II SA/Sz 848/22

II SA/Sz 848/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 151, art. 104, art. 105.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, ust. 2 i 3.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. N. na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 30 grudnia 2020 r. nr XXXI/436/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg dla terenu działek nr [...] oraz części działek nr [...] położonych w obrębie [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Dnia 30 grudnia 2020 r. Rada Miejska Kołobrzeg podjęła uchwałę nr XXXI/436/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg dla terenu działek nr 16/5, 16/6, 19, 20/1, 20/3, 20/4, 21/1, 21/2 oraz części działek nr 15 i 83 położonych w obrębie 19, która następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 9 lutego 2021 r. pod poz. 652.
Skargę na powyższą uchwałę złożył M. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz proceduralnego tj.:
a) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji oraz Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 31 marca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. Poz. 1657) w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Trzebiatowsko-Kołobrzeski Park Nadmorski PLH320017 przez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącego z naruszeniem jego prawa własności oraz w sposób stanowiący nadużycie;
b) art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez usunięcie ze strony Biuletynu Informacji Publicznej obwieszczenia o wyłożeniu planu przed końcem możliwości składania uwag do planu, przez co nie dochowano jawności i przejrzystości procedur planistycznych, a co mogło spowodować pozbawienie potencjalnych zainteresowanych wiedzy o możliwości wniesienia uwag do planu w wyznaczonym terminie;
c) art. 67a ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez naruszenie procedury planistycznej wobec niedołączenia do wyłożonego projektu planu załącznika ze zbiorem danych przestrzennych;
d) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez odmienne traktowanie przeznaczenia dla fragmentu działki nr [...] (teren K) od przeznaczenia dla działki nr [...] (teren ZN2), czym naruszono wiążące dla Rady Miasta Kołobrzeg przy sporządzaniu planów miejscowych ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg (uchwalonego Uchwałą Nr XXXIV/466/13 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 12 czerwca 2013r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg);
e) art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieujawnienie na rysunku planu, a jedynie w tekście planu, że "teren drogi publicznej klasy głównej’ (KDG2) i "teren infrastruktury technicznej kanalizacyjnej" (K) również znajdują się na terenie OC-3, czym naruszono standardy dokumentacji planistycznej;
f) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak wskazania w planie miejscowym czy teren ZN zgodnie z planem pozostaje terenem rolniczym, oznaczonym w ewidencji gruntów symbolem Ł, R, W, czy docelowo będzie terenem przeznaczonym pod zabudowę Bz (podobnie jak parki, skwery) i wymagać będzie wyłączenia z użytkowania rolniczego;
g) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak wydzielenia dróg wewnętrznych jako osobnych terenów elementarnych na etapie sporządzania planu;
h) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niedopuszczenie w planie na terenach KDG (par. 9 i 10) budowy infrastruktury komunikacyjnej;
i) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak określenia wysokości dla dopuszczonej w planie infrastruktury technicznej;
j) § 6, § 8 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przez wprowadzenie w § 12 pkt 2 lit. a) tiret piąte planu nowo tworzonej struktury językowej - tj. połączenia wewnętrznie sprzecznych spójników "i/lub" - koniunkcji i alternatywy łącznej, co czyni plan w tym zakresie niezrozumiałym dla adresatów;
k) art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne uzasadnienie zaskarżonej uchwały polegające na braku wyjaśnienia, w jaki sposób uwzględniono w planie uniwersalne projektowanie, a także powołanie się na nieaktualne wyniki analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
l) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały w całości;
m) § 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez załączenie do uchwały wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że jest jedynym właścicielem działki o numerze [...] położonej w obrębie [...] w K. (ew. działki: [...] jedn. gm. Kołobrzeg, ul. [...] KW nr [...]). Nie ulega zatem wątpliwości, iż kwestionowana uchwała dotyczy terenu, na którym posiada tytuł prawny do nieruchomości objętych zapisami MPZP, a tym samym legitymuje się bezpośrednio interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały, oddziałuje ona bowiem bezpośrednio na jego sferę prawną.
Zdaniem skarżącego, w związku z uchwaleniem planu, korzystanie z działki [...] w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się istotnie ograniczone, bowiem sytuacja planistyczna na przedmiotowej działce ma charakter nieciągły, co wynika z tego, że ustawodawca lokalny we właściwym terminie nie uchwalił planu miejscowego.
Do momentu uchwalenia zaskarżonego planu, skarżący posiadał nieznacznie ograniczone możliwości zagospodarowania działki [...], której jest właścicielem. Działka sklasyfikowana jest jako Bi-inne tereny zabudowane, ŁIV-łąki trwałe oraz W-ŁIV-grunty pod rowami. Na działce posadowiony jest budynek o funkcji usługowo-handlowej oraz inny budynek niemieszkalny.
Przedmiotowa nieruchomość położona jest co prawda na terenie Specjalnego Obszaru Ochrona Natura 2000 Trzebiatowsko-Kołobrzeski Park Nadmorski, jednak w Planach Zadań Ochronnych nie przewidziano na obszarze, na którym znajduje się działka skarżącego, zakazu zabudowy.
Tymczasem zgodnie z § 5 pkt 2 lit. a) MPZP na obszarze objętym planem zakazuje się tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, a także prowadzenia inwestycji w sposób mogący spowodować naruszenie walorów krajobrazowych. Działka nr [...] została objęta w ramach przyjętego zaskarżoną uchwałą MPZP obszarem ZN2. Tereny ZN to tereny zieleni objętej formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Na terenie objętym obszarem ZN zakazuje się nowej zabudowy (zabudowa usługowa istniejąca w dniu wejścia w życie MPZP może funkcjonować) i grodzenia. Po uchwaleniu MPZP, na działce skarżącego, mogą występować siedliska przyrodnicze chronione na podstawie przepisów prawa przyrody, ciągi pieszo-rowerowe oraz ścieżki piesze (w tym edukacyjne z tablicami informacyjnymi i ławkami) i rowerowe wyłącznie o nawierzchni przepuszczalnej, a także dopuszczalna jest lokalizacja hydrotechnicznych urządzeń i instalacji ochronnych, infrastruktury technicznej, budynków i budowli służących obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu i geodezyjnemu.
Na należącej do skarżącego działce zakazano zabudowy, grodzenia i nasadzeń, określając powierzchnię biologicznie czynną jako niemniejszą niż 95% terenu.
Przeznaczenie należącej do skarżącego działki na siedliska przyrodnicze z dopuszczalnymi ciągami pieszo-rowerowymi czyni faktycznie przedmiotowy teren dostępnym dla wszystkich, pomimo, że skarżący pozostaje formalnie jego właścicielem.
Pomimo, że do ograniczających prawo własności ustaw należą niewątpliwie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ograniczenia te nie mogą naruszać istoty prawa własności, tj. prawa właściciela do korzystania z rzeczy, z wyłączeniem innych osób.
Elementem prawa własności jest w szczególności uprawnienie do zabudowy nieruchomości, które przekłada się na możliwość wykonywania w określony sposób prawa własności (np. poprzez zabudowanie nieruchomości budynkiem mieszkalnym). Tego uprawnienia skarżący został - z uwagi na ww. ustalenia zaskarżonego MPZP, całkowicie pozbawiony, w sposób arbitralny.
Skarżący zarzucił, że w procedurze wyłożenia planu nie dochowano jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Należy bowiem wskazać, że ze strony BIP usunięto obwieszczenie o wyłożeniu planu przed końcem możliwości składania uwag do planu (składanie uwag możliwe było do dnia 16 grudnia 2020 r. podczas gdy już w dniu 10 grudnia 2020 r. obwieszczenie o wyłożeniu planu zostało usunięte ze strony BIP), co mogło spowodować pozbawienie potencjalnych zainteresowanych wiedzy w tym zakresie i możliwości wniesienia uwag do planu w wyznaczonym terminie.
Ponadto, do wyłożonego projektu planu nie dołączono załącznika ze zbiorem danych przestrzennych, co stanowi naruszenie art. 67a ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym dane takie tworzy się najpóźniej w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu.
Odnosząc się do samej treści uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w ocenie skarżącego jego treść jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg - ustaleń planu dla wszystkich terenów oznaczonych w studium symbolem OC-3.
Zgodnie z ustaleniami studium, wszystkie tereny znajdujące się w studium na terenie OC-3, powinny być przeznaczone w planie na "teren infrastruktury technicznej kanalizacyjnej" lub wszystkie powinny być przeznaczone na "tereny zieleni objętej formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody". Odmienne traktowanie przeznaczenia dla fragmentu działki nr [...] (teren K) od przeznaczenia dla działki nr [...] (teren ZN2) jest sprzeczne z ustaleniami studium.
Ponadto, zgodnie z ustaleniami "teren drogi publicznej klasy głównej’ (KDG2) i "teren infrastruktury technicznej kanalizacyjnej" (K) również znajdują się na terenie OC-3, co nie zostało ujawnione na rysunku planu, a jedynie w tekście planu. Powyższe stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu, gdyż postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem.
W myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie ustalono, czy teren ZN zgodnie z planem pozostaje terenem rolniczym, oznaczonym w ewidencji gruntów symbolem Ł, R, W, czy docelowo będzie terenem przeznaczonym pod zabudowę Bz (podobnie jak parki, skwery) i wymagać będzie wyłączenia z użytkowania rolniczego. Analiza planu nie pozwala na określenie, czy możliwe jest dalsze użytkowanie o charakterze rolniczym, czy jest ono zakazane ustaleniami planu jako użytkowanie tymczasowe, w związku z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak takiej regulacji skutkuje dezinformacją i negatywnymi konsekwencjami dla użytkowników przedmiotowego terenu.
W dalszej części skargi zarzucono niezgodność planu z prawem regulującym kwestie dotyczące dróg wewnętrznych, a także przepisami o drogach publicznych.
Zgodnie z ustaleniami planu (§ 7 ust. 6 pkt 2 lit. a) na całym obszarze planu dopuszcza się budowę dróg wewnętrznych (czyli w dowolnym miejscu i o dowolnych parametrach). Brak wydzielenia tych dróg jako osobnych terenów elementarnych na etapie sporządzania planu, stanowi naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto, na terenach KDG (par. 9 i 10) plan nie dopuszcza budowy infrastruktury komunikacyjnej, zatem zakazuje budowy jezdni, chodników, zjazdów itp. Takie ustalenie sprzeczne jest z przepisami o drogach publicznych.
Dodatkowo skarżący zarzucił niezgodność planu z prawem w zakresie ustaleń co do wysokości zabudowy, bowiem na jego obszarze nie podano wysokości dla dopuszczonej w planie infrastruktury technicznej, nie będącej budynkami (np. dla masztów telefonii komórkowej, których realizacji plan nie może zakazać).
Strona zwróciła uwagę, że plan podlega zasadom techniki prawodawczej określonym w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w tym aby przepisy dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6 ww. rozporządzenia).
Tymczasem zgodnie z ustaleniami planu (par. 12 pkt 2 lit. a tiret piąte) wprowadzono wewnętrznie sprzeczny i nieznany w języku polskim spójnik "i/lub" - połączenie koniunkcji i alternatywy, co narusza ww. zasadę techniki legislacyjnej.
Skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie określa, w jaki sposób uwzględniono w planie uniwersalne projektowanie.
Dostrzegł też, że nieprawidłowo powołano się na nieaktualne wyniki analizy (pochodzące z 2010 r.), o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a która stosownie do zapisów art. 32 ust. 2 ww. ustawy powinna być wykonywana nie rzadziej niż raz na kadencję Rady.
Nadto nie ustosunkowano się do art. 1 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Końcowo skarżący zarzucił niezgodność załącznik nr 2 do uchwały - tj. wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg, co jest sprzeczne z § 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W legendzie wyrysu ze studium nie ujawniono bowiem terenu zielonego oznaczonego symbolem OC-3 (w legendzie na zał. 2 do planu brakuje takiego oznaczenia).
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kołobrzeg wniósł o oddalenie skargi w całości.
Ponadto zauważył, iż przedmiotowy plan miejscowy niemal tożsamej treści ze skargą był już zaskarżany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez inny podmiot reprezentowany przez tego samego radcę prawnego (sygn. akt II SA/Sz 1271/21). Zdaniem organu, celem składanych skarg jest, poprzez doprowadzenie do uchylenia skarżonego planu miejscowego, stworzenie możliwości ubiegania się o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Prezydent podkreślił również, że skarżący w toku trwającej procedury planistycznej sporządzania planu miejscowego nie składał żadnych wniosków ani nie wnosił żadnych uwag do dwukrotnie wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, pomimo iż wraz z czterema innymi podmiotami skierował do Rady Miasta Kołobrzeg pismem z dnia 27 maja 2020 r. swój sprzeciw wobec podejmowania samej uchwały inicjującej przystąpienie do sporządzania skarżonego planu miejscowego.
Organ zaś pomimo braku jakichkolwiek wniosków do projektu planu miejscowego, w tym ze strony skarżącego, zważył interes publiczny i interesy prywatne, wziął pod uwagę analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, uwzględnił walory ekonomiczne przestrzeni, efektywne gospodarowanie przestrzenią oraz ład przestrzenny a także dotychczasowe zagospodarowanie i użytkowanie terenów i zaproponował dla nich przeznaczenie zgodne z kierunkami rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta objętej niniejszym opracowaniem planistycznym, zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg.
W dalszej części odpowiedzi na skargę organ szczegółowo ustosunkował się do podniesionych w niej zarzutów.
Podsumowując Prezydent stwierdził, że ze wszystkimi zarzutami skarżącego (z wyjątkiem 1 i 12), identycznie sformułowanymi przez inny podmiot reprezentowany przez tego samego radcę prawnego, który obecnie reprezentuje skarżącego, w postaci uwag do wyłożonego projektu planu miejscowego zapoznał się organ nadzoru w toku procedury oceny zgodności uchwały i prac planistycznych z przepisami prawa. Dlatego nie zgodził się z zarzutami skarżącego jakoby obowiązujący plan został przeprowadzony i uchwalony z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Co więcej większość z ww. zarzutów stanowi powtórzenie uwag formułowanych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, które na skutek ich uwzględnienia w ostatecznie przyjętym planie miejscowym, jest bezprzedmiotowa.
Zdaniem Prezydenta dokumentacja prac planistycznych zakończonych zaskarżoną uchwałą zawiera wszystkie wymagane przepisami dokumenty, a wątpliwości organu nadzorującego zostały wyjaśnione i nie znalazł on podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola sądowa obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 powołanej powyżej ustawy). Natomiast stosownie do art. 147 § 1 wskazanej powyżej ustawy, uwzględniając skargę na uchwałę Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W związku z tym, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g", przypomnieć należy, że stosownie do powołanego wyżej przepisu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Oznacza to, że u podstaw legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w trybie powoływanego przepisu ustrojowego musi istnieć konkretny, wynikający z określonej normy prawnej, przyznającej temu podmiotowi określone korzyści prawne, interes prawny. Interes ten wpływa na jego indywidualne uprawnienia i obowiązki i musi istnieć w chwili wniesienia skargi. O statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 101 ust. 1 decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi.
Legitymację do wniesienia skargi na podstawie powołanego wyżej przepisu wyprowadzić należy z zaistniałego przez zaskarżony (w całości lub w części) akt naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, które wynika z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Pojęcie interesu prawnego rozumianego jako uprawnienia i obowiązki prawne musi wynikać z normy prawa materialnego i odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego wynikających z przepisu prawa, który kształtuje jego sytuację prawną, a zaskarżonym aktem. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, a ponadto jego elementem musi być obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.
Przystępując do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd rozstrzyga, czy skarżący podmiot ma legitymację czynną do wniesienia skargi, oceniając czy podmiot ten wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Dopiero po ustaleniu, że skarżący dysponuje legitymacją do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Innymi słowy, dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podmiotu Sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu lub uprawnienia dokonane zostało poprzez naruszenie obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu skargi.
Interes prawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego części) będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że ustalenia planistyczne przyjęte zaskarżoną uchwałą godzą w sferę prawną tego podmiotu, czyli wywołują negatywne dla niego konsekwencje prawne, np. poprzez zniesienie albo ograniczenie jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący posiadał interes prawny, który wyprowadzić należy ze statusu właściciela nieruchomości położonej w obszarze objętym ustaleniami planistycznymi oraz z gwarancji prawa własności zawartych w art. 64 Konstytucji RP.
Skarżący, jako właściciel działki nr [...], położonej według ustaleń kwestionowanego planu na terenie elementarnym ZN2, wskazał, że korzystanie z jego nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem zostało w sposób istotny ograniczone, zaś ograniczenia te są nieuzasadnione i nieproporcjonalne. Jak stwierdził sam skarżący, do czasu uchwalenia planu, posiadał nieznacznie ograniczone możliwości zagospodarowania działki, albowiem działka jest sklasyfikowana jako Bi- inne tereny zabudowane, ŁIV- łąki trwałe oraz W-IV – grunty pod rowami. Na działce posadowiony jest budynek o funkcji usługowo - handlowej oraz inny budynek niemieszkalny.
Zaznaczenia wymaga, że działka położona jest na terenie Specjalnego Obszaru Ochrony – Natura 2000, który obejmuje Trzebiatowsko-Kołobrzeski Park Nadmorski. W Planach Zadań Ochronnych dla ww. obszaru nie przewidziano dla terenu, na którym znajduje się działka zakazu zabudowy.
Według przepisów planu, na terenie, na którym znajduje się działka skarżącego zakazuje się nowej zabudowy i grodzenia działki, ale jednocześnie dopuszcza się zachowanie zabudowy istniejącej w dniu wejścia w życie planu, w tym remonty lub przebudowę istniejącego budynku usługowego.
Teren elementarny oznaczony jako ZN2 został przeznaczony w planie jako tereny zieleni objętej formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, natomiast zakazem objęte zostało grodzenie, nieruchomości, wykonywanie nasadzeń oraz zabudowy w wyłączeniem istniejącej, lokalizacji urządzeń hydrotechnicznych i instalacji ochronnych, infrastruktury technicznej, budynków i budowli służących obronności i bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu i geodezyjnemu ( § 12 uchwały).
Zapisy kwestionowanej uchwały wpływają i regulują możliwość zagospodarowania tej nieruchomości i w ten sposób oddziaływają na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności oraz innych praw rzeczowych i obligacyjnych, a poprzez wprowadzenie konkretnego przeznaczenia – w odbiorze skarżącego stanowiącego faktyczny zakaz nowej zabudowy nieruchomości, jej grodzenia czy możliwości umieszczania urządzeń, które – w jego przekonaniu zdecydują o powszechnej dostępności jego działki ( ciągi pieszo-rowerowe, ścieżki piesze z tablicami informacyjnymi i ławkami, ścieżki rowerowe) i godzą w sferę praw podmiotu, a tym samym naruszają interes prawny strony skarżącej.
Przyjmując taką ocenę Sąd uznał, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Przystępując do oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że dokonywana przez Sąd kontrola uchwały planistycznej nie może dotyczyć celowości czy słuszności zawartych w niej ustaleń lecz ogranicza się do badania jej zgodności z prawem (legalności), w tym przestrzegania zasad planowania przestrzennego i określonej ustawą procedury planistycznej.
Ze względu na to, że w skardze został podniesiony zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez istotne naruszenie zasad i trybu jego sporządzania, jako najdalej idący należało wziąć go pod uwagę w pierwszej kolejności, tym bardziej, że skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyroki NSA z dnia 20.10.2011 r. II OSK 1593/11, z dnia 11.09.2008 r. II OSK 215/08).
Kontrola zakwestionowanych skargą ustaleń planu miejscowego przy uwzględnieniu wyżej opisanych kryteriów nie dała podstaw do stwierdzenia, że uchwała ani to w całości, ani w części nie narusza przepisów prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną, przy czym część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie planu miejscowego, zaś część graficzna stanowi załącznik do uchwały . Istnieje ścisłe powiązanie pomiędzy obiema częściami planu miejscowego. Uchwała jest również zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kołobrzeg (uchwały Nr XXXIV/446/13 i XLI/631/18).
Zawartość planu określa art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jego przedmiot (tj. zakres ustaleń) art. 15 ust. 2 i 3 wskazanej ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej, tj. materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, sposobów dokumentowania prac planistycznych, – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W doręczonych wraz z odpowiedzią na skargę materiałach planistycznych Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które mogłyby obarczać zaskarżony akt kwalifikowaną wadliwością.
Analizując merytoryczną zawartość skargi Sąd zwrócił uwagę na zarzut naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącego (zakaz nowej zabudowy, zakaz grodzenia działki), który może być postrzegany jako przekroczenie przez Miasto Kołobrzeg władztwa planistycznego prawa w sposób, który uniemożliwia korzystanie przez skarżącego z jego działki.
Dotychczasowe przeznaczenie działki, w istocie teren rolniczy (łąki trwałe, tereny pod rowami) oraz zabudowanie jej budynkiem usługowo-handlowym wskazuje, że plan wprawdzie wyklucza jej przeznaczenie na inny cel ale jednocześnie przewiduje pozostawienie istniejącego budynku, w tym możliwość jego remontowania czy przebudowy.
Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącego opisanym wyżej ustaleniem zaskarżonej uchwały, stanowiącym o przeznaczeniu terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego dokonane zostało przez organ gminy z zachowaniem granic władztwa planistycznego dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego.
We władztwo planistyczne gminę wyposażył ustawodawca, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów co do ich przeznaczenia. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.
Przyznany gminie przez ustawodawcę przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności.
Interes prawny skarżącego w procesie planistycznym kształtował przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Jakkolwiek prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1), to jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przepisami, które mogą wprowadzić ograniczenia w sferze wykonywania prawa własności są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na ich podstawie gmina dysponuje kompetencją do planowaniu miejscowego, w tym samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu min. poprzez ustalanie przeznaczenia poszczególnych terenów. Prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie zaistniały, a gmina korzystając z władztwa planistycznego i działając zgodnie z zasadami przyjętymi w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego była uprawniona do przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżącego na tereny zieleni objętymi formami ochrony przyrody, tym bardziej, że teren elementarny ZN1 znajduje się na obszarze Trzebiatowsko- Kołobrzeskiego Parku Nadmorskiego, który to został ustanowiony jeszcze przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały i jest objęty Specjalnym Obszarem Ochrony Natura 2000.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że zakres ingerencji Miasta Kołobrzeg w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności, nie przekracza wyznaczonych prawem granic władztwa planistycznego, ani obiektywnego porządku prawnego.
Sąd nie wziął pod uwagę pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 12 kwietnia 2023 r. zatytułowanego "Załącznik do protokołu rozprawy z dnia 6 kwietnia 2023 r." albowiem pismo to wpłynęło już po zamknięciu rozprawy.
Przepis art. 104 p.p.s.a. stanowi, że w toku posiedzenia wnioski, oświadczenia, uzupełnienia i sprostowania wniosków i oświadczeń można zamieścić w załączniku do protokołu. Gdy stronę zastępuje adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, przewodniczący może zażądać złożenia takiego załącznika w wyznaczonym terminie.
Zgodnie z art. 105 p.p.s.a. strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy.
Okoliczności, które uprawniają stronę do złożenia załącznika do protokołu nie nastąpiły, profesjonalny pełnomocnik był obecny na rozprawie zdalnej, zaś przewodniczący nie zobowiązywał go, ani też nie wyznaczał terminu do złożenia załącznika.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl