II SA/Wa 1059/24

II SA/Wa 1059/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 342/25 - Wyrok NSA z 2025-10-16
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B.A. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r.
Uzasadnienie
B.A. (dalej, jako: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej, jako: organ lub Minister) z dnia [...] czerwca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia - w trybie art. 155 K.p.a. - decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie odmowy uchylenia - w trybie art. 155 K.p.a. - rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] maja 2002 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił termin rozwiązania stosunku służbowego na dzień [...] września 2002 r., natomiast w pozostałym zakresie decyzję utrzymał w mocy.
Skarżący złożył na powyższą decyzję skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2003 r. sygn. akt II SA 3283/02 zawiesił postępowanie na zgodny wniosek stron. Z uwagi na upływ trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu oraz fakt, iż żadna ze stron nie zgłosiła wniosku o podjęcie postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA 3283/02 umorzył postępowanie w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący, powołując się na art. 154 § 1 K.p.a., wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2002 r., jako rezultatu nadużycia prawa.
W dniu [...] września 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił uchylenia ww. decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że wymieniony pozostaje poza służbą od czternastu lat, co spowodowało utratę wiedzy i umiejętności niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, natomiast zmiany organizacyjne i kadrowo - osobowe, które nastąpiły od czasu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w połączeniu z możliwościami psychofizycznymi wnioskodawcy sprawiają, iż reaktywowanie stosunku służbowego naruszałoby interes społeczny. W kwestii natomiast rozpatrzenia wniosku w trybie art. 155 K.p.a., nie zaś jak żądał tego wnioskodawca - w trybie art. 154 K.p.a., wskazano, iż rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2002 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji, przez co nabył prawo, o którym mowa w przywołanych regulacjach, zatem art. 154 K.p.a. nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie.
W wyniku wniesionego przez stronę odwołania, sprawę rozpoznał Komendant Główny Policji, który decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wskazując, iż organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić intencje skarżącego, a zatem przedmiot postępowania, co dopiero z kolei pozwoliłoby ustalić organ właściwy do załatwienia sprawy.
Po wyjaśnieniu ww. kwestii, decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówiono uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2002 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. Powyższa decyzja stała się następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 500/17) skargę tę oddalił. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 833/18), oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Niezależnie od powyższego w dniu [...] marca 2024 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło wystąpienie skarżącego z dnia [...] marca 2024 r., w treści którego ww., wnosi o uchylenie - w trybie art. 155 K.p.a. - decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującej decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie odmowy uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2002 r. w przedmiocie zwolnienia ww. ze służby w Policji.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania. ww. sprawie.
Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji.
W uzasadnieniu organ odwołał się do art. 16 § 1 K.p.a., wskazując na zasadę stabilności obrotu oraz do art. 155 K.p.a. wyjaśniając reguły postępowania w tym trybie. Minister wskazał na treść art. 61a K.p.a. i uznał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może być wszczęte, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcia, tj. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie odmowy uchylenia - w trybie art. 155 K.p.a. - rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. - zostały już poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 500/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 27 czerwca 2019 r. r., sygn. akt I OSK 833/18). Na podstawie zaś art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl natomiast art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Prawomocny wyrok sądu ma zatem powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) w przedmiocie rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.). Konsekwencją procesową tego jest to, iż nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami.
Ze względów wywiedzionych powyżej stwierdzić należy, iż ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 500/17) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 833/18) jest wiążąca dla organów administracji publicznej. Stanowi bezpośrednią przyczynę do wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowego postanowienia. Dokonanie przez stronę innej oceny (z uwzględnieniem istotnych jej zdaniem okoliczności), zbadanych przez sąd kwestii, nie może, bowiem pozbawić prawomocnego wyroku mocy wiążącej.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy okolicznością o fundamentalnym znaczeniu pozostaje przy tym fakt, iż ponowny wniosek strony oparty na tych samych podstawach faktycznych i prawnych nie może być rozpoznany w sposób odrębny, bowiem sprawa ta zawisła już przed organem i została rozstrzygnięta. Wydano rozstrzygnięcia mające charakter ostateczny. Funkcjonuje ono w obrocie prawnym i przysługuje mu domniemanie legalności (prawidłowości).
Analiza wniosku strony z dnia [...] marca 2024 r., jak również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] maja 2024 r., bezsprzecznie wskazuje, zdaniem organu, że dotyczy on tej samej sprawy w rozumieniu art. 1 K.p.a. Ustalając, czy w danym przypadku zachodzi tożsamość, istnieje konieczność porównania sprawy rozstrzygniętej w postanowieniu administracyjnym decyzją o charakterze ostatecznym z treścią żądania strony zawartego w kolejnym podaniu. Ustalając tożsamość spraw, należy zatem zbadać je pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. W konsekwencji, w przypadku, gdy organ dopuszcza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na istniejący stan res iudicata, warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
Zdaniem organu, sprawa objęta treścią decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie odmowy uchylenia - w trybie art. 155 K.p.a. - rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2002 r. w sprawie zwolnienia ww. ze służby w Policji, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r., jest tożsama z treścią żądania zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2024 r.
Reasumując Minister wskazał, że zobligowany jest do skorzystania z możliwości wynikającej z art. 61a § 1 K.p.a.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1. art. 7 Konstancji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;
2. art. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do załatwienia sprawy w drodze prawnie uregulowanej procedury wynikającej z zasad demokratycznego państwa prawnego;
3. art. 153, art. 170171 P.p.s.a. w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię;
4. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię;
5. art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię
W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty, uargumentowano je, podnosząc, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, i pozbawia skarżącego prawa do sądu gwarantowanego w Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 K.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 K.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy czym, rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter ściśle procesowy. W postanowieniu wydanym na podstawie ww. przepisu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się od organu wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia - w trybie art. 155 K.p.a. - decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.
Organ uznał, iż postępowanie takie nie może być wszczęte, a to z uwagi na fakt, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. była już przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 500/17, który skargę oddalił. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 833/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji.
Organ uznał, iż mamy do czynienia w tej sytuacji z tożsamością podmiotową i przedmiotową obu żądań skarżącego tj. objętych wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. i wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r.
Z takim poglądem nie sposób się zgodzić.
Skarżący przedmiotem ww. wniosków uczynił dwie różne decyzje.
W dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w trybie art. 155 K.p.a. w stosunku do rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2002 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji.
Rezultatem rozpoznania ww. wniosku była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2002 r.
Tymczasem we wniosku z dnia [...] marca 2024 r. skarżący nie wniósł ponownie o wszczęcie postępowania w trybie art. 155 K.p.a. rozkazów personalnych z 2002 r. dotyczących zwolnienia ze służby. Skarżący wniósł o wszczęcia postępowania w omawianym trybie w stosunku do innej decyzji, tj. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. A zatem argumentacja organu o tożsamości obu spraw jest chybiona. Tożsamość sprawy istnieje bowiem, gdy występują te same podmioty w sprawie ale także dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
W ocenie Sądu nie mamy do czynienia w tej sprawie z tożsamością przedmiotową. Dlatego też zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2024 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2024 r. wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a.
Wykazane uchybienie stanowi naruszenie prawa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziło do niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności związanych ze stosowaniem przepisów prawa. W związku z powyższym Sąd uznał skargę za zasadną.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ skarżący jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit d P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Organ ponownie rozstrzygnie w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. mając na uwadze jego zakres przedmiotowy.