II SA/Wa 1013/13

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Iwona Dąbrowska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Wyższej Szkoły [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

R. W. – student III semestru studiów na kierunku [...] na Wydziale [...] Wyższej Szkoły [...] wystąpił w dniu [...] października 2010 r. do Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wyższej Szkoły [...] z wnioskiem o przyznanie w roku akademickim 2010/2011 stypendium socjalnego.

Wydziałowa Komisja Stypendialna Wyższej Szkoły [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 1, art. 179, art. 207 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) w zw. z § 5 i § 6 Szczegółowego regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów [...] (zarządzenie Rektora z dnia [...] października 2010 r.) oraz art. 104 i 107 kpa, odmówiła przyznania ww. stypendium socjalnego w roku akademickim 2010/2011, wskazując na niedostateczne udokumentowanie wniosku.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. R. W. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Do odwołania strona dołączyła brakujące dokumenty, tj. zaświadczenie o wysokości dochodu w 2008 r., zaświadczenie o wysokości dochodu w 2009 r., 3 decyzje Prezydenta W. o przyznaniu zasiłku celowego i stałego oraz oświadczenie o nieposiadaniu nieruchomości.

Odwoławcza Komisja Stypendialna Wyższej Szkoły [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, działając na podstawie art. 173 ust. 1, art. 179 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz

§ 3 pkt 7 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów [...], decyzją z dnia [...] marca

2011 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując, że w jej ocenie podejmowane w przedmiotowej sprawie działania organu I instancji nie zawierały uchybień, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1128/11 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że treść uzasadnienia skarżonej decyzji, jak i treść jej komparycji budzi wątpliwości, co do tego, czy została wydana wskutek rozpoznawania odwołania od decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie stypendium socjalnego, czy wniosku o przyznanie zapomogi. Przedmiotowych wątpliwości, co do przedmiotu rozpoznawanej sprawy nie usunęła również treść uzasadnienia decyzji. Dlatego też Sąd nie miał możliwości oceny zaskarżonej decyzji.

Powyższy wyrok Sądu stał się prawomocny w dniu 10 sierpnia 2012 r. w związku z tym w dniu 24 września 2012 r. odpis powyższego wyroku oraz akta administracyjne zostały zwrócone do organu.

Pismami z dnia [...] września 2012 r., [...] października 2012 r. i [...] stycznia

2013 r. R. W. zwrócił się do Rektora Wyższej Szkoły [...] o "spowodowanie ponownego rozpoznania wniosku o przyznanie należnego stypendium socjalnego za rok 2010/2011 r." po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1128/11 uchylającym decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Wyższej Szkoły [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Przy czym pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. strona zatytułowała "przesądowe wezwanie do rozpoznania odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wyższej Szkoły [...] i przyznania oraz wypłacenia kwoty 1.000 zł stypendium socjalnego wraz z odsetkami ustawowymi za zwłokę w przyznaniu tego świadczenia".

W dniu [...] marca 2013 r. Odwoławcza Komisja Stypendialna Wyższej Szkoły [...] , działając na podstawie art. 173 ust. 1, art. 179 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r.- Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164 poz.1365 z późn. zm.), w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz § 3 pkt 7 i § 5 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Wyższej Szkoły [...] , wydała decyzję nr [...] , którą nie przyznała wnioskodawcy stypendium socjalnego. Komisja wskazała, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku R. W. z dnia [...] stycznia 2013 r. - odwołania od decyzji Komisji Stypendialnej Wyższej Szkoły [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie odmowy przyznania wnioskodawcy stypendium socjalnego, w roku akademickim 2010/2011, uzupełnionego o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez wnioskodawcę w dniu 21 lutego 2013 r.

W uzasadnieniu Odwoławcza Komisja wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 1128/11 uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., jednak nie określił jakie są następstwa wyeliminowania powyższej decyzji z obrotu prawnego. Dalej wskazała, że wnioskodawca w dniu [...] stycznia 2013 r., nie będąc studentem [...] , skierował do Odwoławczej Komisji przesądowe wezwanie do rozpatrzenia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i przyznania oraz wypłacenia kwoty 1000 zł stypendium socjalnego wraz z odsetkami ustawowymi za zwłokę w przyznaniu tego świadczenia. W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Komisji, w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. wskazał, iż do wezwania wnioskodawca nie dołączył odpisu wyroku sygn. akt II SA/Wa 1128/11, na który się powoływał. Jednocześnie Przewodniczący poinformował wnioskodawcę, iż postępowanie odwoławcze zostanie wszczęte - zgodnie z § 10 pkt 5 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów [...] w roku akademickim 2012/2013 - tj. w terminie 30 dni od dnia dostarczenia ww. odpisu wyroku. Odpis powyższego wyroku wnioskodawca dostarczył w dniu 21 lutego 2013 r.

Odnosząc się natomiast do powodów odmowy przyznania stypendium Odwoławcza Komisja Stypendialna stwierdziła, że zgodnie z § 2 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Wyższej Szkoły [...] na rok akademicki 2012/2013, uprawniona do świadczeń pomocy materialnej [...] jest osoba posiadająca status studenta w chwili złożenia wniosku w zakresie poszczególnego świadczenia materialnego. Za studenta, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 18k ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawodawca przyjmuje osobę kształcącą się na studiach wyższych. Tego kryterium wnioskodawca, w chwili składania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o świadczenie materialne nie spełnia, tym samym, nie jest uprawniony do ubiegania się o pomoc materialną przeznaczoną dla studentów [...] .

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenia prawa i jego dowolną, błędną wykładnię oraz wysoce wadliwe zastosowanie, z naruszeniem zasad współżycia społecznego i społeczno - gospodarczego przeznaczenia prawa, z próbą obejścia prawa celem ewidentnego pokrzywdzenia skarżącego, tj. nieprzyznania mu oczywiście należnego stypendium socjalnego, z pobudek osiągnięcia nienależnych korzyści majątkowych z nieprzyznanego stypendium) - wbrew zasadom słuszności i sprawiedliwości, i przez to naruszenie istotnego interesu prawnego skarżącego. Wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz przekazanie sprawy, wraz ze stosownymi wiążącymi wytycznymi, organowi do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie stypendium socjalnego wg stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku, tj. z października 2010 roku - bądź też o nakazanie właściwej Komisji Stypendialnej Wyższej Szkoły [...] przyznania wypłacenia skarżącemu dochodzonego stypendium. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że Odwoławcza Komisja winna była, po wyeliminowaniu przez Sąd decyzji z dnia [...] marca 2011 r., niezwłocznie i z urzędu rozpoznać merytorycznie odwołanie skarżącego z dnia [...] grudnia 2010 r. według stanu prawnego obowiązującego w dacie wniesienia tego odwołania.

W odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Stypendialna Wyższej Szkoły [...] wniosła o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga R. W. zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 173 ust. 1 pkt 1 i art. 175 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie stypendium socjalnego. Świadczenie to przyznawane jest na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej. Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego przysługuje odwołanie do rektora, składane w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji. Na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor przekazują uprawnienia m.in. w zakresie przyznawania stypendium socjalnego, odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej.

Zgodnie zaś z art. 207 ust 1 i 4 cytowanej ustawy do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.

Z cytowanych powyżej przepisów wynika, że postępowanie w sprawie przyznania stypendium socjalnego ma charakter postępowania administracyjnego zatem winno ono respektować podstawowe jego założenia.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności, która wyraża dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego" [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", pub. LEX nr: 151030).

Ponadto, należy podkreślić, że art. 138 § 1 i 2 kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Zatem stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 kpa).

Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w cytowanym przepisie. Nie jest również dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji o sentencji, w której jedynie "oddala" lub "uwzględnia" odwołanie, albo wręcz "udzielenie odpowiedzi na odwołanie" w innej formie (por. A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego" [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", pub. LEX nr: 151167).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Odwoławcza Komisja Stypendialna błędnie przyjęła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., nie określił jakie są następstwa wyeliminowania powyższej decyzji z obrotu prawnego. To założenie skutkowało dalszymi nieprawidłowymi czynnościami organu i w efekcie doprowadziło do bezpodstawnego zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. jako odwołania, w wyniku rozpoznania którego doszło do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2013 r.

Należy bowiem wskazać, że wydanie w sprawie orzeczenia uwzględniającego skargę (tak jak miało to miejsce w sprawie II SA/Wa 1128/11) pozbawia mocy obowiązującej akt lub czynność wcześniej podjętą. Następuje więc powrót do takiej sytuacji w postępowaniu przed organami administracji publicznej, która miała miejsce przed wydaniem zaskarżonego aktu lub podjętej czynności. Zatem, w zależności od rodzaju rozstrzygnięcia sądowego, organ administracji publicznej będzie zobowiązany dalej prowadzić postępowanie administracyjne – w szczególności ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę co do jej meritum (szczególnie w sytuacji zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W niektórych zaś przypadkach orzeczeń sądowych stwierdzających nieważność postępowania może okazać się że dalsza kontynuacja postępowania administracyjnego stanie się zbędna i niedopuszczalna (por. T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. LexisNexis Warszawa 2011 r. str. 764-765).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nakazał organowi ponowne merytoryczne zbadanie i rozpatrzenie sprawy od momentu wniesienia odwołania z dnia [...] grudnia 2010 r. Uchylenie przez Sąd decyzji organu II instancji nie spowodowało bowiem, że powyższe odwołanie zostało już załatwione, a wręcz przeciwnie – należało je rozpatrzyć biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w wyroku Sądu. Na powyższe nie miały wpływu pisma skarżącego ponaglające organ do zakończenia sprawy, w tym również pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. Bez względu na żądania w nich zawarte nie zastąpiły one bowiem odwołania.

Zatem za błędne i bezpodstawne należy uznać zobowiązanie skarżącego przez organ II instancji do przedłożenia wyroku Sądu II SA/Wa 1128/11 i uzależnianie dalszego prowadzenia postępowania od dokonania tej czynności. Odpis prawomocnego wyroku został organowi doręczony i stosownie do treści art. 286 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od tego momentu zaczął biec termin do załatwienia sprawy przez organ administracji.

Nierozpoznanie odwołania skarżącego z dnia [...] grudnia 2010 r. skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności, ponieważ zamiast dalej kontynuować postępowanie odwoławcze, organ doprowadził do sytuacji, w której przeprowadził całe postępowanie od nowa, wydając decyzję, która w swej treści nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 i 2 kpa, czym rażąco naruszył art. 15 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Dodatkowo Sąd pragnie zauważyć, że zaskarżona decyzja została podpisana przez osobę, która w świetle przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie ma uprawnień do dokonywania tych czynności. Zgodnie bowiem z art. 177 ust. 4 tej ustawy decyzje wydane przez komisje stypendialne i odwoławcze komisje stypendialne, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3, podpisują przewodniczący tych komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych odstępstw. Powyższego uregulowania nie może zmienić upoważnienie rektora, w którym upoważnia on innych członków komisji stypendialnej, niż tych o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, do podpisywania decyzji komisji. Zatem w niniejszej sprawie Sekretarz Odwoławczej Komisji Stypendialnej, nie był uprawniony do podpisania zaskarżonej decyzji w imieniu Komisji, ponieważ upoważnienie, na podstawie którego działał było niezgodne z art. 177 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia, Sąd uznał, że skarga R. W. jest zasadna. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 15 i 138 § 1 pkt 1 kpa, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.