II SA/SZ 812/22

II SA/Sz 812/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1484/23 - Wyrok NSA z 2025-12-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15(4)
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par 1 , par 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 2, ust. 5,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
par 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2022 poz 916
art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8.9
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 lipca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej powoływane jako: Kolegium lub organ odwoławczy), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji Burmistrza Gminy T. nr [...] z 18 lutego 2022 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz I. H. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i [...] budynków garażowo-gospodarczych na dz. nr ew. [...] o powierzchni [...] m2 i dz. nr ew. [...] — fragment o powierzchni [...] m2, określone liniami regulacyjnymi terenu inwestycji, o łącznej powierzchni [...] m2.
Jak wyjaśnił organ odwoławczy, I. H. (dalej powoływana też jako Inwestorka) wystąpiła pismem z 21 stycznia 2020 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i [...] budynków garażowo-gospodarczych.
Burmistrz Gminy T. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z 17 kwietnia 2020 r., ustalił na rzecz Inwestorki warunki zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z 26 sierpnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po uzupełnieniu postępowania, Burmistrz Gminy T. , decyzją z 18 lutego 2022 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji.
Od powyższej decyzji wspólne odwołanie złożyli: K. G., L. G., E. K., K. S. i Z. S. zarzucając szereg naruszeń prawa procesowego oraz materialnego, a także domagając się przeprowadzenia dowodów opisanych w piśmie.
Pismem z 4 maja 2022 r. Inwestorka odniosła się do zarzutów odwołania.
Po przywołaniu przepisów mających zastosowanie w badanej sprawie tj. art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.p.z.p.) Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej powoływanego jako: rozporządzenie). Nadto decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Organ właściwy w sprawie jest zatem zobowiązany jest do wydania stosownej decyzji, jeżeli projektowana inwestycja odpowiada wszystkim warunkom wynikającym z przepisów prawa.
Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji wskazał sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Szerokość frontu działki ustalono na 28 m, w związku z czym obszar analizowany został wyznaczony w odległości ok. 84 m (3x28 m). W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze. Z analizy wynika bowiem, że w badanym obszarze występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą. Skoro inwestycja zakłada budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i [...] budynków garażowo-gospodarczych to w ocenie organu odwoławczego funkcja ta stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji.
Potwierdzono też prawidłowość ustalenia linii zabudowy, która została określona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Oceniono pozytywnie określony w decyzji wskaźnik zabudowy, który ustalono na maksymalnie 22% co nastąpiło przy uwzględnieniu okoliczności, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wynosił 22%. Prawidłowo określono też szerokość elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowych oraz geometrii dachów.
Kolegium wskazało, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], stanowiącej drogę powiatową a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Nadto inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., tj. nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, i jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Organ odwoławczy nadmienił dodatkowo, że organ I instancji wykonując zalecenia zawarte w decyzji kasacyjnej Kolegium wezwał wnioskodawczynię do wskazania części działki, która ma stanowić teren inwestycji, zaś Inwestor czyniąc zadość wezwaniu jednoznacznie wyodrębnił teren inwestycji, przedstawiając go na mapie. Znalazło to odzwierciedlenie w wydanej decyzji, w której ustalono powierzchnię terenu inwestycji na [...]m2. Sam zaś teren inwestycji został oznaczony na mapach załączonych do decyzji.
Ustalono wreszcie, że działki są zlokalizowane w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Organ zważył, iż zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 z późn. zm., dalej powoływana jako u.o.p.) jest przedsięwzięciem zaliczanym do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Ustalono jednak, że teren inwestycji zajmuje powierzchnię poniżej 0,5 ha (dokładnie 0,[...] ha) a tym samym przytoczone wyżej przepisy nie mają więc zastosowania w sprawie.
Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu tj. o powołanie biegłego/biegłych z zakresu urbanistyki, ochrony krajobrazu i ochrony zabytków Kolegium wskazało, że są one nieuzasadnione. Okoliczności jakie zdaniem odwołujących miałyby być ustalone ww. dowodem były przedmiotem oceny poszczególnych organów administracji. Organ I instancji w trybie uzgodnienia zwrócił się do odpowiednich organów, to zaś - w ocenie organu odwoławczego - wystarcza do załatwienia sprawy.
Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji naruszenia przepisów uzasadniającego uchylenie skarżonej decyzji.
Pismem z 1 sierpnia 2022 r. K. G. wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji i nieuwzględnienie oraz pozorowane odniesienie się przez organ odwoławczy do wniosków dowodowych stron zgłoszonych w piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2021 r. o:
a) dopuszczenie dowodu z opinii biegłego/biegłych z zakresu urbanistyki, ochrony krajobrazu i ochrony zabytków w celu dokonania oceny:
- czy planowana inwestycja nie narusza warunków dotyczących ochrony otuliny [...] Parku Krajobrazowego,
- czy planowana inwestycja nie narusza art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. u.o.p. przez naruszenie nakazu ochrony siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków zwierząt,
- czy planowana inwestycja nie narusza ochrony konserwatorskiej zabudowy ulicy [...] wynikającej m.in. z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż w gminnej ewidencji zabytków zabudowa ulicy jest objęta ochroną a dodatkowo budynki nr [...] położone przy ul. [...] ujęte są w gminnej ewidencji zabytków,
- czy planowana inwestycja nie narusza wymagań dotyczących ochrony konserwatorskiej zabudowy ulicy [...], tj. art. 2 ust. 1 pkt 7 u.o.p., przez naruszenie nakazu zachowania krajobrazu (art. 5 pkt 2e u.o.p.), krajobrazu kulturowego (art. 5 pkt 2f u.o.p.), ochrony krajobrazowej (art. 5 pkt 8 u.o.p.), osi widokowej (art. 5 pkt 13a u.o.p.) i walorów krajobrazowych (art. 5 pkt 23 u.o.p.) tej ulicy, co wynika także z założeń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
- czy gęstość zabudowy planowanej inwestycji nie zakłóci istniejącej dotychczas proporcji co do odstępów budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz wielkości działek przeznaczonych dotychczas do zabudowy,
- czy planowana droga dojazdowa do inwestycji nie zakłóci fizjonomii krajobrazu, polegającej na zachowaniu osi widokowej, układu przestrzennego i harmonijnej zabudowy, pielęgnacji i kultywacji krajobrazu;
b) przeprowadzenie z udziałem ww. biegłego/biegłych oględzin terenu planowanej inwestycji z uwzględnieniem oględzin osi widokowej całej ulicy [...];
2) art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i nieuwzględnienie istotnych okoliczności wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w decyzji z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr [...] jakie należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. m.in., że uchylenie decyzji organu I instancji miało umożliwić Inwestorowi rozważenie zmiany wniosku w kierunku procedowania co do całej powierzchni działki nr [...], tymczasem w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji ograniczono pow. tej działki z [...] m2 do fragmentu obejmującego [...] m2 w celu ominięcia nakazu przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w sytuacji, gdy tylko zabudowa mieszkaniowa w otulinie parku krajobrazowego o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
3) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, z powodu których wnioskowanym dowodom organ odwoławczy odmówił mocy dowodowej;
4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo niezebrania w sprawie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskutek pominięcia wnioskowanych dowodów;
5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów wskutek bezkrytycznego i bezrefleksyjnego przyjęcia prawdziwości twierdzeń zamieszczonych w analizie urbanistycznej i wynikach analizy urbanistycznej sporządzonych, chociaż analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy stoi w oczywistej sprzeczności z wnioskami wyprowadzonymi z tej dokumentacji przez wymienionych specjalistów, którzy wyrazili pozostające w sprzeczności z logicznym myśleniem stwierdzenia, m.in., że projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji i formy zabudowy oraz nie zakłóci ładu przestrzennego w tym rejonie i zasad dobrego sąsiedztwa, gdy tymczasem inwestycja ta nie tylko zaburzy ład przestrzenny, ale również nie stanowi kontynuacji funkcji i formy zabudowy, bowiem historyczna zabudowa ul. [...]j skoncentrowana jest wzdłuż ulicy głównej, jako charakterystyczna zabudowa uliczna, w pierwszej linii zabudowy, a wszystkie domy położone są w odległości 9 m od drogi publicznej, zaś w drugiej linii zabudowy położone są tylko budynki gospodarcze o jednolitej strukturze i z tej przyczyny ulica ta została ujęta w gminnej ewidencji zabytków, a nadto ulica ta objęta jest czynną ochroną fizjonomii krajobrazu, polegającą na zachowaniu układu przestrzennego i harmonijnej zabudowy, pielęgnacji i kultywacji krajobrazu;
6) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 7b i art. 8 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że organ ten - zamiast zasięgnąć stanowiska (wyrażenia opinii lub zgody), od właściwych organów - przygotował projekt rozstrzygnięcia i przedstawił do zaopiniowania tym organom w celu uzgodnienia "projektu decyzji o warunkach zabudowy", co rażąco narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. oraz zasadę zaufania do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), bowiem - jak z tych okoliczności wynika - organ, przed zakończeniem postępowania i bez oczekiwania na stanowisko stron "rozstrzygnął sprawę" przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego konieczne jest ponowne zasięgnięcie stanowiska (wyrażenia opinii lub zgody) od właściwych organów w prawidłowej formie (bez przesyłania do zaopiniowania projektu decyzji, co sugeruje tym organom sposób wyrażenia opinii lub zgody);
7) przepisów dotyczących ochrony konserwatorskiej zabudowy ulicy [...] tj. art. 2 ust. 1 pkt 7 u.o.p., przez naruszenie nakazu zachowania krajobrazu (art. 5 pkt 2e u.o.p.), krajobrazu kulturowego (art. 5 pkt 2f u.o.p.), ochrony krajobrazowej (art. 5 pkt 8 u.o.p.), osi widokowej (art. 5 pkt 13a u.o.p.) i walorów krajobrazowych (art. 5 pkt 23 u.o.p.) tej ulicy, gdyż budynki nr [...] położone przy ul. [...] ujęte są w gminnej ewidencji zabytków a nadto w założeniach do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. , przyjęto m.in., że zabudowa miejska T. (poza obrębem Starego Miasta, który jest objęty strefą ochrony krajobrazu o wyróżniających się walorach krajobrazowych) objęta jest czynną ochroną fizjonomii krajobrazu, polegającą na zachowaniu układu przestrzennego i harmonijnej zabudowy, pielęgnacji i kultywacji krajobrazu,
8) przepisów dotyczących ochrony w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, na podstawie § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia nr [...] Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2006 r. Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym celem ochrony Parku jest zachowanie m.in. wartości kulturowych, obejmujących historyczne układy zabudowy, a nadto dotyczących stref ochronnych (zakaz wznoszenia obiektów, urządzeń i instalacji - art. 2 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 u.o.p.); jak też dotyczących obowiązku uwzględniania wymagań ochrony przyrody w działalności inwestycyjnej, gdyż - co skarżący podnosili w toku całego postępowania - w bezpośrednim sąsiedztwie ww. działek znajduje się siedlisko bielika (Haliaeetus albicilla), zaś nad samymi działkami znajduje się korytarz ekologiczny obejmujący linię codziennych przelotów na żerowiska czapli siwej (Ardea cinerea), jak też siedliska wielu płazów i gadów chronionych, w tym kumaka nizinnego (Bombina bombina), a nadto, na ww. działkach (na tyłach tzw. starej żwirowni) rośnie len austriacki (Linum austriacum);
9) art. 2 ust. 1 pkt 5 u.o.p. przez naruszenie nakazu ochrony siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków zwierząt, gdyż strefa ochrony całorocznej bielika wynosi 200 m, a ochrony okresowej wynosi 500 m, zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2016 poz. 2183), które to odległości zostały rażąco przekroczone, bowiem siedlisko znajdujące się rejonie tzw. wieży ciśnień (wodociągu) dochodzi do granic ww. działek;
10) art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., gdyż przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, a w sprawie ich nie zastosowano;
11) § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że projektowane przedsięwzięcie nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wskutek czego zaniechano także - na co skarżący wskazywali w toku całego postępowania - uzyskania w sprawie wymaganej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko;
12) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy decyzji, która powoduje zakłócenie ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków;
13) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez utrzymanie decyzji, w której błędne zastosowano art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co skutkowało tym, że nie oceniono w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności wynikających z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem wyjaśnienia wszystkich istotnych dla ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu okoliczności z udziałem stron postępowania w zawnioskowanym postępowaniu dowodowym z udziałem biegłego/biegłych oraz właściwych organów administracji publicznej (prawidłowe uzgodnienia, opinie).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku na podstawie art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązania związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy wcześniejsza decyzję organu I instancji ustalającą na wniosek Inwestorki warunki zabudowy dla budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i [...] budynków garażowo – gospodarczych zlokalizowanych przy ul. [...] w Gminie T. na określonych liniami fragmentach działek o nr ew. [...] i [...].
Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W toku postępowania organy administracji wyjaśniały spełnianie przez planowaną inwestycję wymogów określonych w powyższym przepisie, przy czym kwestią sporną pomiędzy stronami oraz uczestnikami postępowania pozostaje to czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w szczególności dotyczącymi ochrony przyrody oraz zabytków. Nadto skarżąca zarzuca organom administracji wadliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w tym co do sposobu uzgodnień decyzji z właściwymi organami, oceny zgormadzonych dowodów (w tym analizy urbanistycznej) oraz rozpatrzenia wniosków dowodowych w zakresie powołania i przeprowadzania dowodów z opinii biegłych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym danego terenu. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11). Przy czym podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji.
Rozstrzygając w niniejszej sprawie, mając na uwadze charakter zgłaszanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności dostrzec, że w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po ich uzgodnieniu ze wskazanymi szczegółowo w ustawie organami administracji. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się zgodnie, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania aktu kończącego postępowanie główne. Uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. służą ochronie interesu publicznego znajdującego oparcie w przepisach szczególnych. Jak wskazuje w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela (zob. np. Wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2251/19).
Oznacza to, że organ uzgadniający ocenia projekt decyzji i wyraża stanowisko w zakresie, w którym uzgadnia wnioskowaną inwestycję. Natomiast użyty w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej. Ustawodawca określił też wyraźnie w art. 53 ust. 5 in fine u.p.z.p., iż w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przy czym, jak przyjmuje się w orzecznictwie, za błędną należy uznać wykładnię art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że organ administracji, wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy w przypadku "milczącego" uzgodnienia, powinien sam przeprowadzić ocenę, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. np. Wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1881/21).
Wobec powyższego całkowicie nietrafne są twierdzenia skarżącej co do wadliwego przeprowadzenia procesu uzgodnień. Skoro organ przesłał projekt decyzji do uzgodnień: Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie, Zachodniopomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska oraz właściwemu miejscowo Staroście - a powyższe organy nie wyraziły stanowiska w stosownej formie - to należy przyjąć, że decyzja o treści będącej aktualnie przedmiotem skargi została przez nie pozytywnie uzgodniona. W kontekście zgłaszanych zarzutów oraz wniosków dowodowych należy podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy została tym samym uzgodniona w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.) a ponadto także w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.). Na marginesie warto odnotować, że uzgodnienie to dotyczyło także ochrony gatunkowej bowiem przywoływane przez skarżącą rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2380) stanowi akt wykonawczy do ustawy o ochronie przyrody.
W argumentacji skarżącej nie sposób dopatrzyć się podstaw do skutecznego kwestionowania stanowiska wyspecjalizowanych organów, które nie dopatrzyły się podstaw do negatywnego zaopiniowania przedłożonej im decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest bowiem podstaw do przyjmowania, iż wyspecjalizowanym organom tym nie były znane istotne w sprawie okoliczności dotyczące ich zadań i kompetencji.
Podobnie, przedstawiona przez skarżącą - a oparta ma własnych wnioskach -krytyka analizy urbanistycznej opracowanej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia nie dawała podstaw do zakwestionowania prawidłowości powyższego dowodu w sprawie czy przeprowadzenia dodatkowych, nie wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dowodów.
Na marginesie warto też dostrzegać, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi aktu prawa miejscowego, jego zapisy nie mogą zatem stanowić podstawy negatywnych rozstrzygnięć w postepowaniu mającym za przedmiot warunki zabudowy.
Co do pozostałych zarzutów wynikających z położenia terenu inwestycyjnego w otulinie parku krajobrazowego, w tym dotyczących wywodzonego ominięcia nakazu przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko należy dostrzec, iż w myśl §3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.
Jak wynika wprost z powyższego przepisu, graniczna wartość 0,5 ha odnosi się nie do sumy powierzchni działek inwestycyjnych, lecz do powierzchni planowanej zabudowy. W realiach badanej skargi łączna powierzchnia obu działek inwestycyjnych (po zsumowaniu) wynosi niespełna 6000 m2. Planowana zabudowa w postaci [...] budynków mieszkalnych jednopiętrowych z poddaszem użytkowym o powierzchniach ma wymościć po 70 - 100m2 i [...] natomiast budynków garażowo – gospodarczych odpowiednio: 24m2 - 56 m2. Zatem nawet w razie realizacji zabudowy w "maksymalnych" wariantach, nie przekroczy ona łącznej powierzchni 780 m2. Tym samym powierzchnia zabudowy nie zbliży się nawet istotnie do wskazanej na wstępie wartości granicznej 5000 m2 dla której to ustawodawca przewidział szczególne rygory w zakresie realizacji.
Nie są trafne także inne zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania organ I instancji w wykonaniu zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego prawidłowo wezwał Inwestorkę do uzupełnienia wniosku, ta zaś w odpowiedzi określiła teren objęty wnioskiem w sposób umożliwiający ustalanie warunków zabudowy. Przy czym organy administracji należycie i w dopuszczalny sposób wyjaśniły przyczyny ustalenia warunków zabudowy dla wyznaczonego przez wnioskodawczynię obszaru zainwestowania na stanowiących jej własność działkach ewidencyjnych.
Stwierdziwszy zatem, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w którym potwierdzono łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organy administracji trafnie wydały decyzję o warunkach zabudowy zgodną z wnioskiem Inwestorki, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.