Pełny tekst orzeczenia II SA/Wa 1126/06

II SA/Wa 1126/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-08-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Mierzejewska /przewodniczący/
Iwona Dąbrowska /sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Joanna Kube, Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej - oddala skargę -
Uzasadnienie
II SA/WA 1126/06
U Z A S A D N I E N I E
Wnioskiem z dnia 2 lutego 2005 r. J. Z. wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w latach 1991 do 2001, w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Komendant Rejonowy Policji [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., wydanym na podstawie art. 219 kpa w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z Nr 167, poz. 1373) odmówił J. Z. wydania zaświadczenia o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że dokonane ustalenia oraz zebrane w sprawie dokumenty nie potwierdziły uczestnictwa skarżącego w czynnościach określonych w § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
Od powyższego postanowienia skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata A. W. złożył zażalenie do Komendanta [...] Policji.
Komendant [...] Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że w sprawie winno mieć zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734) nie zaś, zastosowane przez organ pierwszej instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Komendant [...] Policji wskazał, że powołane rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r., które weszło w życie z dniem 1 czerwca 2005 r. w zasadniczy sposób zmieniło warunki uprawniające do podwyższenia emerytur funkcjonariuszom wskazanych w nim służb i dlatego odnoszenie się do zarzutów zawartych w zażaleniu skarżącego byłoby bezprzedmiotowe. Powołując się zaś na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa Komendant [...] Policji wskazał, że będąc organem drugiej instancji nie mógł rozstrzygać merytorycznie w sprawie bowiem zachodziła konieczność ponownego zbadania sprawy przez organ pierwszej instancji w kontekście przepisów powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej z 2005 r.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., wydanym na podstawie art. 219 kpa w związku z par. 2 pkt. 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734) Komendant Rejonowy Policji [...] odmówił wydania zaświadczenia o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej za okres od dnia 17 czerwca 1991 r. do dnia 31 grudnia 1991 r. oraz od dnia 1 stycznia 1993 r. do dnia 31 stycznia 2001 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej z tytułu pełnienia służby w jednostce antyterrorystycznej reguluje art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67) oraz § 2 pkt. 2 wskazanego w podstawie prawnej postanowienia rozporządzenia z 2005 r. Organ podał, że z przepisów tych wynika, że emeryturę policyjną podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera – pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub Straż Graniczną oraz brał udział, w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Organ podał ponadto, że z chwilą wejścia w życie powołanego rozporządzenia z 2005 r. z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej utraciło moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Zmiana przepisów nastąpiła w trakcie rozpoznawania wniosku skarżącego i wobec tego organ zmuszony był zastosować przepisy nowego rozporządzenia z 2005 r. Organ wskazał, że analiza akt osobowych skarżącego wykazała że pełnił on służbę kolejno na następujących stanowiskach:
- od dnia 17 czerwca 1991 r. do dnia 30 listopada 1993 r. na stanowisku policjanta [...]
- od dnia 1 grudnia 1993 r. do dnia 11 października 1995 r. na stanowisku policjanta [...]
- od dnia 12 października 1995 r. do dnia 30 czerwca 1996 r. na stanowisku policjanta [...]
- od 1 lipca 1996 r. do dnia 15 kwietnia 1998 r. na stanowisku starszego policjanta [...]
- od dnia 16 kwietnia 1998 r. do dnia 15 kwietnia 1999 r. na stanowisku starszego policjanta [...]
- od dnia 16 kwietnia 1999 r. do dnia 30 czerwca 2000 r. na stanowisku starszego policjanta [...]
- od dnia 1 lipca 2000 r. do dnia 31 stycznia 2001 r. na stanowisku [...]
- od dnia 1 lutego 2001 r. do dnia 28 lutego 2003 r. na stanowisku [...]
- od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. na stanowisku [...].
Organ wskazał ponadto, że skarżący w okresie od 16 września 1991 r. do dnia 20 grudnia 1991 r. był słuchaczem stacjonarnego kursu podstawowego Policji w Ośrodku Szkolenia Komendy [...] Policji, w okresie zaś od 7 kwietnia 1992 r. do dnia 17 kwietnia 1992 był zliczony w nieetatowy stan słuchaczy kursu rozpoznawania minersko pirotechnicznego "PIR – 4" w Centrum Szkolenia Policji w L., od dnia 4 sierpnia 1994 r. do dnia 20 grudnia 1994 r. był słuchaczem kursu patrolowo – interwencyjnego "PL 2" w Centrum Szkolenia Policji w L. (kurs podoficerski) oraz od dnia 16 września 1997 r. do dnia 2 września 1997 r. i od dnia 15 grudnia 1997 r. do dnia 19 grudnia 1997 r. był słuchaczem kursu aspirantów policji kryminalnej "APK – 14". W okresie od dnia 1 maja 1999 r. do dnia 31 maja 1999 r. był zawieszony w czynnościach służbowych. Organ wskazał, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się ponadto zaświadczenie o odbytym przeszkoleniu na kursie rozpoznawania minersko – pirotechnicznego od dnia 7 kwietnia 1992 r. do dnia 17 kwietnia 1992 r.
Komendant Rejonowy Policji [...] podał, że działając zgodnie z art. 218 § 2 kpa przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stanu faktycznego tj. zwrócono się do Naczelnika Zarządu Operacji Antyterrorystycznych Głównego Sztabu Policji Komendy Głównej Policji, Komendanta Komisariatu Policji [...] i Archiwum Komendy [...] Policji [...] oraz Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum Komendy [...] Policji o przesłanie materiałów potwierdzających realizację przez skarżącego zadań związanych bezpośrednio ze zwalczaniem fizycznym terroryzmu. Organ podał, że z uzyskanych informacji wynika, że ze względu na ograniczony czas przechowywania dokumentacji archiwalnej brak było w zasobach archiwalnych tych jednostek organizacyjnych Policji materiału dowodowego potwierdzającego udział skarżącego we wskazanych realizacjach oraz materiałów potwierdzających odbycie szkoleń określonych w § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
Reasumując organ wskazał, że zarówno akta osobowe jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawierają dokumentów potwierdzających uczestnictwo skarżącego w okresie od 17 czerwca 1991 r. do 31 grudnia 1991 r. oraz w okresie od 1 stycznia 1993 r. do dnia 31 stycznia 2001 r. w realizacjach oraz w procesie szkolenia mającego na celu przygotowanie do działań określonych w § 2 pkt 2 lit. b powołanego rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Zdaniem organu brak było zatem podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej w związku z fizycznym zwalczaniem terroryzmu.
Pełnomocnik skarżącego, jak również sam skarżący złożyli na powyższe postanowienie zażalenie wnosząc o jego uchylenia. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że prawidłową podstawą prawną, w oparciu o którą organ winien rozpatrywać kwestię zaświadczenia winien być § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej albowiem obowiązywało ono w dacie nabycia przez skarżącego uprawnień do podwyższonej emerytury policyjnej. W zażaleniu wniesiono również o zbadanie stosownych dokumentów (np. dokumentacji finansową dotyczącej wynagrodzeń skarżącego czy też pokwitowań broni maszynowej) oraz o przesłuchanie świadków.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komendant [...] Policji utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Komendanta Rejonowego Policji [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismami z dnia 12 lipca 2006 r., 14 lipca 2006 r. i 28 sierpnia 2006 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów sądowych. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 6 kpa w związku z art. 217 § 1, 2 i 3 kpa wskazując, że Komendant [...] Policji nie był organem uprawnionym do utrzymania w mocy postanowienia Komendanta Rejonowego Policji [...], gdyż ten ostatni nie był uprawniony do wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Według pełnomocnika skarżącego organem właściwym do rozpoznawania sprawy w pierwszej instancji był Komendant [...] Policji bądź funkcjonariusz Komisariatu Policji [...]. Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, że treść pisma Komendanta Komisariatu [...] nie pozostawia wątpliwości, że skarżący w okresie od 17 czerwca 1991 r. do dnia 16 listopada 1997 r. wykonywał zadania pionu bojowego w [...]o, polegające na rozpoznawaniu i likwidacji zamachów terrorystycznych. Wskazał również, że budzi zdziwienie argumentacja Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji [...], że dowody znajdujące się w zasobach dokumentów tego komisariatu nie są na tyle szczegółowe aby móc wyciągnąć z nich wniosek o działalności antyterrorystycznej skarżącego. Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że w trybie art. 75 kpa organ mógł odebrać od skarżącego oświadczenie na okoliczność udziału przez niego w służbie antyterrorystycznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w postanowieniach organu pierwszej i drugiej instancji. Pełnomocnik organu wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, 1269).
Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
W myśl art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia
o treści żądanej przez zainteresowanego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Badanie zatem zasadności skargi obejmuje w niniejszej sprawie badanie zasadności żądania wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zgodnie
z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna zatem powołać się na przepis prawny obligujący do jego wydania albo wykazać swój interes prawny.
Wskazać należy, że Komendant [...] Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., którym to postanowieniem odmówił wydania zaświadczenia o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej za okres od dnia 17 czerwca 1991 r. do dnia 31 grudnia 1991 r. oraz od dnia 1 stycznia 1993 do dna 31 stycznia 2001 r.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił temu postanowieniu, że Komendant Rejonowy [...] nie był organem właściwym do rozpatrywania wniosku skarżącego o wydanie żądanego zaświadczenia. Wskazać należy, że ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Stosownie bowiem do treści § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 349, poz. 2404) środkiem dowodowym potwierdzającym między innymi okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. A zatem powyższe zaświadczenie, które zgodnie z § 14 ust. 3, wydaje się na żądanie funkcjonariusza wystawia właściwy organ Policji. Jaki zaś organ Policji, o którym mowa wyżej jest właściwy w przedmiotowej sprawie, należy ocenić przez pryzmat rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Według § 1 pkt 4, sprawami osobowymi są sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści praw i obowiązków policjantów.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący niebędący już funkcjonariuszem Policji zwrócił się o wydanie zaświadczenia, dotyczącego okresów służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Bezspornym jest również, że sprawa ta jest sprawą "osobową", bowiem dotyczy jego praw związanych ze świadczeniem emerytalnym po rozwiązaniu stosunku służbowego. Stąd też organem właściwym do ewentualnego wydania powyższego zaświadczenia jest przełożony ostatniego miejsca pełnienia służby przez skarżącego, a zatem Komendant Rejonowy Policji [...]. Wynika to z brzmienia § 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, a mianowicie przełożonym właściwym w sprawach osobowych są odpowiednio Komendant Główny Policji, Komendant Wojewódzki (Stołeczny) Policji, Komendant Powiatowy (miejski) Policji, Komendant Wyższej Szkoły Policji oraz komendant szkoły policyjnej. Powyższe nie może budzić wątpliwości, jeśli się zważy na fakt, że tylko przełożony miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza Policji jest dysponentem i posiadaczem akt osobowych policjanta, w tym również policjanta, który pełnił tu służbę przed przejściem na emeryturę. W rozpoznawanej sprawie skarżący bezpośrednio przed przejściem na emeryturę pełnił służbę w Komendzie Rejonowej Policji [...]. Jego akta osobowe znajdowały się zatem w Komendzie Rejonowej Policji [...], a Komendant Rejonowy Policji [...] był przełożonym w sprawach osobowych. Był też organem dysponującym aktami osobowymi na podstawie, których zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów mogło być sporządzone zaświadczenie.
Kolejną kwestią podnoszoną przez pełnomocnika skarżącego jest zarzut dotyczący zastosowania przez organ, odmawiający skarżącemu wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uprawniających do podwyższenia podstawy emerytury policyjnej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), nie zaś przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej ( (Dz.U. z Nr 167, poz. 1373).
Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie również ten zarzut nie można uznać za trafny. Zgodnie bowiem z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej. Powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, które weszło w życie z dniem 1 czerwca 2005 r. nie zawiera przepisów przejściowych, które pozwalałyby organowi na odejście od zasady stosowania prawa obowiązującego w momencie orzekania, w tym wypadku wydawania postanowienia. Nawet jeżeli w momencie rozstrzygania przez organ pierwszej instancji w sprawie po raz pierwszy, obowiązywały jeszcze inne przepisy to organ drugiej instancji rozpoznając zażalenie skarżącego zobligowany był, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego do zastosowania nowych przepisów w sytuacji braku przepisów przejściowych regulujących odmiennie tę kwestę. Analiza przepisów dotyczących rozstrzyganej kwestii wskazuje, że w powołanym rozporządzeniu nie znajdują się przepisy prawa, które odmiennie od zasady wyrażonej w art. 6 kpa zezwalałby organowi na stosowanie przepisów prawa z momentu zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Wypowiedział się również na ten temat Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygnaturze akt II SA/WA 1442/05 zaś Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni ten pogląd podziela.
Przechodząc zaś do samej kwestii odmowy wydania przez organ zaświadczenia żądanej treści wskazać należy, że zgodnie z § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a. nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera – pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub Straży Granicznej,
b. brał udział, w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Wystawianie zaświadczenia określonej treści konkretnemu podmiotowi może być, zgodnie z art. 218 §2 kpa, poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres będzie wynikać nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać do ustalenia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. W toku postępowania można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, IV wydanie, Warszawa 2002 r. str. 797). Gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W podobnej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 1997 r. o sygnaturze akt SA/Łd 310/95, który stwierdził, że określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji publicznej nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nimi także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Występujący w art. 218 § 2 kpa zwrot "w koniecznym zakresie," odnoszący się do postępowania wyjaśniającego, wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 tegoż kodeksu. Wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prawnej postępowanie, o którym mowa w art. 218 kpa nazywane bywa niejednokrotnie postępowaniem "gabinetowym" właśnie z uwagi na uproszczony charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2002 r. o sygnaturze akt II SA 944/00). A zatem postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 kpa musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. W przypadku gdy organ dysponuje takimi danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Tak więc niemożliwy byłby do zaakceptowania pogląd, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zawarty w art. 218 § 2 zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 kpa. Dowód z zeznań świadków, o który wnosił pełnomocnik skarżącego może być prowadzony i oceniany przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem organ, mający wydać zaświadczenie nie dysponuje koniecznym do dokonania tej czynności danymi nie może on zastępować organu prowadzącego postępowanie jurysdykcyjne, a tylko prowadzić je "w koniecznym zakresie".
Wskazać należy, że również przepisy powołanego rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin w § 14 ust. 1 pkt 3 określają, że środkami dowodowymi potwierdzającymi okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających powyższe fakty, wystawione przez właściwe organy Policji. Taki zapis przepisu również wskazuje na ograniczony zakres prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Wskazać należy również na przepis art. 34 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zgodnie z którym w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń organ emerytalny może m.in. wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie zgłaszających wnioski o świadczenia przedstawienia dowodów uzasadniających prawo do świadczenia i ich wysokości. Zgodnie z art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość tych świadczeń ustala się formie decyzji, a zatem w ramach postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, że o ile organy Policji prowadząc postępowanie wyjaśniające w celu wydania stosownego zaświadczenia nie mogą uwzględniać jako dowodu zeznań świadków to zgodnie z art. 75 – 86 kpa są one dopuszczalne jako dowody w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem emerytalnym w celu ustalenia okoliczności, mających wpływ na prawo doświadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego i ich wysokości.
W rozpoznawanej sprawie Komendant Rejonowy Policji [...] wystąpił do Zarządu Operacji Antyterrorystycznych Biura Sztabu Policji Komendy Głównej Policji, Komendanta Komisariatu Policji [...] oraz Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum Komendy [...] Policji. Z informacji, które organ uzyskał wynikało, że w zasobach archiwalnych tychże jednostek Policji brak było materiału dowodowego potwierdzającego udział skarżącego w realizacjach w okresie od dnia 17 czerwca 1991 r. do dnia 31 grudnia 1991 r. oraz od dnia 1 stycznia 1993 r. do dnia 31 stycznia 2001 r. oraz materiałów potwierdzających odbycie przez skarżącego szkoleń, o których mowa w § 2 pkt. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
Zgodzić się należy z ustaleniami organu, o których mowa w piśmie z dnia 24 czerwca 2005 r. Komendanta Komisariatu Policji [...], że jedyny materiał archiwalny w postaci książek służby i wydarzeń nie zawiera szczegółów, co do podejmowanych interwencji, czy prowadzonych działań antyterrorystycznych. Stanowi to jedynie obraz rozkładu dnia oraz określonych zajęć, jakie wykonywali funkcjonariusze pionu bojowego.
Tak więc organ prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 kpa o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej za okres od dnia 17 czerwca 1991 r. do dnia 31 grudnia 1993 r. do dnia 31 stycznia 2001 r. Istotnie bowiem organ nie dysponował dokumentami potwierdzającymi pełnienie służby przez skarżącego w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej a dokonane ustalenia oraz zebrane dokumenty nie potwierdziły uczestnictwa skarżącego w czynnościach określonych w § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Sam zaś fakt pełnienia przez skarżącego służby w [...] czy też następnie w [...], nie potwierdzony stosownymi dokumentami nie stanowił podstawy do wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie od organu kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Sąd nie uwzględnił również wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 203 pkt. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W przedmiotowej sprawie również taka sytuacja nie miało miejsca.