Pełny tekst orzeczenia II SA/WA 1139/23

II SA/Wa 1139/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant referent stażysta Natalia Grzelak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz T. M. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r. T. M. (dalej "skarżący") wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej "DIAS" lub "organ
I instancji") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzenia (łącznie brutto) D. P. za rok ubiegły zatrudnionego w [...] Urzędzie Skarbowym w [...].
Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. DIAS, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2, w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.", w związku z art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", odmówił udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazane ograniczenie podlega wyjątkom określonym w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., do których zaliczono: pełnienie funkcji publicznej, związek z pełnieniem funkcji oraz rezygnację przez osobę fizyczną z przysługującej jej ochrony prywatności. Organ zwrócił uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje jednak pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Również w literaturze i orzecznictwie wskazuje się na brak możliwości precyzyjnego i jednoznacznego wskazania cech i okoliczności pozwalających na zakwalifikowanie danej osoby jako pełniącej funkcje publiczne. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05), podkreślając że trudno jest stworzyć zamknięty katalog funkcji i stanowisk, w stosunku do których prawo do informacji publicznej będzie miało pierwszeństwo przed ochroną prywatności. Równocześnie Trybunał wskazał, że nie każdy pracownik instytucji realizującej zadania publiczne może być uznany za osobę pełniącą funkcje publiczne, konieczne jest zatem każdorazowe badanie tego aspektu w toku prowadzonego postępowania i przy uwzględnieniu stanu faktycznego każdego przypadku. Organ I instancji podał, że w orzecznictwie wskazuje się na różnego rodzaju kryteria określające sprawowanie funkcji publicznej. Zgodnie z wyrokiem TK z 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05) wiąże się ono z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Z kolei w jednym z wyroków NSA wskazał na konieczność każdorazowego badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który - dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji - winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (wyrok z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13). Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
DIAS wyjaśnił, że D. P., którego dotyczy złożony wniosek, był
w ubiegłym roku zatrudniony na stanowisku [...] w Dziale [...] [...] Urzędu Skarbowego w [...]. Posiadał on upoważnienie do nakładania kary grzywny w drodze mandatu karnego za wykroczenia skarbowe. W ocenie organu I instancji mimo, że pracownik nie zajmował stanowiska kierowniczego, ani nie posiadał kompetencji kierowniczych w strukturze swojego działu czy też urzędu, to z pewnością nie można zaliczyć realizowanych przez niego zadań do katalogu stanowisk pomocniczych (usługowych lub technicznych). W ocenie DIAS należy zatem uznać, że jest to osoba pełniąca funkcje publiczne.
Zdaniem DIAS mimo, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, to - jak wskazał w swoim wyroku Trybunał Konstytucyjny - nie wyłącza to jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne (wyrok z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05). Zwrócił na to uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślając, że mamy tu do czynienia z dobrami równorzędnymi, a "rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. (...) Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym" (wyrok z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3042/14).
W ocenie organu I instancji nie bez znaczenia w analizowanej sprawie pozostaje fakt, że pracownik, którego dotyczy wniosek, złożył oświadczenie, iż nie wyraża zgody na przekazanie skarżącemu danych dotyczących łącznych zarobków brutto za ubiegły rok. DIAS zauważył, że w pewnych sytuacjach udzielenie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w instytucjach publicznych nie musi się wiązać
z kolizją konstytucyjnych praw tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej - np. wtedy, gdy pytanie ma charakter ogólny i odnosi się do wynagrodzeń wypłacanych na danym stanowisku (bez wskazywania danych osobowych), a na stanowisku tym zatrudnionych jest kilka osób. Informacją publiczną nie jest w takiej sytuacji to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Zdaniem DIAS w analizowanej sprawie nie ma mowy o zachowaniu poufności, bowiem pracownik wskazany jest we wniosku imiennie. Przedmiotem żądania jest zatem uposażenie konkretnej osoby, a nie wydatek ponoszony ze środków publicznych. Poddaje to w wątpliwość, czy w tej sytuacji celem skarżącego rzeczywiście jest pozyskanie informacji o sprawach publicznych. Z kolei wynagrodzenie jest z całą pewnością dobrem osobistym w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego
i jego ujawnienie bez zgody pracownika stanowi naruszenie tego dobra (uchwała Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2). Organ I instancji uznał, że tak konkretny przedmiot wniosku uniemożliwia też dokonanie ograniczenia przez udostępnienie informacji wcześniej zanonimizowanej. W tym stanie rzeczy jedyną formą zakończenia postępowania zainicjowanego wskazanym wcześniej wnioskiem może być tylko wydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Skarżący zarzucił organowi
I instancji naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osoby fizycznej;
3. art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi
o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania przy jednoczesnym trafnym stwierdzeniu, że D. P. jest osobą pełniącą taką funkcję;
4 art. 2 ust.2 u.d.i.p., poprzez dociekanie powodów, dla których zapytanie
o informację publiczną zostało w tej sprawie złożone i czy jest realizacją celów ustawy, podczas gdy wskazany przepis wyraźnie zakazuje wymagania od wnioskodawcy wykazania interesu faktycznego lub prawnego w jej uzyskaniu;
6 art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. a, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy informacją publiczną jest informacja o majątku Skarbu Państwa, a niewątpliwie kwota przeznaczona w budżecie państwa na etat zajmowany przez D. P. jest informacją o majątku Skarbu Państwa w kontekście zasad budżetowych, zwłaszcza zasady jednolitości i jawności budżetowej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., wydaną na podstawie art. 127 § 1 i § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 615, z późn. zm.), Szef Krajowej Administracji Skarbowej, dalej "Szef KAS", uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu Szef KAS wskazał, że żądana przez skarżącego informacja
w zakresie wynagrodzenia brutto D. P. uzyskanego za 2022 r., jest informacją ad personam, co powoduje, że wniosek z [...] stycznia 2023 r. nie może zostać uznany za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p.
Dalej Szef KAS podniósł, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że żądanie wskazania wynagrodzeń konkretnych osób fizycznych, wymienionych z imienia i nazwiska, jako dotyczące informacji ad personam, nie stanowi informacji publicznej. Na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w orzecznictwie wypracowano stanowisko, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Informacją publiczną są niewątpliwie środki wydatkowane na konkretne stanowiska, czy etaty w organach, lecz nie może nią być informacja imienna o wysokości otrzymywanego przez pracownika wynagrodzenia, która podlega ochronie przewidzianej przepisami prawa pracy, a o taką właśnie informację wystąpił skarżący.
W ocenie Szefa KAS o ile zatem organ I instancji w zaskarżonej decyzji dostrzegł w sprawie z wniosku aspekt niepubliczny (prywatny), z powodu którego informacje dotyczące żądanego obszaru nie mają charakteru informacji publicznej, tj. wskazał, że przedmiotem żądania jest uposażenie konkretnej osoby, a nie wydatek ponoszony ze środków publicznych i w związku z tym poddał w wątpliwość, czy przedmiotem wniosku jest żądanie pozyskania informacji o sprawach publicznych, o tyle błędnie zakwalifikował wniosek jako żądanie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji odmówił udostępnienia żądanej informacji z uwagi na ochronę wynikającą z prawa do prywatności.
Szef KAS stwierdził, że sama okoliczność, iż wniosek dotyczy pracownika organu krajowej administracji skarbowej nie wystarcza, aby żądaną informację uznać za publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wniosek skarżącego nie jest bowiem pytaniem
o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników, zatrudnionych na określonym stanowisku, lecz żądaniem udzielenia informacji cyt.: "ile wyniosły zarobki (łącznie brutto) za rok ubiegły zatrudnionego
w [...] Urzędzie Skarbowym w [...] D. P.". Zatem w swej istocie dotyczy w sposób bezpośredni sfery ad personam. Przedmiotem zainteresowania skarżącego są bowiem dane wskazanej z imienia i nazwiska osoby, a nie dane dotyczące funkcjonowania czy organizacji organu i środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonalizowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i funkcjonowanie organu (wydatkach jednostki publicznej), czyli majątku publicznym, w tym o ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
W żadnym razie nie dotyczy informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym - art. 6 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Szef KAS podniósł też, że istotą u.d.i.p. nie jest umożliwienie każdemu, jak to stanowi art. 2 ust. 1 tej ustawy, dostępu do danych
z dokumentacji pracowniczej.
Dalej Szef KAS wskazał, że skoro żądanie skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, DIAS powinien pisemnie poinformować go, że żądanie nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej.
Następnie Szef KAS wyjaśnił, że z postanowień art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że decyzja może być wydana tylko wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania tej ustawy. W sytuacji, gdy wnioskodawca powołuje się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale jego wniosek w istocie jej nie dotyczy, odmowa dokonania takiej czynności nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego.
Ponadto Szef KAS podał, że w związku z zawartym w odwołaniu zarzutem dot. naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez dociekanie powodów, dla których skarżący złożył zapytanie, należy podkreślić, że DIAS na żadnym etapie postępowania nie zwracał się do skarżącego o wskazanie powodów wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji, ani nie żądał wykazania interesu prawnego czy faktycznego w jej pozyskaniu. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.
Na powyższą decyzję T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP
w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności
i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;
2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, przy czym nie dotyczy to osób piastujących funkcje publiczne, w sytuacji kiedy pytanie
o wynagrodzenie urzędnika dotyczyło osoby wykonującego taką właśnie funkcję, poprzez niezastosowanie tego przepisu;
3) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. przez dociekanie powodów dla których wniosek został złożony i odniesienie się do tego w części motywacyjnej decyzji organu I instancji, co zaaprobował organ II instancji, a co nie ma żadnego umocowania w przepisach tejże ustawy;
4) art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. a) u.d.i.p. w zakresie w którym odmówiono zastosowania tego przepisu w sytuacji, kiedy wniosek dotyczył niewątpliwie informacji o majątku Skarbu Państwa wydatkowanym na wynagrodzenie osoby wykonującej władztwo publiczne, co stanowi nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji w tym zakresie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa KAS i poprzedzającej ją decyzji DIAS i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – DIAS, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Sporne w sprawie jest, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, a jeżeli tak, to czy DIAS zasadnie odmówił ich udostępnienia.
Zaznaczyć przy tym należy, że nie budzi wątpliwości, że D. P.,
tj. osoba, wynagrodzenia której dotyczył wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, jest osobą pełniącą funkcje publiczne.
Odnośnie tej kwestii wyjaśnić należy, że choć u.d.i.p. posługuje się pojęciem "osoby pełniącej funkcję publiczną" - to jednak nie definiuje tego pojęcia, pozostawiając ten problem doktrynie i orzecznictwu. Wykładni wskazanego wyżej pojęcia dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań
w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym
w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej
z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny" (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30).
Z treści powyższego orzeczenia wynika, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też
w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyroki NSA z dnia z dnia 8 lipca 2015, sygn. akt I OSK 1530/14 oraz z dnia 17 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 169/18, oraz K. Miksa, Udostępnianie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne a prawo do prywatności w praktyce działania organów władzy publicznej, Samorząd Terytorialny nr 4/2015, s. 45-47).
Z ustaleń organu I instancji wynika, że D. P. był zatrudniony na stanowisku [...] w Dziale [...] [...] Urzędu Skarbowego w [...]. Posiadał on upoważnienie do nakładania kary grzywny w drodze mandatu karnego za wykroczenia skarbowe. Mimo zatem, że pracownik ten nie zajmował stanowiska kierowniczego, ani nie posiadał kompetencji kierowniczych w strukturze swojego działu czy też urzędu, to niewątpliwie nie można zaliczyć realizowanych przez niego zadań do katalogu stanowisk pomocniczych (usługowych lub technicznych). Prawidło zatem DIAS uznał, że jest to osoba pełniąca funkcje publiczne.
Odnosząc się do pierwszej z wymienionych wyżej spornych kwestii w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Szef KAS błędnie uznał, iż informacja o wynagrodzeniu D. P., jako informacja ad personam, nie stanowi informacji publicznej.
W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podjęta została próba zdefiniowania pojęcia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja
o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, o których udostępnieniu podlega informacja o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Wysokość wynagrodzeń konkretnych pracowników będących osobami pełniącymi funkcje publiczne finansowanych ze środków publicznych stanowi zatem informację publiczną. Pogląd taki zaprezentowany został w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16.
Jak zauważył NSA wyroku z dnia 10 października 2023 r., III OSK 6044/21 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) pogląd wyrażony w wyroku NSA z 27 września 2019 r., sygn. I OSK 2710/17, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17, wskazujący, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych
z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany
w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko. NSA stwierdził, że "Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku przez żądnie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników urzędu w gruncie rzeczy
z imienia i nazwiska, gdyż przypisanie do wnioskowanych stanowisk danych osób nie stanowi większego problemu, nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h) u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p."
Z kolei w wyroku z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wskazał, że "Utrwalony jest, oparty na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pogląd zgodnie z którym, informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (por. m. in.: wyrok NSA z 18 września 2014 r., I OSK 59/14; wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1853/14). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną."
Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem, wnioskując o podanie wysokości wynagrodzenia osoby pełniącej funkcje publiczne skarżący w istocie żądał udostępnienia informacji publicznej (por. powołany już wyżej wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III OSK 6044/21).
W przywołanym wyżej wyroku z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III OSK 6044/21, NSA wskazał również, że: "Już tylko na gruncie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać, iż informacja o wysokości wynagrodzeń pracowników urzędu gminy i jednostek gminy, przez fakt, iż dotyczy informacji o pewnym fragmencie działalności gminy, stanowi informację publiczną." W wyroku tym NSA dalej wskazał, że "Podstaw prawnych w takiej kwalifikacji prawnej żądanej informacji można znaleźć jeszcze kilka na gruncie przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą również wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu gminy (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.), gdyż będąc zobowiązaniami podmiotu publicznego, obrazują rzeczywisty stan majątku publicznego. Wskazać nadto należy, że wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody za szczególne osiągnięcia) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.)."
Sąd w niniejszym składzie podziela zaprezentowane wyżej poglądy. Zdaniem Sądu wynagrodzenie osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Stwierdzić zatem należy, że Szef KAS dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., stwierdzając, że informacja o wynagrodzeniu pracownika Krajowej Administracji Skarbowej, pełniącego funkcje publiczne, nie stanowi informacji publicznej. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy albowiem w konsekwencji tego uchybienia organ błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznając, że sprawa nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję DIAS z [...] lutego 2023 r. oraz umorzył postępowania organu I instancji.
Odnośnie decyzji organu I instancji zarzucić należy, że organ ten błędnie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ ten nie wziął bowiem pod uwagę, iż z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 343/19).
Informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby fizycznej, ma związek z pełnieniem przez nią funkcji publicznej. Związku takiego nie ma tylko w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13), jednakże zachodzi on w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13 oraz 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3087/14). Ponadto, jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego niewątpliwie nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to jednak osoby wykonujące funkcje publiczne
z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie w/w wyroku TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safjan "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo 2002/6/s. 10).
Dodatkowo organ I instancji nie ustalił, czy istnieją takie składniki wynagrodzenia D. P., które wynikają z jego statusu rodzinnego lub socjalnego, co mogłoby uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, a które nie mają związku z pełnioną funkcją publiczną. Organ ten nie ustalił zatem w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, co świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to przepisy miały
w sprawie zastosowanie stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
Odnotować też należy, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera niespójną argumentację i w istocie nie wynika z niej, jakie konkretnie powody przemawiały zdaniem DIAS za odmową udostępnienia informacji publicznej. Z jednej strony organ ten powołuje się prawo do prywatności oraz na art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego i wskazuje, że informacja o wynagrodzeniu pracownika pełniącego funkcje publiczne stanowi jego dobra osobiste i jej ujawnienie narusza te dobra, z drugiej zaś strony stwierdza, że "Informacją publiczną nie jest w takiej sytuacji to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych". Organ ten sugeruje zatem, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. Podnieść zatem należy, że organ I instancji nie uzasadnił w wyczerpujący sposób powodów odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera m.in.: uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6). W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja DIAS wymogów tych nie spełnia. W konsekwencji Sąd uznał, że organ I instancji naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stwierdzone powyżej uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji DIAS z dnia [...] lutego 2023 r.
Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, Sąd postanowił w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.