego stanowiska przez pryzmat ustawy o systemie oświaty. Tego rodzaju arbitralne formułowanie stanowiska, utrudnia zaś Sądowi jak i drugiej stronie postępowania, poznanie sposobu rozumowania i wnioskowania skarżącego. Pozostaje też w sprzeczności z ustrojowym umiejscowieniem organu nadzoru, oraz z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego sprecyzowanymi w Rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego od stosowania których Wojewoda nie jest zwolniony.
W ocenie składu orzekającego nietrafny jest także zarzut dotyczący rozszerzenia w par.9 uchwały, kręgu podmiotów mogących wystąpić z rzeczonym wnioskiem, o opiekunów prawnych ucznia. Taki zapis badanej uchwały nie jest sprzeczny z intencją twórcy przepisu art.90n ust.2 ustawy o systemie oświaty. Wykładnia celowościowa w/powołanego przepisu ustawy świadczy o tym, że celem ustawodawcy było umożliwienie wystąpienia z omawianym wnioskiem m.in. właśnie jego opiekunom prawnym, skoro ustawodawca przyznał takie uprawnienie rodzicom ucznia. Rodzic – korzystający ze swojej władzy rodzicielskiej – jest zaś właśnie osobą, sprawującą pieczę prawną nad uczniem.
W świetle powyższego, omawiany zapis par.9 uchwały należy traktować jako udaną próbę doprecyzowania zapisu ustawowego, i to doprecyzowania pozostającego w zgodzie z wykładnią celowościową normy art.90n ust.2 omawianej ustawy.
Nawet zaś hipotetycznie przyjmując, że w przedmiotowej materii uchwała narusza normę ustawową, to w ocenie tut. Sądu nie jest to naruszenie nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Dzięki omawianej regulacji w skarżonej uchwale, nie dochodzi bowiem skutków negatywnych dla społeczeństwa. Wręcz przeciwnie, dzięki temu zapisowi nie następuje pokrzywdzenie osób sprawujących faktyczną opiekę nad uczniem np. rodzin zastępczych. Jak zaś już wskazano to na wstępie niniejszych rozważań, jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Skoro więc badany zapis nie stanowi naruszenie prawa, a zwłaszcza naruszenia o charakterze istotnym, to tym samym nie była konieczna interwencja Sądu w celu eliminacji spornego zapisu z porządku prawnego.
W ocenie tut. Sądu błędne są także zarzuty skarżącego dotyczące par.9 ust.1 pkt.3 spornej uchwały. Wbrew twierdzeniom Wojewody wymienienie w par.9 podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku, w tym dodanie możliwej formy działania z urzędu, nie przesądza per se o tym, że działanie z urzędu ma przybrać formę aktywności obligatoryjnej. Przyjęcie takiego uproszczonego sposobu rozumowania, jaki zaprezentował podmiot skarżący sprawiałoby, że również wszystkie podmioty wymienione w art.90n ust.2 omawianego aktu prawnego byłyby zobowiązane (a nie jedynie uprawnione) do składania wniosków. Nie wymaga zaś dowodu, ze taka interpretacja jest sprzeczna z treścią przepisu ustawy jak też pozostaje w oderwaniu od zasad logicznego odczytywania tekstu prawnego. Jako taka, nie mogła więc znaleźć akceptacji Sądu administracyjnego.
W realiach faktycznych niniejszej sprawy za bezprzedmiotowy należało natomiast uznać zarzut dotyczący załączników nr.1 i 2 do skarżonej uchwały. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Rada Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2020r. uchyliła skarżoną uchwałę w części dotyczącej owych załączników. Na dzień orzekania nie istniał więc w obrocie prawnym akt, mogący podlegać ewentualnej eliminacji z tego obrotu przez tut. Sąd.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).