II SA/Wa 1144/25

II SA/Wa 1144/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2026-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Mateusz Rogala.
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 154 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2025 poz 636
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
A.P. (dalej: "skarżący") pełnił służbę w Policji w okresie od [...] sierpnia 1988 r. do [...] stycznia 2017 r. W dniu zwolnienia ze służby w Policji, tj. [...] stycznia 2017 r., przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny za 97 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Świadczenie to zostało skarżącemu wypłacone, co jest w sprawie bezsporne (vide świadectwo służby i zestawienie należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji w aktach administracyjnych sprawy).
Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. skarżący, powołując się na art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 636 ze zm.; dalej: "u.P."), Konstytucję RP oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK", "Trybunał") z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), wystąpił do Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ") o wyrównanie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] KGP, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610; dalej: "ustawa zmieniająca"), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wobec tego, że skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ani nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne i prawomocne.
Następnie wnioskiem z [...] grudnia 2024 r. skarżący zażądał uchylenia ww. decyzji organu w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."). W motywach tego wniosku skarżący stwierdził, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z ww. przepisu. Mianowicie wniosek dotyczy decyzji ostatecznej i odmownej, czyli takiej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Za uchyleniem decyzji przemawiają też względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony. Interes społeczny skarżący upatruje w realizacji woli ustrojodawcy, wyrażonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz wypełniania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązków wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego (vide art. 2 Konstytucji RP). Skarżący zgodził się również z następującą tezą wyrażoną przez Rzecznika Praw Obywatelskich w wystąpieniu do KGP: "Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozwiązana (rozstrzygnięta) na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była załatwiona, i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą być tu wykorzystane rożne instrumenty". Natomiast słuszny interes skarżącego przejawia się w ochronie jego interesu majątkowego, wynikającego także z normy konstytucyjnej - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Decyzją z [...] maja 2025 r. nr [...] organ, w oparciu o art. 154 § 2 k.p.a., odmówił zmiany własnej decyzji z [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmawiającej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia z [...] maja 2025 r. KGP podkreślił, że przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne prowadzone jest w trybie art. 154 k.p.a., zgodnie z żądaniem skarżącego. Postępowania określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, czyli wadami, które nie uzasadniają wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i nast. k.p.a.) Przepisy art. 154-155 k.p.a. umożliwiają organowi administracji weryfikację decyzji, pozostawiając mu swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopuszczają ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, co stanowi wyjątek od ujętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), KGP wyjaśnił, iż rozpoznając sprawę w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a., nie jest uprawniony do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz powinien dokonać jej analizy pod kątem zaistnienia określonych w tym art. przesłanek. Zastosowanie art. 154 k.p.a. jest bowiem uwarunkowane równoczesnym spełnieniem dwóch przesłanek: braku nabycia przez stronę prawa na mocy decyzji ostatecznej oraz wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Ponadto organ administracji musi ustalić, czy decyzja, której dotyczy wniosek, jest decyzją związaną czy też nie. Jeżeli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana
w trybie art. 154 k.p.a. jest co do zasady niedopuszczalna.
Według KGP, jego decyzja z [...] stycznia 2021 r. nr [...] ma charakter związany, ponieważ przepisy nie pozwalają organowi na swobodę w kształtowaniu rozstrzygnięcia. Zastosowany w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej zwrot "stosuje się" nie daje możliwości zastosowania innych przepisów, zaś zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu ww. przepisu musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana objętej wnioskiem decyzji, zgodnie z wolą skarżącego, pozostawałaby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami ustawy zmieniającej. Subiektywne poczucie krzywdy, rozczarowanie i żal eksponowane w pismach skarżącego nie mogą być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. Podobnie nie można uznać za słuszny interes skarżącego jego dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez KGP w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją.
W kontekście przesłanki interesu społecznego, organ zaznaczył, iż kontrolowana decyzja została wydana po wyroku Trybunału, na mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, dlatego nie będzie miał zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Z art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P. wynika prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a u.P., który do 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, której art. 1 pkt 16 nadał następujące brzmienie art. 115a u.P.: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Z kolei w myśl art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, przepis art. 115a u.P. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.
W konsekwencji od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r.
Zważywszy, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] stycznia 2017 r., a należny mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został wypłacony, brak podstaw prawnych, aby jego wniosek z [...] listopada 2018 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed 6 listopada 2018 r. Z dniem wypłaty należnego skarżącemu - z tytułu zwolnienia ze służby w Policji - ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, sprawa dotycząca wypłaty przedmiotowego świadczenia została zakończona. Wypłata ekwiwalentu pieniężnego na nowych zasadach, tj. przy zastosowaniu mnożnika 1/21 z art. 115a u.P., jest możliwa, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, w dwóch przypadkach: gdy policjant został zwolniony ze służby przed 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony albo gdy policjant został zwolniony ze służby po 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony.
KGP skonkludował, że art. 154 k.p.a. nie może służyć takiej zmianie rozstrzygnięcia, która - w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną - byłaby niedopuszczalna.
Organ zwrócił też uwagę na zasadę domniemania konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. KGP nie może odmówić stosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis art. 6 k.p.a. stanowi powtórzenie art. 7 Konstytucji RP, wedle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ma przesłanek prawnych do odstąpienia, jak żąda tego skarżący, od stosowania art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Ani ustawa zasadnicza ani żaden inny akt prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia od stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy. Uprawnienia takiego nie można wywodzić z treści art. 7 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie oparte o klauzulę generalną słusznego interesu strony nie może wprowadzać do obrotu prawnego aktu indywidulanego pozostającego w sprzeczności z jednoznaczną w swej treści normą prawną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję KGP z [...] maja 2025 r. skarżący zarzucił obrazę:
1) art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jego wniosku o zmianę - uchylenie decyzji z 25 stycznia 2021 r. w sytuacji zaistnienia wszystkich przesłanek do jej uchylenia określonych w tych przepisach;
2) prawa materialnego, tj. art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. poprzez bezpodstawne uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania w jego sprawie, mimo że w brzmieniu tym jest on zgodny z Konstytucją RP oraz zapatrywaniami wyrażonymi w ww. wyroku TK i tym samym zapełnia on rzekomą lukę w systemie prawnym, z której istnienia organ wcześniej wywodził niemożność pozytywnej realizacji jego żądania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało pozbawieniem skarżącego ekwiwalentu pieniężnego w należnej wysokości;
3) prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie w subsumpcji, w sposób znajdujący przełożenie na realizację wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego, zawartych w ww. przepisie norm konstytuujących prawo podmiotowe skarżącego, co zarówno przed 1 października 2020 r., jak i po tej dacie skutkowało uchylaniem się od realizacji tego prawa, a następnie wydaniem w dniu 12 maja 2025 r. decyzji odmownej, przez co organ uniemożliwił skarżącemu skorzystanie z gwarantowanego przez Konstytucję RP prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, obliczonego zgodnie z postanowieniami ustawy zasadniczej;
4) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie w subsumpcji, w sposób znajdujący przełożenie na realizację wniosku, norm zawartych w ww. przepisie, co do dnia wydania decyzji skutkowało uchylaniem się od spełnienia żądania skarżącego, a tym samym przysługującego mu prawa do uchylenia decyzji i przywrócenia konstytucyjności rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu urlopowego, jakie zapadło bezpośrednio po zwolnieniu go ze służby w Policji, dalej zaś skutkowało wydaniem odmownej decyzji i pozbawieniem go rzeczonego prawa;
5) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie odmownej decyzji administracyjnej w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy z zmieniającej i uznanie (w jej uzasadnieniu), że od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. nadal stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy odnośnie ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, tj. ze współczynnikiem ułamkowym 1/30 miesięcznego uposażenia za każdy dzień takiego urlopu, przez co organ zignorował ww. wyrok Trybunału rugujący z obrotu prawnego przepis art. 115a u.P. w zakresie, w jakim określał on ten współczynnik, ze względu na jego niezgodność z Konstytucją RP, przy czym decyzja ta pozbawia skarżącego możliwości realizacji konstytucyjnie gwarantowanych praw określonych w art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej i jednocześnie godzi w zasadę nadrzędności Konstytucji RP wynikającą z jej art. 8 ust. 1;
6) art. 32 ust. 1 (zasada równości wobec prawa) i art. 2 Konstytucji RP (zasada praw nabytych, zakaz wstecznego działania prawa oraz zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzone z tego przepisu) poprzez wydanie niekorzystnej dla skarżącego decyzji administracyjnej w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, który wprowadza do systemu prawnego normę wyeliminowaną wcześniej przez TK oraz bezzasadnie różnicuje sytuację prawną byłych funkcjonariuszy, uzależniając wypłatę ekwiwalentu za urlop w konstytucyjnej wysokości od daty ich odejścia ze służby oraz stanu ich sprawy w przedmiocie ustalenia ekwiwalentu, a także poprzez dokonanie przez organ interpretacji tego przepisu w sposób arbitralnie pozbawiający skarżącego słusznie nabytego, po opublikowaniu orzeczenia Trybunału, prawa podmiotowego do wznowienia postępowania i wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, co istotnie narusza jego zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.
W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z [...] maja 2025 r. nr [...] oraz rozpoznanie sprawy trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę KGP (reprezentowany przez radcę prawnego Z. K.) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że wskazanie w uzasadnieniu wyroku TK zasad, na podstawie których powinna być ustalona wartość wskaźnika - mnożnika do wyliczenia ekwiwalentu, należy traktować wyłącznie jako wytyczne dla prawodawcy (ustawodawcy), który będzie (był) zobligowany do uchwalenia normy prawnej zgodnej z Konstytucją RP.
Jednocześnie KGP nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją KGP z 12 maja 2025 r. prowadzone było w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a., który w § 1 wskazuje, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] grudnia 2024 r., w którym domagał się on uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji KGP z [...] stycznia 2021 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W sprawie bezsporna jest okoliczność, iż skarżący nie zaskarżył ww. rozstrzygnięcia.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w ramach którego organ dokonuje oceny, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem (zmianą) decyzji ostatecznej.
KGP podniósł, iż tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej w zakresie rozstrzygnięcia sprawy luzu decyzyjnego. Takim właśnie rozstrzygnięciem jest - zdaniem organu - decyzja odmawiająca wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż opiera się na ściśle określonych w przepisach prawa materialnego przesłankach. Ponadto, w ocenie KGP, zmiana objętej wnioskiem decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. prowadziłaby do naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej (objętego domniemaniem konstytucyjności), czego nie można pogodzić ani z interesem społecznym ani ze słusznym interesem strony, który musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Przede wszystkim w sprawie należało rozważyć, czy tzw. decyzje związane mogą w ogóle podlegać weryfikacji w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a., czy też taka możliwość - jak przyjął organ - jest wyłączona. W orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, które w pełni aprobuje Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia to, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy (vide wyroki NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17 i z 18 września 2025 r., sygn. akt III OSK 641/25 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd zwraca przy tym uwagę, iż skarżący wnioskował o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2021 r., a nie o jej zmianę, jak błędnie przyjął KGP.
W niniejszej sprawie organ miał obowiązek zbadać, czy za uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której skarżący nie nabył prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, będąc w tym zakresie związanym przepisem art. 7 k.p.a. Przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (vide wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06).
Pojęcie "słuszny interes strony" ma charakter nieostry i niedookreślony. W judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną na korzystniejszą dla strony. Treść "słusznego", a więc kwalifikowanego interesu strony, powinna być ustalana w danej sprawie i powinna ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego.
Natomiast kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym - stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, iż także ono powinno być rozpatrywane na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym niewątpliwe pozostaje, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, w której za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony.
W świetle jednolitej wykładni, wypracowanej przez sądy administracyjne, nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności jest stanowisko wyrażone przez KGP w kwestionowanej w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej, który dokonał literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie (vide wyroki NSA o sygn. akt: III OSK 2003/23, III OSK 2000/23, III OSK 1956/23, III OSK 1776/23, III OSK 1761/23, III OSK 1750/23, III OSK 1906/23, III OSK 1859/23, III OSK 1855/23, III OSK 3202/23, III OSK 2898/23, III OSK 2861/23, III OSK 2107/23, III OSK 2051/23, III OSK 1760/23, III OSK 1759/23, III OSK 2199/23).
Tutejszy Sąd podziela stanowisko skarżącego, że względy interesu społecznego można sprowadzić do realizacji woli ustrojodawcy wyrażonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz wypełniania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązków wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP. Znajduje ono oparcie m.in. w wyroku NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 6128/21.
Przyjęcie za prawidłową wykładni przepisów przejściowych, zastosowanej przez KGP w kwestionowanej w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z [...] stycznia 2021 r., oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, iż ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca próbuje przepisami przejściowymi ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą też ustawodawcę.
Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, oznaczają konieczność uwzględnienia - przy wykładni przepisu art. 115a u.P. - wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Zwracały na to uwagę nie tylko sądy administracyjne w orzeczeniach, ale także sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu nowelizacji u.P. dokonanej ustawą zmieniającą. Wskazał bowiem, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. orzeczenia TK. Skoro wyrok Trybunału usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią orzeczenia TK.
Zdaniem Sądu w składzie tu orzekającym, wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. uwzględniającego wyrok Trybunału oraz linię orzeczniczą sądów administracyjnych, ukształtowaną po wydaniu tego orzeczenia, nie może prowadzić do naruszenia prawa w kontekście brzmienia art. 115a u.P. i art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Sądy wyjaśniły jak ww. przepisy należy interpretować w świetle wyroku TK (vide wyroki NSA z 31 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 898/22 i z 24 maja 2024 r., sygn. III OSK 905/23). Jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do jej podstawy prawnej, gdyż celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej ze względu na jej istotną wadliwość, lecz ze względu na wystąpienie innych przesłanek (vide wyroki NSA z 18 września 2019 r., sygn. I OSK 2893/17 i z 18 września 2025 r., sygn. akt III OSK 641/25).
Nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Za pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji, która nie uwzględnia wyroku TK oraz prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, nie przemawia interes społeczny. Istnienie słusznego interesu strony jako przesłanka do uruchomienia trybu z art. 154 k.p.a. musi być rozważana w odniesieniu do rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których została wydana ostateczna decyzja. W tym aspekcie ewolucja wykładni prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia, iż za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W zaskarżonej decyzji KGP nie przeanalizował w sposób prawidłowy, czy w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., tj. "interes społeczny" lub/i "słuszny interes strony", niezasadnie przyjmując, że zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. nie jest uprawnione w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Tymczasem w ramach przesłanki "interesu społecznego" trzeba rozważyć, czy społecznie pożądane jest takie postępowanie organów władzy publicznej, aby prawa pracownicze nie były przestrzegane i wynagrodzenie (ekwiwalent urlopu jako równoważnik wynagrodzenia) nie zostało w całości wypłacone przez brak zrekonstruowania derogowanej części art. 115a u.P. w oparciu o wykładnię przyjętą przez Trybunał w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Wedle tej wykładni, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 u.P. ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za 1 dzień roboczy, posługując się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wynoszącym 1/21. Skoro orzeczenie TK usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że organy Policji powinny stosować art. 115a u.P w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. W przeciwnym razie doszłoby do powielania rozwiązań niekonstytucyjnych, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 6 i art. 7 k.p.a., na które powołał się KGP.
W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 154 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego zasadnym było wyeliminowane jej z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.