II SA/SZ 834/23

II SA/Sz 834/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Jolanta Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Kowalewska
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 300 , art. 272 ust. 8, ust. 22 - 26,  art. 552 § 2b, art. 16 pkt 59, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 34 pkt 4, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 273a , art. 273 ust. 1,
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 63 § 1 i 68 § 1,
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 104, art 7 i 77 § 1 oraz art. 80, art. 10 § 1, art. 77,  art. 61 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Marzena Kowalewska Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. P.-H.-U. "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2023 r. nr GK.3137.13.7.2022.AŻ w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
decyzją z 3 lipca 2023 r. nr [...] Wójt Gminy K.
orzekł wobec P.
Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "Strona", "Skarżąca") dla nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni [...] m2 (w tym [...] m2 powierzchni utwardzonej)
za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. opłatę za zmniejszenie
naturalnej retencji w wysokości [...] zł, po [...] zł za każdy kwartał.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Organ 12 maja 2023 r. w drodze informacji ustalił wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej (dotyczy 2022 r.) dla przedmiotowej działki w wysokości [...] zł. Informacja ta dotyczyła dwóch kwartałów – III i IV
2022 r. Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wyrażonej
w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego
w latach. Powyższa Informacja została doręczona 2 czerwca 2023 r.
Strona w piśmie z 15 czerwca 2023 r. zamieściła reklamację, w której zakwestionowała zasadność naliczenia przedmiotowej opłaty co do zasady
i wysokości. Zwróciła uwagę, że brak jest normatywnych podstaw do obciążania Strony opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji bowiem działka [...], jest nieruchomością objęta systemem kanalizacji typu otwartego i zamkniętego. Strona podniosła, że ww. okoliczność została potwierdzona przez organ, który w decyzji
z 21 października 2020 r., nr [...] odstąpił od określenia wysokości opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla działki [...], za okres od 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r.
Strona wskazała ponadto na opinie w sprawie posadowienia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działek nr [...] wraz z mapką obrębu [...] Warzymice z rozrysowaną siecią kanalizacyjną. Zdaniem Strony treść powołanej opinii jest jednoznaczna. Działka nr [...] jest wyposażona w sieć kanalizacji deszczowej. Ponadto sieć kanalizacji deszczowej istniejąca na ww. działce współfunkcjonuje z siecią istniejącą w obrębie ewidencyjnym, konkretnie sieć kanalizacji deszczowej na działce [...] jest podłączona do sieci kanalizacji deszczowej biegnącej przez działkę [...] i grunt [...] obręb W..
Strona nie zgodziła się również z wysokością opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji. Wątpliwości budzi, w jej opinii, czy organ ustalił powierzchnię czynną biologicznie. Zwróciła uwagę, że organ nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów na podstawie, których ustalono stan faktyczny. Nie wiadomo na jakiej podstawie Organ przyjmuje, że faktycznie dochodzi do zmniejszenia retencji.
Organ decyzją z 3 lipca 2023 r. nr j.w. orzekł dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni [...] m2 (w tym [...] m2 powierzchni utwardzonej) za okres od 1 stycznia 2022 r.
do 31 grudnia 2022 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości [...] zł, po [...] zł za każdy kwartał. Informacja ta dotyczyła de facto dwóch kwartałów
– III i IV 2022 r.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 272 ust. 8,
ust. 22 - 26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2022.2438; dalej: "u.p.w."), § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r.
w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2022.2438; dalej: "rozporządzenie j.s.o."), art. 63 § 1 i 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1977 r.
Ordynacja podatkowa (Dz.U.2022.2651 t.j. ze zm.; dalej: "O.p.") w zw. z art. 300 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 t.j.; dalej: "K.p.a.").
Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy. Zwrócił uwagę, że organ bada sprawę od 2018 r., w którym po raz pierwszy naliczono opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla dz. [...], co od początku było przez Stronę kwestionowane. W dniu 13 maja 2019 r. z urzędu przeprowadzono wizję w terenie. Oględziny przedmiotowej działki nr [...] odbyły się przy udziale uprawnionego geodety, który wykonał pomiary powierzchni biologicznie czynnej
(na koszt Gminy). W protokole z przeprowadzonego pomiaru powierzchni biologicznie czynnych na działce nr [...] wynika, że wybetonowana powierzchnia wynosiła [...] m2, co stanowiło ok. 95 % całości działki. Jak dalej wskazał Organ, w związku z prowadzonymi robotami na tej działce w 2019 r. i brakiem możliwości dotarcia do całości terenu nieruchomości przez geodetę, organ przyjął powierzchnię biologicznie czynną wynikająca z dokumentacji zagospodarowania terenu, która została dostarczona przez mgr inż. S. S. – nadzorującego prowadzone roboty budowlane na przedmiotowej działce oraz pełniącego funkcję kierownika budowy. Zgodnie z dostarczoną dokumentacją powierzchnia zabudowana wynosiła [...] m2 co stanowiło 79% całej działki.
Organ podkreślił, że wobec braku oświadczenia Strony, o którym mowa
w art. 552 § 2b u.p.w. oraz brakiem przedstawienia dokumentacji dotyczącej wielkości powierzchni utwardzonej na przedmiotowej działce w złożonej reklamacji należało przyjąć przedmiotowe ustalenia organu.
Organ wskazał, że kwestią sporną w sprawie pozostaje zagadnienie ujęcia danej nieruchomości w system kanalizacji otwartej i zamkniętej. W ocenie organu, jednak nie ma wątpliwości, że przedmiotowa działka jest wyposażona w wewnętrzny system kanalizacji, natomiast system ten nie jest w żaden sposób podłączony
do gminnej sieci kanalizacji deszczowej. Okoliczność ta przesądza jego zdaniem
o konieczności naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.
Organ wskazał, także na sprzeczne poglądy orzecznictwa w zakresie oceny, czy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], może zostać uznana za znajdującą
się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej. Organ uznał, że rozstrzygniecie WSA w Szczecinie dotyczące 2018 r. opierało się na ówczesnym stanie wiedzy i nie jest wiążące dla organu w odniesieniu do innych lat. Tym czasem aktualny pogląd organu oparty został o najnowsze i jednolite orzecznictwo NSA, które zostało wyrażone w odniesieniu do kilku decyzji wydanych przez tutejszy organ.
W tych okolicznościach organ stwierdził, że w sprawie należało wyjaśnić
definicję "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Organ odwołał
się do słownikowego znaczenia tego pojęcia. Wyjaśnił, że system kanalizacji
otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się u.p.w. należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzenia z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być urządzenia kanalizacji deszczowej
jak i ogólnospławnej. Przedmiotowa nieruchomość, nie jest podłączona do takiego systemu. Ponadto wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji/urządzeń do retencjonowania wody. W przypadku posiadania urządzeń do retencjonowania wody (w zależności od ich pojemności) stawka opłaty jest niższa zgodnie z rozporządzeniem j.s.o. Natomiast z pozwolenia wodnoprawnego z 18 stycznia 2008 r., nr [...] wynika, że odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej.
Organ odwołał się również do wyroku NSA z 15 marca 2022 r., III OSK 794/21 i podzielił stanowisko tam wyrażone. Zgodnie z nim przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie organizacje odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami.
Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzanym. Zdaniem NSA z definicji legalnej
art. 16 pkt 59 u.p.w. wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do powołanego wyżej art. 2 pkt 7 tej ustawy, sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Należało przyjąć, że sformułowanie "odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku, zatem zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
W ocenie organu nie jest uzasadnione twierdzenie Strony, że istnienie w terenie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Dlatego istniejąca na nieruchomości kanalizacja z odprowadzeniem wód do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości – nie jest systemem, o którym mowa w u.p.w. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę [...] nie jest podłączona do takiego systemu.
Organ rozwinął, że wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody.
W skierowanej do Sądu skardze na opisaną wyżej decyzję Skarżąca wniosła
o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za zmniejszenie naturalnej rentencji terenowej (dotyczy III i IV kwartału 2022 r.) oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła organowi:
1. naruszenie przepisów postępowania tj. art 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że:
1) działka nr [...], posiadająca wewnętrzny kanalizacji deszczowej nie jest
w żaden sposób podłączona do systemy kanalizacji otwartej działający
na obszarze Gminy podczas, gdy system kanalizacji deszczowej na działce
nr [...] jest połączony z systemem kanalizacji deszczowej na działce nr [...], przez który wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego, który
to odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tej nieruchomości oraz wielu innych do rzeki B. położonej w granicy administracyjnej miasta S., zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych
w szczególności do wód powierzchniowych;
2) wody opadowe i roztopowe odprowadzane z działki [...] są odprowadzane
do ziemi, podczas gdy są one odprowadzane do rowu melioracyjnego,
a następnie za jego pośrednictwem są odprowadzane do wód powierzchniowych;
3) art. 77 § 1 K.p.a poprzez brak przeprowadzenia, jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek zastosowania opłaty o jakiej mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. (brak analizy dokumentacji planistycznej gminy, umiejscowienia infrastruktury kanalizacji deszczowej, ustalenia podmiotów zarządzających poszczególnymi jej elementami, opinii biegłego z zakresu geodezji, planistyki tudzież innej specjalizacji niezbędne dla określenia wskazanych elementów stanu faktycznego);
4) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenia
się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
2. Naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnie polegającą
na przyjęciu, że dla zwolnienia z obowiązku opłaty wskazanej ww. przepisie jest konieczne, aby wewnętrzny system kanalizacji deszczowej istniejący na działce [...] (znajdujący się w kompleksie 19 działek, które wzajemnie są połączone między sobą systemem kanalizacji deszczowej) był dodatkowo podłączony do zewnętrznego systemu kanalizacji deszczowej podczas gdy ustawodawca nie wprowadza konieczności podłączenia nieruchomości do zewnętrznej kanalizacji deszczowej bezpośrednio, a wymaga aby dana nieruchomość była podłączona do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jaki funkcjonuje na danym obszarze;
2) § 9 pkt. 1 z rozporządzeniem j.s.o. poprzez jego zastosowanie w sytuacji,
gdy działka [...] posiada urządzenia do retencjonowania wody;
W uzasadnieniu skargi podniesione w niej zarzuty zostały uszczegółowione.
Do skargi załączono: kopię wyroku WSA w Szczecinie z 3 czerwca 2020 r. o sygn. akt II SA/Sz 950/19; kopię decyzji z 21 października 2020 r. dotyczącą roku 2018 i działki nr [...]; kopię decyzji z [...] października 2020 r. dotyczącą roku 2018
i działki nr [...]; kopię decyzji z 12 października 2020 r. dotyczącą roku 2018 i działki nr [...]), kopię decyzji z 12 października 2020 r. dotyczącą roku 2019 i działki nr [...]), kopię opinii geodety T. G. z dnia 23 listopada 2022 r. majątkowego dotyczącej posadowienia kanalizacji deszczowej na przedmiotowej działce.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie
na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j.; dalej: "P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Na wstępie Sąd wskazuje, że tutejszy Sąd nieprawomocnymi wyrokami z:
26 stycznia 2023 r., II SA/Sz 666/22; 2 marca 2023 r., II SA/SZ 665/22; 8 marca
2023 r., II SA/Sz 664/22 oddalił skargi Skarżącej na decyzje Wójta Gminy K. w przedmiocie określenia Skarżącej opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb W.
o pow. [...] m2 (w tym [...] m2 powierzchni utwardzonej), a zatem
za nieruchomość objętą decyzją zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie. Co do zasady Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko zawarte w ww. wyrokach i przyjmuje je za własne – stąd w poniższej części uzasadnienia częściowe odniesienie do ich treści.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 34 pkt 4 u.p.w. jako szczególne korzystanie z wód kwalifikowane jest wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej [...] m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Stosownie do art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., opłatę za usługi wodne uiszcza
się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania
na nieruchomości o powierzchni powyżej [...] m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Zgodnie z § 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia j.s.o., jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania
na nieruchomości o powierzchni powyżej [...] m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej wynoszą:
1) bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem - [...] zł za 1 m2 na 1 rok;
2) z urządzeniami do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych
o pojemności:
a) do 10% odpływu rocznego z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem - [...] zł za 1 m2 na 1 rok,
b) od 10 do 30% odpływu rocznego z obszarów uszczelnionych trwale związanych z gruntem - [...] zł za 1 m2 na 1 rok,
c) powyżej 30% odpływu rocznego z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem - [...] zł za 1 m2 na 1 rok.
Oceniając pierwszą sporną kwestię, tj. czy system kanalizacji deszczowej na działce [...] był w okresie objętym decyzją podłączony do systemu kanalizacji otwartej
(jak twierdzi Strona) czy też nie (jak twierdzi organ) – z uwagi na rozbieżność stanowisk
co do tego czy jako element kanalizacji otwartej można traktować rów melioracyjny,
w dalszej zaś kolejności czy system wewnętrznej kanalizacji znajdujący się na działce [...] włączony do rowu melioracyjnego może być traktowany jako urządzenie
do retencjonowania wody, Sąd orzekający podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., III OSK 866/21.
W wyroku tym podkreślono, że sytuacji, kiedy nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, nie można utożsamiać jedynie
z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. NSA wskazał, że sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów)
do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Z definicji legalnej art. 16 pkt 59 u.p.w. wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Należy zatem przyjąć, że sformułowanie "odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych
z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej
lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest uzasadnione twierdzenie, że istnienie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej
lub zamkniętej. NSA w powyższym wyroku nie podzielił poglądu, że istniejąca
na nieruchomości kanalizacja z odprowadzaniem wód do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości, jest systemem o którym mowa w przepisach u.p.w. W ocenie NSA, obszar, na którym znajdowała się nieruchomość (co dotyczyło działki nr [...], obręb W.), nie jest podłączony do takiego systemu. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody. Podobne rozważania NSA zawarł w wyroku z 15 marca 2022 r., III OSK 794/21 dotyczącym działki [...] obręb W., w którym wskazał, że odprowadzanie przez skarżącego wód opadowych i roztopowych do gruntu (rowu melioracyjnego) przez istniejący na nieruchomości system kanalizacyjny nie mogło stanowić o wyłączeniu obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji.
Podkreślić należy, że działki terenu, w stosunku do których zapadły powyższe wyroki NSA znajdują się w bardzo bliskim sąsiedztwie działki [...], której dotyczy przedmiotowa sprawa. Znajdują się zatem na tym samym obszarze, który, jak wyżej wskazano, nie jest podłączony do systemu kanalizacji o cechach wyżej opisanych, będącej własnością gminy lub innego podmiotu prawnego.
W tym kontekście nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uwagi Skarżącej, że Gmina nie ma gminnej sieci kanalizacji deszczowej, zaś Skarżąca nie ma możliwości podłączenia się do takiej sieci oraz że rów melioracyjny stanowi system kanalizacji otwartej, ponieważ woda jest odprowadzana dalej. Skarżąca kwestionuje przy tym zasadność ustalenia stanu faktycznego sprawy m.in w oparciu o pozwolenie wodnoprawne z 18 stycznia 2008 r., jednak Sąd zauważa, że organ przywołuje ten dokument na okoliczność w zasadzie niesporną pomiędzy stronami, tj. odprowadzania wód do rowu melioracyjnego.
Ponadto Sąd zauważa, że pomimo ww. twierdzeń Skarżącej o braku
na terenie Gminy K. zbiorczego systemu kanalizacji deszczowej Skarżąca
z drugiej jednak strony – już w treści złożonej reklamacji - powołuje się na opinię w sprawie posadowienia kanalizacji deszczowej i wynikającą z niej okoliczność istnienia i przebiegu gminnej sieci kanalizacji deszczowej. Skarżąca przywołuje informacje wynikające z ww. opinii, uznając, że z jej treści wynika, że działka nr [...] (której dotyczy zaskarżona decyzja) jest wyposażona zarówno w otwarty jak i zamknięty system kanalizacji deszczowej, który odprowadza wody do kanalizacji, a potem do rzeki B. (odpływ O. ), a na końcu wody trafiają do Morza Bałtyckiego. Skarżąca nadto wskazuje, że sieć kanalizacji na działce gruntu nr [...] U. łączy się z systemem kanalizacji deszczowej, do którego wpadają wody opadowe i roztopowe z działek gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb W..
Przy czym Sąd podkreśla również, że Organ przyznał, że na terenie Gminy K., tj. działce nr [...] obręb U. istnieje już sieć kanalizacji deszczowej (kod 800), tym samym Skarżąca - jak trafnie wskazał Organ w odpowiedzi na skargę – posiada możliwość podłączenia do tego systemu ww. nieruchomości jednakże nie wystąpiła do Gminy K. o wydanie warunków możliwości podłączenia do sieci. Rów melioracyjny, do którego Skarżąca wprowadza wody deszczowe, tj. położony na terenie działki nr [...] obręb W. i w działce nr [...] obręb U. nie wchodzi w skład ww. systemu kanalizacji deszczowej gminy. Tym sam ww. działka, wbrew twierdzeniu Skarżącej, zasadnie nie została zakwalifikowana przez Organ jako przyłączona do sieci kanalizacji deszczowej w powyżej zaprezentowanym rozumieniu.
Sąd wskazuje ponadto, że opłata za zmniejszenie naturalnej retencji wód jest opłatą alternatywną do opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w.). Przy tym opłaty za odprowadzanie do wód, wód opadowych i roztopowych pobierają Wody Polskie, a za zmniejszenie retencji organ administracji samorządowej szczebla gminnego.
Zdaniem Sądu nie mają zatem wpływu na rozstrzygnięcie rozbieżności dotyczące sposobu połączenia systemu kanalizacji deszczowej na działce [...] i przedstawiany przez Skarżącą przebieg tego połączenia. Zdaniem Sądu istotny jest tu natomiast bezsporny fakt, iż wody opadowe z działki [...] są odprowadzane do rowu melioracyjnego położonego na terenie działki nr [...] obręb W. i w działce nr [...] obręb U. – co potwierdza też pozwolenie wodnoprawne z [...] stycznia 2008 r. i co w sprawie nie jest sporne. Przy czym z ww. pozwolenia wodnoprawnego wynika, że odbiornikiem wód opadowych jest ziemia, czyli konkretnie rów melioracyjny stanowiący działkę [...] obręb W.. A sposób odprowadzania wód deszczowych od czasu ww. pozwolenia nie zmienił się do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżąca ponadto nie wystąpiła o do Gminy K. o wydanie warunków możliwości podłączenia do sieci kanalizacji deszczowej.
Kolejność działek przez które to następuje nie ma tu znaczenia, aczkolwiek z mapy wynika, iż pierwszą działką może być działka [...]. Najważniejszą kwestią jest to,
że wody są odprowadzane do rowu melioracyjnego nieprzyłączonego do sieci kanalizacji deszczowej w ww. rozumieniu – a tego, jak potwierdza wcześniej przytoczone orzecznictwo NSA, nie można traktować jako ujęcie obszaru działki [...] w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej jak tego chce Skarżąca.
Odnosząc się do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu
do wyłączenia oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkujące zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej, ocena przez organ,
że powierzchnia wyłączenia wynosi więcej niż 70%, nie budzi wątpliwości Sądu. Organ dysponował w tym zakresie zarówno pomiarami wykonanymi przez uprawnionego geodetę podczas wizji 13 maja 2019 r., jak i dokumentacją zagospodarowania terenu, która została dostarczona przez osobę nadzorującą prowadzone na nieruchomości roboty budowlane. Należy wskazać, że organ przyjął do obliczeń powierzchnię utwardzoną z korzyścią dla Skarżącej. Sąd nie znalazł przy tym podstaw, aby uznać, że prace budowlane, miałyby przyczynić się do zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej na przedmiotowej nieruchomości, co obrazuje m.in. protokół z oględzin i pomiaru powierzchni biologicznie czynnych w działce nr [...], obręb W. z 18 maja 2019 r. Skarżąca z kolei nie przedstawiła dowodów, które uzasadniałyby brak prawidłowości ustaleń Organu
w ww. zakresie. Okoliczność, że całkowita powierzchnia przedmiotowej nieruchomości przekracza [...] m2, nie jest sporna pomiędzy stronami. Tym samym za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. podniesiony w skardze.
Sąd nie podziela również argumentacji skargi opartej o decyzję organu
z 21 października 2020 r. o odstąpieniu od określenia wysokości spornej opłaty
na przedmiotowej działce za 2018 r. Ustalając opłatę za 2022 r. organ oparł
się na aktualnej interpretacji art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. i pojęcia systemu kanalizacji otwartej dokonanej przez NSA w wymienionych wyżej wyrokach, którą to interpretację Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela. Kopie decyzji administracyjnych dotyczące innych podmiotów jak i Skarżącej (opłata za 2018 r.), dołączone do skargi nie miały zatem wpływu na rozpoznanie sprawy.
Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia § 9 pkt 1 rozporządzenia j.s.o. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby na nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji istniały urządzenia do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem. Zasadnie bowiem wskazał Organ w odpowiedzi na skargę, że retencja wody to nie jej odprowadzanie, lecz czasowe zatrzymanie obiegu wody, czyli zjawisko (sztuczne lub naturalne) zatrzymywania wody na powierzchni, w glebie pod ziemią. A zatem nie jest trafne stanowisko Skarżącej, że samo istnienie na działce nr [...] wewnętrznego systemu odprowadzania wody stanowi o istnieniu na niej urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych i ma wpływ na stawkę opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji.
Wskazać należy, że Sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie o takim naruszeniu nie może być mowy. Strony toczą kilkuletni spór, w którym zasadniczą kwestią sporną jest sposób interpretacji pojęcia obszarów nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o których mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 u.p.w., przy uwzględnieniu okoliczności, że na terenie gminy nie istniała (co uległo zmianie) gminna sieć kanalizacji deszczowej a wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego. W ocenie Sądu, organ zebrał materiał dowodowy, dokonał jego oceny i wywiódł z niego logiczne wnioski. Okoliczność, że Skarżąca nie podziela stanowiska organu, nie świadczy o tym, że organ naruszył przepisy postępowania.
Wskazać należy, że na podstawie art. 273a u.p.w., w przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1 u.p.w., przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 K.p.a., nie stosuje się. Przepis ten wyłącza stosowanie rozwiązań kodeksowych
w zakresie czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności dotyczycących możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a także gdy chodzi o zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Przepis ten ma mobilizować stronę do aktywnej postawy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Ograniczenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wprowadzone przepisami ustawy jest dopuszczalne i znane polskiemu systemowi prawnemu.
W związku z wnioskami dowodowymi Strony wyjaśnić należy, że na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne
do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Co istotne sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów (por. wyrok NSA z 21 września 2022 r., III FSK 3706/21).
Odnosząc się do wniosków dowodowych Skarżącej, tj. załączonych do skargi kserokopii poświadczonych "za zgodność z oryginałem" dokumentów w postaci: odpisu wyroku WSA w Szczecinie z 3 czerwca 2020 r., II SA/Sz 950/19; decyzji Wójta Gminy K. wydanej na rzecz Skarżącej z 21 października 2020 r. o odstąpieniu od określenia wysokości opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla działki nr [...] za 2018 r.; decyzji Wójta Gminy K. z 12 października 2020 r. wydanych na rzecz innych aniżeli Skarżąca podmiotów w przedmiocie odstąpienia od określenia wysokości opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla działek nr [...], [...] i [...] za 2018 r. i 2019 r.; wyjaśnień geodety mgr inż. T. G. z 23 listopada 2022 r., Sąd w toku rozprawy 7 lutego 2024 r. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wnioski te oddalił.
Sąd wskazuje, że art. 106 § 3 P.p.s.a. nie przewiduje możliwości powoływania biegłych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast przedłożone pisemne wyjaśnienie geodety mgr inż. T. G. z 23 listopada 2022 r., w którym odwołuje się również do swojej opinii z 29 września 2022 r., jest w istocie wypowiedzią biegłego – osobowym środkiem dowodowym, tak jak protokół z zeznań świadka. Przeprowadzenie takich dowodów przez sąd administracyjny jest wykluczone
(por. wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II FSK 1/10). Przed sądem administracyjnym nie jest bowiem dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter opinii biegłych
czy ekspertyzy naukowej (tak m.in. NSA w wyroku z 8 lutego 2023 r., II OSK 354/20, czy z 9 marca 2022 r., II OSK 831/19). Zakres postępowania przed sądem administracyjnym jest odmienny niż przed sądem cywilnym. Powtórzyć należy, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Zasadą jest, że sąd administracyjny bazuje na aktach zebranych w toku postępowania administracyjnego,
a strona postępowania powinna w ramach postępowania administracyjnego składać wnioski dowodowe i przedstawiać dowody na poparcie swoich twierdzeń.
Ponadto Sąd uznał, że brak było również podstaw do przeprowadzania dowodów z załączonego do skargi ww. wyroku jak i ww. decyzji administracyjnych. Wyrok WSA w Szczecinie z 3 czerwca 2020 r. dotyczy rozstrzygnięcia za inny okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. W wyroku tym Sąd dokonał wykładni pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" uznając, że za jego element (systemu otwartego) można uznać rów melioracyjny. Jest to wykładnia odmienna niż zawarta w przytaczanych powyżej wyrokach NSA, podzielanymi przez Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę. Tym samym przeprowadzenie dowodu z powyższego wyroku nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Ponadto załączone do skargi ww. decyzje, tj. jedna dotycząca Skarżącej – znak: GK.3137.3.21.2018.MK (opłata za 2018 r.) i pozostałe dotyczące innych aniżeli Skarżąca podmiotów, wobec przyjętej przez Sąd – powyżej wskazanej wykładni pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" - nie miały wpływu na rozpoznanie sprawy.
Sąd wskazuje również, że na rozpoznanie sprawy nie miały wpływu przytoczone przez Skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych, gdyż dotyczyły one innych podmiotów i stanów faktycznych, niż zaistniały w sprawie.
Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów postepowania, ani prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, w tym wskazanych w zarzutach skargi.
Sąd wskazuje ponadto, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, tj. w pierwszej instancji, zgodnie z art. 200 P.p.s.a. zasadą jest,
że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko
w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona lub umorzono postępowania w wypadkach wymienionych w art. 201 P.p.s.a. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie obowiązuje bowiem pełna zasada odpowiedzialności za wynik postępowania, którą wprowadzono w postępowaniu cywilnym (art. 98 § 1 k.p.c).
Mając powyższe na uwadze powyższe rozważania, Sąd oddalił skargę
na podstawie art. 151 P.p.s.a.